OBH 548/1999. és 649/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

	A Pedagógusok Szakszervezete Országos Irodája, a hivatásos nevelőszőlői munkaközösség képviselői panasszal fordultak az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, azt sérelmezve, hogy a nevelőszülői, a hivatásos nevelőszülői és a helyettes szülői jogviszony egyes kérdéseiről szóló 150/1997. (XI. 10.) Korm. rendelet nem felel meg az Alkotmányban deklarált gyermeki jogok követelményének. A vizsgálatot az Alkotmányban deklarált a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése és a jogbiztonság sérelmének gyanúja alapján indítottam meg.

A megállapított tényállás

	Az említett kormányrendelet a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény 162. § (1) bekezdés h) pontjában felhatalmazást adott a Kormánynak, hogy rendeletben állapítsa meg a helyettes szülői és a nevelőszülői jogviszony egyes kérdéseit. A megszületett kormányrendelet átmeneti rendelkezései előírják, hogy a rendelet hatályba lépését megelőzően létesített nevelőszülő és hivatásos nevelőszülői munka, illetve közalkalmazotti jogviszonyokat folyamatosan, de legkésőbb 1999. február 28-ig meg kell szüntetni. A nevelőszülői jogviszony nem tartozik sem a Munka Törvénykönyve, sem a Közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény, sem a Polgári törvénykönyv hatálya alá, hanem  Kormányrendelet szabályozza.
A kormányrendelet rögzíti többek között a foglalkoztatottak
- jogviszonyának létesítését, megszüntetését,
- a díjazás szabályait,
- a végkielégítés mértékét,
- a szabadság mértékét és kiadásának rendjét,
- a jubileumi jutalomra való jogosultságot,
- a kártérítési felelősséget.

A hivatásos nevelőszülők képviselője szerint a változás sok esetben hátrányos helyzetbe hozza a nevelőszülői családokat.
- A korábbi közalkalmazotti jogviszony  helyébe a foglakoztatási jogviszony lépett, így a
   kedvezmények jelentős része elveszett (például a 13 havi fizetés).
- A korábbi szabályozás szerint a gyermeke után számítandó pótszabadság már nem alkal-
   mazható, mely a Munka Törvénykönyvében szerepel.
- Ellentmondásosnak tartják azt a meghatározást, mely szerint a hivatásos nevelőszülő fela-
  datát és idejének beosztását - a gyermeknevelés követelményeinek megfelelően - maga 
  határozza meg. Ez az esetek jelentős részében 24 órás szolgálatot jelent.
- Korábban lehetőség volt a nevelőszülő mellett részfoglalkoztatásban "segítőt" - többnyire
  házastársa vagy más rokont - alkalmazni, ez a lehetőség most megszűnt, holott a gyakran
  6-8 gyermeket nevelő családokban a részfoglakoztatású „segítő" munkájára és keresetére
  nagy szükség volna.
- A hivatásos nevelőszülő díjazásánál figyelembe kellene venni a gyermekek számát és é-
   életkorát, a többletfeladatokat, a szakképesítést, az ideiglenes gondozást és a hivatásos
   nevelőszülők esetében a szolgálati időt. A gyakorlatban az utóbbit veszik figyelembe, ho-
   lott munkájuk tartalmi lényegét az előbbiek jelentik.
- Az adókedvezményt a nevelőszülői családok többsége nem tudja igénybe venni, olyan
  szerény jövedelemmel rendelkeznek.
- Korábbi gyermek-kedvezmények megszűntek, így például: a gyermekek ingyenes étke-
  zése, estenkénti segélyek igénybevétele.
- A növekvő lakásfenntartási, állagmegóvási, iskoláztatási költségek fedezésére  a juttatás
  egyre kevésbé elegendő, ugyanakkor a gyermekek zsebpénze emelkedett a korábbi 100-
  120 Ft-ról az öregségi nyugdíj 5-18 %-ára és ezt a gondozási díjból kell biztosítani.
- A lakásbiztosítást eddig a Gyivi fizette, most ez is a nevelőszülőre hárul.
- Sérelmesnek tartják a családi pótlék számítására vonatkozó szabályozást is, mely a
   módosítást követően a három vagy több gyermekes családokban csökkenést jelent,
   (vérszerinti gyermek esetében a gyermekenkénti összeg magasabb).
- A hosszú távon, lelkiismeretesen végzett, magas színvonalú munka alapján sem erkölcsi,
   sem anyagi elismerésre nem számíthatnak.

