OBH 881/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Dr. Somosi György

Az eljárás megindítása

Panaszos az állampolgári jogok országgyűlési biztosához intézett beadványában a Nógrád Megyei Növényegészségügyi és Talajvédelmi Állomás (a továbbiakban: Állomás) nővényegészségügyi zárlat elrendelésével összefüggő eljárását sérelmezte.

Mivel a rendelkezésemre álló információk alapján a tulajdonhoz való jog sérelmének gyanúját kizárni nem lehetett, az ügyben vizsgálatot indítottam. Eljárásom során az 1993. évi LIX. törvény 18. § (2) bekezdése alapján távbeszélőn tájékoztatást kértem az Állomás munkatársától a panasszal kapcsolatos álláspontjáról.

A megállapított tényállás

Az Állomás 1994. december 13-án növényegészségügyi zárlatot rendelt el a panaszos férjének 400 m2 alapterületű házikertjére. A határozatban a hatóság a burgonyagyökér-fonálféreg fogékony gazdanövényei (burgonya, paradicsom) termelésének tilalmát írta elő. A határozat indokolása utal a növényegészségügyi felügyelőnek a házikertben termelt burgonyán végzett bioteszt vizsgálatára, amely során megállapította, hogy a terület burgonya-gyökérfonálféreg zárlati károsítóval fertőzött. Az Állomás a zárlatot a fertőzés felszámolása, illetve terjedésének megakadályozása érdekében rendelte el. A határozat kitér arra is, hogy a károsítónak ellenálló fajták elültethetők.

Az Állomás 1998. október 16-án küldött értesítésében a házikertre vonatkozó burgonyatermesztési tilalom tényét, valamint az ellenálló fajták termesztésének engedélyezését közölte a panaszos férjével. Felhívta az értesített figyelmét az egyik ellenálló fajta megvásárlásának lehetőségére, valamint a zárlati tilalom megszegésének következményeire.

1999. március 19-én az Állomás igazgatója arról tájékoztatta a panaszost, hogy házikertben 4 évig az ellenálló fajtát ültették, így egy alkalommal sem találtak fertőzést. A zárlat fertőzésmentesség esetén 5 év után oldható fel, ezért 1999-ben még mindenképpen az ellenálló fajtát kell ültetni. Az igazgató közölte azt is, hogy amennyiben a panaszos fogékony fajtát ültet és 1999-ben azt az Állomás fertőzöttnek találja, ez újabb 5 évre meghosszabbítja a zárlat időtartamát.

Az ügy jogszabályi háttere és az érintett alkotmányos jogok

A növényvédelemről szóló 1988. évi 2. törvényerejű rendelet (tvr.) 4. § a) pontja szerint a növényvédelmi hatóság termelési, raktározási, szállítási, forgalomba hozatali és felhasználási korlátozást illetve tilalmat és növényegészségügyi zárlatot rendelhet el.
A tvr. végrehajtására kiadott 5/1988. (IV.26.) MÉM rendelet 8. § (1) bekezdése úgy szól, hogy a zárlati és a veszélyes károsítók, ez utóbbin belül a tilalmazott veszélyes károsítók körét a 2. számú melléklet határozza meg. A MÉM rendelet a "Zárlati károsítók" között említi a közönséges burgonya fonálférget (Globodera rostochiensis).
A (2) bekezdés kimondja, hogy az állomás az elrendelt korlátozás és zárlat alól kérelemre - a minisztérium előzetes hozzájárulásával - részben vagy egészben felmentést adhat.
A 25. § b) pontja értelmében a zárlati vagy tilalmazott veszélyes károsítóval való fertőzés megállapítása esetén a zárlatot, ha a fertőzés felszámolása hosszabb időt igényel, az állomás vezetője rendeli el.

Az országgyűlési biztos eljárása során a következő alkotmányos jogokat vizsgálta az üggyel kapcsolatban.

A Magyar Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A 13. § (1) bekezdése deklarálja, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

A vizsgálat megállapításai

1. Az Alkotmánybíróság 66/1991. (XII.21.) AB határozatában kifejtette, hogy az egyes korlátozó rendelkezések csak akkor fogadhatók el alkotmányszerűnek, ha az általuk elérni kívánt és alkotmányosan elismert célhoz képest a korlátozás szükségszerű és arányos. Az arányosság értékeléséhez hozzátartozik az is, hogy a korlátozás folytán esetleg bekövetkező és eleve ki nem küszöbölhető sérelmek elfogadható mérvű enyhítésére garanciák legyenek.

