OBH 121/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Almási Eszter

Az eljárás megindítása:

A Magyar Iparművészeti Főiskola rektorjelöltje, Droppa Judit az Egyetemi Tanács rektori megbízását kezdeményező eljárásával kapcsolatosan kialakult helyzet miatt intézett beadványt hivatalomhoz. Később az ügyben a HÖK, majd az Egyetemi Tanács eljárása során a második legtöbb szavazatot kapott rektorjelölt Scherer József is panaszt emelt.

A Hallgatói Önkormányzat panaszát a rektorjelöltek beadványaitól elkülönítetten vizsgálom.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján az ügyben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, valamint az 57. § (1) bekezdésben meghatározott tisztességes eljáráshoz való jog érintettsége folytán az ügyben vizsgálatot indítottam.

A panaszok érkezésekor az ügyben az oktatási miniszter vizsgálata már folyamatban volt. A Hivatalomhoz intézett beadványok által felvetett problémák a miniszter törvényességi felügyeleti hatáskörébe tartozó kérdések. Az országgyűlési biztosnak nem feladata, hogy a miniszter helyett folytasson vizsgálatot, így eljárásomra csak a miniszter döntésének kézhezvételét követően volt lehetőség.

A megállapított tényállás:

A felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény ( a továbbiakban: Ftv. ) 53. § (2) bekezdése szerint: "Az intézményi tanács hatáskörébe tartozik ...a rektor, illetőleg a főigazgató megbízásának és felmentésének kezdeményezése."

Az 56. § (1) bekezdése alapján "A rektort az egyetemi tanárok közül az intézményi tanács döntése alapján az oktatási miniszter előterjesztésére a köztársasági elnök bízza meg, illetve menti fel." A (3) bekezdés kimondja, hogy "Az állami felsőoktatási intézmények esetében az intézményi tanács azt a személyt terjeszti fel, aki a szavazatoknak több mint a felét megkapta. Az (1)-(2) bekezdésben meghatározott előterjesztés megtételekor, illetőleg a döntés meghozatalakor a törvényességi feltételek meglétét kell vizsgálni."

Az Egyetemi Tanács 1998. december 4-én megtartott rendkívüli ülésén 69/1998. sz. határozatával Droppa Juditot választotta a Magyar Iparművészeti Főiskola rektorjelöltjének. A rektori tisztségre pályázó öt jelöltből ketten a választás napján visszaléptek, így az Egyetemi Tanács ülésén 25-en szavaztak  három  jelöltre. Droppa Judit 14, Scherer József oktatási rektorhelyettes 12, míg a harmadik jelölt 6 szavazatot kapott.

1998. december 7-én Scherer József írásban óvást nyújtott be a rektorválasztást felügyelő bizottsághoz (RFB). Az RFB december 14-én kelt állásfoglalásában az óvásban foglaltak közül három okot jelölt meg, amiért a rektorválasztás végeredményét nem fogadta el, és javasolta a választás megismétlését. 

Scherer József hivatalomhoz intézett beadványában a korábbiakhoz képest egy újabb szabálytalanságra is hivatkozott, a szavazatszámlálással összefüggésben. Véleménye szerint az összes leadott szavazat 50%-ánál többet kell a jelöltnek megszerezni az első fordulóban a győzelemhez, nem elég, ha az az egy jelöltre leadható összes szavazat többsége.

A Magyar Iparművészeti Főiskola rektora 1998. december 21-én küldte meg az intézményi tanács döntését a minisztériumnak, ezzel a törvény szerinti "felterjesztés" megtörtént. A rektor leveléhez csatolta a választást követő események anyagát és jelezte a választással kapcsolatos törvényességi aggályait is. Droppa Judit, valamint a hallgatói önkormányzat szintén a minisztériumhoz fordult.

Az Obtv. 18. § (2) bekezdése alapján 1999. január 14-én megkerestem az oktatási minisztert és kértem, hogy tájékoztasson az ügyben folytatott eljárásáról. A miniszter 1999. január 31-én kelt levelében ígéretet tett arra, hogy az ügy kivizsgálását és lezárását követően döntéséről értesíti hivatalomat. 