Az ügy jogszabályi háttere

Az 1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról

54. § (1) Nevelőszülő az a nagykorú, cselekvőképes, büntetlen előéletű, a külön jogszabályban meghatározott felkészítő tanfolyamon eredménnyel részt vett személy lehet, aki személyisége és körülményei alapján alkalmas a nála elhelyezett gyermek kiegyensúlyozott fejlődésének biztosítására, és a családjába történő visszakerülésének támogatására.
(2) Nem lehet nevelôszülô az, aki az e törvényben meghatározott feltételeknek nem felel meg, továbbá, akinek a szülôi felügyeleti jogát a bíróság megszüntette, és az sem, akinek szülôi felügyeleti joga szünetel, kivéve, ha a szünetelés oka az, hogy a gyermek a különélô másik szülô felügyelete alatt áll.
(3) Hivatásos nevelôszülô az a nevelôszülô, aki a külön jogszabályban meghatározott képesítési elôírásoknak megfelel.
(4) Speciális hivatásos nevelôszülô az a hivatásos nevelôszülô, aki a képesítési elôírásoknak megfelel, és alkalmas a nála elhelyezett beilleszkedési, magatartási vagy tanulási zavarokkal küzdô, szenvedélybeteg, illetve egyéb körülmény miatt sajátos ellátást igénylô gyermek kiegyensúlyozott nevelésének biztosítására és családjába történô visszakerülésének elôsegítésére.
(5) A nevelôszülô - saját gyermekeit is beszámítva - legfeljebb 5 gyermeket nevelhet.
(6) A hivatásos nevelôszülô - saját gyermekeit is beszámítva - legalább 3, legfeljebb 8 gyermeket nevelhet.
(7) A speciális hivatásos nevelôszülô - saját gyermekeit is beszámítva - legfeljebb 5 gyermeket nevelhet.
(8) A nevelôszülônél, a hivatásos nevelôszülônél, a speciális hivatásos nevelôszülônél (a továbbiakban: nevelôszülô) elhelyezendô gyermekek számának meghatározásakor figyelembe kell venni a gyermek fogyatékosságát, személyiségzavarát vagy az egyéb különleges nevelést indokoló körülményt.
(9) Különösen indokolt esetben a nevelôszülô kérelmére vagy beleegyezésével az (5)-(7) bekezdésben meghatározott gyermeklétszámtól - a gyermek érdekében - el lehet térni.

162. § (1) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben állapítsa meg
h) a helyettes szülôi és a nevelôszülôi jogviszony egyes kérdéseit,

Az 1987. évi XI. törvény a jogalkotásról

4. § A  gazdasági rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen
e) a munkaviszony és a munkavédelem alapvető  kérdéseit.

15. § (2) A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvetô jogok és kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni.

1992. évi XXII. törvény a Munka Törvénykönyvéről

A törvény hatálya
1. § (1) E törvény hatálya - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - kiterjed minden olyan munkaviszonyra, amelynek alapján a munkát a Magyar Köztársaság területén végzik, továbbá, amelynél a magyar munkáltató munkavállalója a munkát külföldön, kiküldetésben végzi.

A 150/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a nevelőszülői, hivatásos nevelőszülő és helyettes szülői jogviszony egyes kérdéseiről

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvetô jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvetô jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja.

67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.

70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlôség megvalósulását az esélyegyenlôtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.