Az 1950-ben létrehozott Emberi Jogok Európai Egyezményét Magyarország 1992. november 5-én ratifikálta. Az Első kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikke szerint "Minden természetes vagy jogi személynek joga van javai tiszteletben tartásához. Senkit sem lehet tulajdonától megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből és a törvényben meghatározott feltételek, valamint a nemzetközi jog általános elvei szerint történik.
Az előző bekezdésben foglaltak nem korlátozzák az államok jogát olyan törvények alkalmazásában, melyeket szükségesnek ítélnek a javaknak a köz érdekében történő használatának szabályozása, illetőleg adók, más közterhek vagy pénztartozások megfizetésének biztosítása céljából."

Az 1. kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikke biztosítja a javak tiszteletben tartásának jogát, melyet közönségesen úgy ismerünk, mint a tulajdonhoz való jogot. Az Egyezményben biztosított egyéb alapjogok többségéhez hasonlóan az állam a tulajdonhoz való jog gyakorlását is korlátozhatja. Az egyén megfosztható a javaitól "közérdekből" és a törvényben meghatározott feltételek alapján. Ezen kívül "alkalmazhatók olyan törvények, amelyek szükségesek a javaknak a köz érdekében történő használatának a szabályozásában", illetve "adók, más közterhek vagy pénztartozások megfizetésének biztosítására". Ennek megfelelően az államnak széleskörű mérlegelési joga van e cikk tekintetében.

Ingatlan hasznosítással volt kapcsolatos az a svéd ügy, amelyben a tulajdonos kavicsbányászati jogát vonták vissza a hatóságok a környezetvédelemre hivatkozással, 4 éves türelmi időt engedve. Az Emberi Jogok Európai Bírósága megállapította, hogy a környezetvédelem megfelelően nyomós közérdeknek és megfelelő törvényes célnak minősül és a hosszú türelmi időre tekintettel az arányosság követelménye sem sérül, így - legalábbis e cikk alapján - mellőzte az egyezménysértés megállapítását.

Előfordul, hogy az állam tevőleges kötelezettség előírása által korlátozza a tulajdonos ingatlanhasználati, hasznosítási jogát. Amennyiben erre a többi feltétellel összhangban, méltányolható közérdekből kerül sor, a Bíróság szerint a beavatkozás nem ütközik az Egyezménybe. Tipikusan ilyen például, ha a tulajdonos részére környezetvédelmi okokból bizonyos munkálatok elvégzését, növényi kultúrák, fafajták stb. telepítését írják elő.
2. A konkrét ügyben a növényegészségügyi zárlat elrendelését az indokolta, hogy a panaszos férjének háziketjében termelt burgonya vizsgálatakor a növényvédelmi felügyelő burgonya-gyökérfonálféreg zárlati károsítót észlelt. Az Állomás vezetője által határozatban elrendelt zárlat a fertőzés felszámolása, illetve az ország más területeire való átterjedésének megakadályozása érdekében mindenképpen szükséges volt.

Az alapjog korlátozásának alkotmányosságához szükséges, hogy a korlátozás megfeleljen az arányosság követelményeinek: az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjogsérelem súlya megfelelő arányban legyenek egymással. A törvényhozó és a jogalkalmazó szerv a korlátozás során köteles az adott cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt alkalmazni.

Az Állomás vezetője által elrendelt növényegészségügyi zárlat mind a tilalom alá vont burgonyafajtákat, mind pedig a zárlat időtartamát tekintve behatárolt. A tilalom nem teljes körű, mert csak a fogékony fajtákra vonatkozik, a károsítónak ellenálló fajtákat nem érinti, azok elültethetők. A zárlat időtartama talajfertőtlenítés nélkül 10, míg fertőtlenítés esetén 5 év.

A jog tartalmának korlátozása Alkotmányellenes, ha az kényszerítő ok nélkül, önkényesen történik, vagy ha a korlátozás súlya az elérni kívánt célhoz képest aránytalan.

Álláspontom szerint a vizsgált ügyben a tulajdonjog korlátozásával járó sérelem feloldható, a korlátozás környezetvédelmi szempontból mindenképpen szükséges volt, emellett arányban állt az elérni kívánt cél fontosságával. Mivel a korlátozás a szükségszerűség és arányosság követelményének megfelelt, az ügyben alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot nem állapítottam meg.

Budapest, 1999. december 21.

Dr. Polt Péter