1999. február 28-án a rektor mandátuma lejárt, így március 1-től megbízott rektor működik a Magyar Iparművészeti Főiskolán.

Március 16-án ismételten kértem az oktatási minisztert, hogy tájékoztasson, mikorra várható az ügy megnyugtató befejezése.

Március 26-án az oktatási miniszter levelet küldött a megbízott rektornak, melyben összegezte a rektorválasztással összefüggő vizsgálatának eredményét. A miniszter bejelentett törvényességi aggályok közül hárommal foglalkozott. Az I. pontban kifejtette, hogy a rektori felterjesztést előkészítő eljárás 1998. évi szabályzata a szavazatszámlására vonatkozó rendelkezéseit tekintve "nehezen alkalmazható és értelmezhető, szokatlan és bonyolult". 

A szabályzat kimondja, hogy a választás során érvényes szavazatnak az egyes pályázókra leadott igen szavazat számít, "%-osan aránylik az összes érvényesen leadott igen szavazathoz, mely 100% (nincs nem és tartózkodom szavazat!)". A szavazásra jogosultak több pályázatra is adhatnak le igen szavazatot egy szavazólapon. Egy fordulóban eldől a választás, ha egy rektorjelölt 50% + 1 igen szavazatot kapott.

A miniszter értelmezése szerint nem egyértelmű a szabályzat abban a kérdésben, hogy a 100%-nak az egy jelöltre leadható szavazatok összegét kell tekinteni (azaz a konkrét esetben 25-öt) vagy a ténylegesen leadott igen szavazatok összegét kell tekinteni (azaz a konkrét esetben 32-t). Az első esetben Droppa Judit megszerezte az 50%+1 szavazat többséget, míg a második értelmezési lehetőség szerint a Droppa Judit pályázatára leadott szavazatok aránya mindössze 43%. A miniszter is utal arra, hogy a második változat esetén, ha mindenki él a több szavazat leadásának jogával, meg lehet akadályozni a szavazattöbbség megszerzését. A levélben foglaltak szerint a kifogásolt szabályzat nem felel meg a jogbiztonság követelményének.

A következő pontokban a miniszter nem talált olyan problémát, amely az Egyetemi Tanács határozatára kihatással lenne, azonban összegzésében az I. pontban foglaltak alapján megállapította, hogy az "Egyetemi Tanácsnak haladéktalanul érvénytelenné kell nyilvánítania az 1998. december 4-én született eredményt".

A levél utasítja még az Egyetemi Tanácsot, hogy a módosított rektorválasztási szabályzatot küldje meg az oktatási miniszternek, majd a törvényességi kontrollt követően, a módosított szabály szerint, az öt pályázó részvétele mellett folytasson le új választási eljárást. 

A megbízott rektor az oktatási miniszter március 26-án kelt levelére március 24-i dátummal válaszolt. Levelében ígéretet tett a rektorválasztási szabályzat kijavítására, illetve annak április 26-ig történő megküldésére, továbbá a miniszter által törvényességi szempontból megvizsgált új szabályzat Egyetemi Tanács elé terjesztésére és az 1998. december 4-én tartott választási eredmény érvénytelenné nyilvánítására, valamint ezt követően új rektorválasztó ülés összehívására.

A miniszter korábbi megkereséseim ellenére nem küldte meg hivatalomnak a vizsgálatát lezáró levelet. Munkatársa telefonon arról tájékoztatott, hogy mivel határozat az ügyben nem született, nem látták indokoltnak az értesítést.

A vizsgálat megállapításai:

I.
Az Alkotmány 2. § (1)  bekezdése kimondja, hogy "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

A jogbiztonság követelménye az Alkotmánybíróság és az országgyűlési biztosok állandó értelmezése szerint a jogállamiság nélkülözhetetlen eleme (9/1992. AB határozat, lásd továbbá az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és általános helyettesének beszámolóját 1995. július 1. - 1996. december 31., az OBH 7459/1996. sz. ügyben készült jelentés). A jogbiztonság nem közvetlen alanyi jogosultságként jelenik meg az Alkotmányban, de szoros összefüggésbe hozható más alkotmányos jogokkal vagy Alkotmányból levezethető jogos érdekekkel. A jogbiztonság megköveteli az egyes jogintézmények kiszámíthatóságát. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése azt a követelményt állítja a bíróságok elé, hogy igazságosan és pártatlanul az érintettek jogait figyelembe véve járjanak el. A jogbiztonság elvét is figyelembe véve az igazságosságnak és a pártatlanságnak nyilvánvalóan nem csak a bíróságok tevékenységét, hanem minden állami jogalkalmazó szerv eljárását jellemeznie kell. Minden olyan esetben, amikor ezek az elvek sérelmet szenvednek, megállapítható az 57. § (1) bekezdés előírásainak megszegése, és ez visszássághoz vezet.