A vizsgálat megállapításai

	A jogalkotásról szóló törvény  4. §-ában a gazdasági rendre vonatkozóan a következő meghatározás szerepel: törvényben kell szabályozni a munkaviszony és a munkavédelem alapvető kérdéseit. Ugyancsak e törvény 5. §-ában felsorolt, az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körébe tartozó jogviszonyokhoz (állampolgárság, személyi szabadságjogokat és korlátozásokat, egyesülési és gyülekezési jogot, stb.) kapcsolódóan a 15. §-ban további megszorításként szerepel, hogy az alapvető jogok és kötelezettségek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni. Ebből következően a  gazdasági rend szabályozási tárgykörébe tartozó munkaviszonyra igen. A jogalkotás hierarchiájába tartozó jogalkotó szerv tehát erre kaphat felhatalmazást, de csak erre. Attól a törvényi előírástól viszont amely szerint munkaviszony törvényben szabályozandó tárgykör eltérni nem lehet. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése mindezt megerősítve, valóban külön rendelkezik az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályok törvényben való megállapítására, és arra, hogy alapvető jog lényeges tartalmát korlátozni nem lehet. Az alapvető jogok és kötelességek  a jogalkotási törvényen túl, az Alkotmányban külön kiemelten azért kerültek szabályozásra, mert ezek lényeges tartalmát törvény sem korlátozhatja. A jogalkotási törvény 2-5. §-ában a törvényben szabályozandó jogviszonyok körét ez a kiemelés nem rontja le, így a munkaviszony törvényben való szabályozásától eltérni nem lehet. Az alapvető jogok és kötelességek (Jat 5. §) alkotmányos garanciája nem arra ad felhatalmazást, hogy a törvényben szabályozandó más jogviszonyok (Jat 2-4. §) esetleg alacsonyabb szintű szabályozással rendezhetők, hanem csak arra, hogy a jogviszony törvényi szabályozásán túl felhatalmazás adható a részletszabályok rendezésére.
	A vizsgált kormányrendelet a hivatásos nevelőszülői jogviszony című fejezetében kifejezetten a "foglalkoztatási jogviszony" megnevezést használja, amely egyértelműen a munkavégzésre utal.
	Már a Munka Törvénykönyve megalkotását előterjesztő Javaslat 1992-ben a következőket fogalmazta meg: "Külön hangsúlyozni szükséges - épp a fentebb említettekre tekintettel -, hogy a munkaviszonnyal kapcsolatos alapvető és jogi szabályozást igénylő kérdéseket a Javaslatban kell rendezni, végrehajtási jogszabály kiadására csak egészen kivételesen, a Javaslat kifejezett és konkrét felhatalmazása alapján kerülhessen sor. Ebben a szabályozási rendszerben tehát a főszerepet a kollektív megállapodásoknak kell átvennie." A Javaslat szakít a hatályos Mt. azon szabályozási koncepciójával, "hogy minden munkaviszony alapvető szabályait egy törvény tartalmazza - legfeljebb speciális területeken alacsonyabb szintű jogszabályban eltérő rendelkezéseket megengedve -, és ez a törvény irányadó legyen a nem munkaviszony keretében történő munkavégzések esetében is. A több törvényben való szabályozás paradox módon megkönnyíti a jogalkalmazást, mert fölöslegessé tesz számos utaló szabályt, és emellett garanciális rendeltetésű: az eltérést megengedő végrehajtási szabályok kiiktatásával ezen viszonyok rendezését törvényi szintre utalja. Ebből következik, hogy minden olyan esetben a Javaslatot kell irányadónak tekinteni, amikor az említett kivételes foglalkoztatás (közszolgálat) nem állapítható meg, de a foglalkoztatás munkaviszony keretében történik, illetőleg a közalkalmazottakra vonatkozó külön törvény nem tartalmaz eltérő rendelkezéseket. A Javaslat a jogokat és kötelezettségeket az ún. versenyszféra tekintetében határozza meg, ahol a munkáltató gazdálkodására tekintettel mód van kollektív megállapodások kötésére, munkaviszonyt érintő alkura. A közigazgatási szervekkel fennálló munkavégzésre irányuló jogviszonyok tekintetében az említett kivételes (eltérő) rendelkezést tartalmazó külön törvény alkalmazandó, míg a közalkalmazottakra a Javaslat előírása általában kiterjed, de külön törvény a Javaslat alkalmazását kizárhatja. A Javaslat és a közalkalmazottakra vonatkozó külön törvény viszonyában a lex specialis derogat generali (különös alkalmazása az általános alkalmazhatóságát kizárja) elv érvényesül. Az említett kivételektől eltekintve a Javaslat egységesen szabályozza a munkaviszonyokat, ezáltal fölöslegessé válnak a hatályos jog szerint különlegesnek ítélt munkavégzések külön szabályai, ami a szabályozást egyszerűsíti. A fölösleges jogszabályokat a hatályon kívül helyező rendelkezés sorolja fel."
	A vizsgálat megállapította, hogy a nevelőszülői, hivatalos nevelőszülői jogviszony kormányrendeletben történő szabályozása az Alkotmány 2. §-ában deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott, mivel a megjelent kormányrendeleti szintű szabályozás a jogalkotásról szóló törvénnyel ellentétben a munkaviszony tartalmát, lényeges elemeit nem törvényben szabályozta. A jogállamiság elvét sérti a vizsgált kormányrendelet, mivel kibocsátója nem a jogalkotási törvény szerint jogosult Parlament. A kifogásolt szabályozás az Alkotmányban deklarált hátrányos megkülönböztetés tilalmával kapcsolatban visszásságot okoz, mivel a vizsgált esetben a nevelőszülőként foglalkoztatott munkavállalók jogviszonyára nem a Munka Törvénykönyve vagy külön nevesített törvény rendelkezik, ezáltal a már részletesen idézett azon Javaslattal sincs összhangban, mely a Munka Törvénykönyvének megalkotásakor kimondott elveket rögzítette. Az Alkotmánybíróság a 61/1992. (XI.20) határozatában kimondta: "Bár a jogegyenlőség fogalma csupán a 70/A. § (3) bekezdésének szövegében lelhető fel, a jogegyenlőség követelménye jelen van a valamennyi szabályában. A jogegyenlőség lényege, hogy az állam, mint közhatalom, s mint jogalkotó köteles egyenlő elbánást biztosítani a területén tartózkodó minden személy számára. Ebben az összefüggésben nem tehet különbséget közöttük faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerint.

Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalom nem csak az emberi, illetve az alapvető állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom -  amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot - kiterjed az egész jogrendszerre, ide értve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetőleg az alapvető állampolgári jogok közé."
	Az új foglakoztatási konstrukció azonban sérti a gyermekek alkotmányos jogait is, hiszen a kedvezőtlenebb szabályozás csökkentheti a nevelőszülői feladatot vállalók számát, illetve a foglakoztatókat arra ösztönzi, hogy ne hivatásos nevelőszülőket alkalmazzanak, hanem munkaviszonyt nem jelentő megállapodással oldják meg a gyermekek nevelését. Ezért veszélybe kerülhet az a törvényben rögzített elv, miszerint az ideiglenes hatállyal elhelyezett, az átmeneti és tartós nevelésbe vett gyermekek számára az otthont nyújtó ellátás legfőbb formája a nevelőszülő legyen.
	1997. április 11-én kelt 8961/1996. számú ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosa a Bács-Kiskun Megyei Önkormányzat hivatásos nevelőszülői munkaviszonyt megszüntető döntését vizsgálta. A vizsgálat megállapította: Az Alkotmány 67. § (1) bekezdése kimondja, hogy " A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges." Ezen alkotmányos alapvető jog a vizsgált ügyben az érintett gyermekek esetében legoptimálisabban a nevelőszülői kapcsolatban érvényesül, mely jogviszony a nevelőszülők  érdekeinek figyelembevétele esetén pedig a munkaviszony keretei között találta meg a jogalkotó a legcélravezetőbb megoldást. E megközelítésben megállapítható, hogy a gyermekek alkotmányos joga is sérül, mivel a hivatásos nevelőszülői státusz megszüntetése maga után vonhatja az esetleg most még be nem következett eredményt, hogy a gondozási díjban igen, de munkabérben már nem részesülő nevelőszülők a gyermekeket már nem tudják nevelni, így ők visszakerülnek az intézetbe.
	A jelenlegi vizsgálat során az országgyűlési biztoshoz meggyőződött arról, hogy  a kifogásolt kormányrendelet alapján a fenntartó  megyei önkormányzatok egyre kevesebb hivatásos nevelőszülőt foglalkoztatnak. A hivatásos nevelői státusz mellőzése kihatással lehet a gyermekek alkotmányos jogaira, ezért indokolt egy országos felmérés alapján annak megismerésére, hogy az alkotmányban garantált gyermeki jogok veszélye milyen súllyal  jelentkezik a kifogásolt szabályozást követően. A gyermek különleges helyzetéből fakadóan szükséges kiemelni jogainak egyetemes védelmét, illetve e jogok érvényesülésének feltétlen biztosítását. Az Alkotmánybíróság egy határozatában kiemelte, hogy "a gyermeknek az a joga, hogy az állam részéről a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemben és gondoskodásban részesüljön [Alkotmány 67. § (1) bekezdés] az állam alkotmányos kötelességét alapozza meg a gyermek fejlődésének védelmére."
	Az országgyűlési biztos fellépését  indokolja, hogy a  gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló törvényben a gyermekek alkotmányos jogainak védelmére külön felhatalmazást kapott.     

Ajánlás 

Az 1993. évi LIX. törvény 25. §-a alapján a következő ajánlással élek:

1. Felkérem a Szociális és Családügyi Minisztert, hogy kezdeményezze a 150/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet módosítását olymódon, hogy a nevelőszülői, a hivatásos nevelőszülői és a helyettes szülői jogviszony munkaviszony alapvető kérdései törvényi szabályozásban valósuljanak meg.

2. Kérem a Szociális és Családügyi Minisztert, hogy készíttessen felmérést minden megyére kiterjedően, hogy a jogszabályváltozás miként érintette a munkaviszony alapján foglalkoztatott hivatásos nevelőszülői kört, létszámuk mekkora volt a korábbi szabályozás szerint és ez hogyan alakult a változást követően.
A vizsgálat terjedjen ki arra is, hogy az új jogi szabályozás miatt hány gyermek került vissza állami gondoskodásba.

Kérem Miniszter Urat, hogy az ajánlásokkal kapcsolatos állásfoglalásáról, illetve intézkedéséről azt 1993. évi LIX. törvény 25. §-ában előírt 60 napon belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 1999. március 5.

Gönczöl Katalin