A rektori felterjesztést előkészítő eljárásnak a miniszter által értelmezhetetlennek és bonyolultnak minősített szabályzatát 1998. június 9-én fogadta el az Egyetemi Tanács, majd azt elküldte a minisztériumnak. A december 4-én megtartott szavazáson részt vett a minisztérium képviselője. A rektor december 21-én küldte meg az intézményi tanács döntését a minisztériumnak. 

A Ftv. 74/A. §-a szerint "(1) Az oktatási miniszter törvényességi felügyeleti jogkörében vizsgálja, hogy a felsőoktatási intézmény, illetve felsőoktatási szövetség szervezete, működése, döntéshozatali eljárása, illetőleg döntései megfelelnek-e a jogszabályoknak.
(3) Az oktatási miniszter törvényességi felügyeleti jogkörében - határidő kitűzésével - felhívja az érintettet (nem állami felsőoktatási intézmény esetében a fenntartót is) a jogszabálysértés megszüntetésére. Az érintett (nem állami felsőfokú intézmény esetében a fenntartó is) köteles a felhívásban foglaltakat megvizsgálni, és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a minisztert tájékoztatni.
(4) Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a miniszter
- a jogszabálysértő Szabályzatot vagy döntést megsemmisíti,
- a felsőoktatási intézmény vezetőjének fegyelmi felelősségre vonását, illetve - a cselekmény jellegétől függően - bírósági eljárást kezdeményez."

Megállapítom, hogy a miniszter mulasztást követett el azzal, hogy bár a szabályzat szövegét már jóval a szavazás előtt ismerte, azzal kapcsolatos törvényességi aggályait az Egyetemi Tanáccsal nem közölte. 

A Ftv. 56. § (1) bekezdése alapján a rektort az egyetemi tanárok közül az intézményi tanács döntése alapján az oktatási miniszter előterjesztésére bízza meg a köztársasági elnök.

A 74. § (1) bekezdése c) pontja szerint "Az oktatási miniszter a felsőoktatással kapcsolatos állami feladatai körében ...törvényességi felügyeletet lát el a felsőoktatási intézmények felett, és ebben a jogkörében a tudomására jutásától számított 60 napon belül megsemmisíthet minden olyan intézményi szabályzatot, döntést, amely jogszabályba ütközik."

A miniszter több mint három hónapon keresztül vizsgálta az Egyetemi Tanács rektor-jelölt választási eljárását és határozatát.

A miniszter levele szerint a rektori felterjesztést előkészítő eljárás szabályzatával  kapcsolatos kifogások olyan súlyosak, hogy a választási eljárás (szavazás) megismétlését indokolják. Ha a miniszter most erre a következtetésre jutott, akkor nem indokolható, miért nem élt ő a törvényben biztosított megsemmisítési lehetőségével a rendelkezésre álló időn belül. Ellenkező esetben a határozat köztársasági elnökhöz való előterjesztéséről kellett volna döntenie.

A Magyar Iparművészeti Főiskolán kialakult, hónapokig fennálló bizonytalan helyzetet, az ideiglenes rektor megbízásának szükségességét a határozathozatal elhúzódása, majd elmaradása indokolta.

Megállapítom, hogy az oktatási miniszter azzal, hogy a véleménye szerint jogbiztonság elvét sértő szabályzat törvénytelenségének orvoslására tudomásra jutását követően nem tett intézkedést, majd az Egyetemi Tanácsot utasította annak kiküszöbölésére, valamint azzal, hogy a határozat felterjesztéséről, illetve megsemmisítéséről való döntéshozatalt elmulasztotta visszásságot okozott a jogállamiság alkotmányos elvéből fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a panaszosok tisztességes eljáráshoz való alkotmányból következő jogával összefüggésben.

II.
A miniszter levelében utasította az Egyetemi Tanácsot az 1998. december 4-én született eredmény érvénytelenné nyilvánítására, a rektorválasztási szabályzat módosítására és az új szabályzat alapján a szavazás újbóli lefolytatására.

A miniszter utasítása szerint tehát a szabályzatot nem megalkotására visszamenőleges hatállyal kell megsemmisíteni, és ebből kifolyólag érvénytelennek tekinteni a szabályzatban foglaltak szerint hozott döntést, hanem a szabályzat módosítását követően a még nem módosított, a határozathozatal idején hatályos szabály alapján hozott döntést kell megsemmisíteni.

A szabályzat visszamenőleges hatályú érvénytelenítése - amely megoldás lehetőségére egyébként a Ftv. sem utal - önmagában aggályos lenne, mivel létrejött jogviszonyok utólagos alkotmányos indok nélküli érvénytelenítését jelentené. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint ugyanis "Az egyes jogviszonyok és jogi tények ugyanis önállósulnak az alapul fekvő normától, és annak sorsát nem osztják automatikusan. Ellenkező esetben minden jogszabályváltozás a jogviszonyok tömegének felülvizsgálatával járna. A jogbiztonság elvéből főszabályként az következik, hogy lezárt jogviszonyokat sem jogszabállyal, sem jogszabály hatályon kívül helyezésével - származzék ez akár a jogalkotótól, akár az Alkotmánybíróságtól - nem lehet alkotmányosan megváltoztatni. Kivétel ez alól az elv alól csak akkor engedhető meg, ha azt a jogbiztonsággal konkuráló más alkotmányos elv elkerülhetetlenné teszi, és ezzel nem okoz céljához képest aránytalan sérelmet." (11/1992. (III. 5.) AB határozat) Az Alkotmánybíróság idézett megállapítása nyilvánvalóan igaz az egyetem életét meghatározó szabályokra is.

A miniszter által választott megoldás még kevésbé elfogadható, mert a határozat  utólagos szabályváltoztatás miatti érvénytelenítését jelentené.

Megállapítom, hogy sérti a jogállamiság alkotmányos elvéből fakadó jogbiztonság követelményét és ezzel visszásságot okoz a miniszter utasítása azzal, hogy egy szabályzat módosítása után, egy korábbi szabályzat alapján született határozatot visszamenőleg érvénytelennek tekint.

III.
A miniszter szokatlan és nehezen értelmezhető, bonyolult szabálynak minősítette a rektori felterjesztést előkészítő eljárás szabályzatát. A miniszter által levezetett kétféle értelmezési lehetőség közül azonban a szabályzat egyértelműen csak az egyiket teszi lehetővé. 

A szabályzat úgy fogalmaz, hogy "Ha több olyan pályázó van, aki az első fordulóban megszerezte a szavazatok 50% + 1 arányát (igent)..". Ez eleve kizárja azt a lehetőséget, hogy az összes leadott igen szavazatot fogjuk fel 100%-nak.

Az oktatási miniszter világos és egyértelmű szabályokat értékelt nehezen értelmezhetőnek és ezáltal olyannak, amely a  jogbiztonságot sérti. 

Megállapítom, hogy az oktatási miniszter a jogállamiság alkotmányos elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott azzal, hogy egy félreérthetetlen szabálynak több értelmezési lehetőséget tulajdonítva azt a jogbiztonság követelményével ellentétesnek minősítette és ezáltal maga teremtett jogbizonytalanságot. 

Ajánlás:

A feltárt visszásságok orvoslására az Obtv. 21.§ (1) bekezdésében megállapított jogkörömmel élve az alábbi kezdeményezést teszem:

Felkérem az oktatási minisztert, hogy 1999. március 26-án kelt levelében tett megállapításait és utasításait vonja vissza és az Egyetemi Tanács rektorjelölő eljárás során hozott eredeti határozatát haladéktalanul terjessze elő a köztársasági elnökhöz.

Budapest, 1999. április 12.

Gönczöl Katalin