OBH 6809/1998., OBH 7227/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Haraszti Katalin

A vizsgálat megindulása:
	Az OBH 6809/1998. számú ügyben a Magyar Emberi Jogi Központ (a továbbiakban: MEJOK) igazgatója az Orosházi Határőr Igazgatóság Közösségi Szállásán éhségsztrájkot folytató 32 külföldi állampolgár panaszát továbbította az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. A külföldiek azt sérelmezték, hogy bár menedékkérőként érkeztek Magyarországra, azonban kérelmük elbírálásáig, azaz általuk ismeretlen ideig, gyakorlatilag teljes szabadságkorlátozás alatt kell élniük. Az étkezés megtagadás befejezésének feltételeként a külföldiek az országgyűlési biztos intézkedését kérték annak érdekében, hogy menedékjogi kérelmük elbírálásáig a debreceni Menekülteket Befogadó Állomáson élhessenek.
	A MEJOK igazgatója az Orosházi Határőr Igazgatóság Közösségi Szállásán étkezést megtagadó külföldi állampolgárok panaszát eljuttatta Göncz Árpád volt köztársasági elnökhöz is, aki azt az országgyűlési biztoshoz továbbította. Ehhez a beadványhoz a MEJOK igazgatója egy-egy kazah, illetve jugoszláv állampolgár ügyében indult menedékjogi eljárás megszüntetésétől szóló határozatot, továbbá egy nigériai állampolgár angol nyelvű panaszát is mellékelte, akik mindhárman a Kiskunhalasi Határőr Igazgatóság Közösségi Szállásán éltek. Ennek a beadványnak, illetve mellékleteinek ügyében az országgyűlési biztos az OBH 7227/1998. számon indított vizsgálatot. 
	Figyelemmel arra, hogy mindkét beadvány a közösségi szálláson élő külföldi állampolgárok elhelyezési körülményeit kifogásolta, azokat az országgyűlési biztos egyesítette és közös eljárásban vizsgálta.

A megállapított tényállás:
	Az Orosházi Határőr Igazgatóság Közösségi Szállásán (a továbbiakban: közösségi szállás) élő 32 külföldi állampolgár 1998. november 19-én 13. órakor megtagadta az étkezést és bejelentette, hogy a Menekültügyi és Migrációs Hivatal ügyükben eljáró képviselőjével kíván beszélni. Az MMH Békéscsabai Ügyosztályának munkatársai 1998. november 23-án, a délelőtti órákban azért érkeztek a közösségi szállásra, hogy megkezdjék a menedékkérők meghallgatását. A négy napja tartó éhezés következtében az említett időpontra 3 személy fizikai állapota erősen legyengült. A meghallgatások megkezdésekor azonban az étkezés megtagadó külföldiek kijelentették, hogy csak azzal a feltétellel hajlandók együttműködni az MMH munkatársaival, ha kérelmük elbírálásáig a közösségi szállás helyett valamelyik, az MMH által működtetett menekülteket befogadó állomáson élhetnek.  Miután az MMH Békéscsabai Ügyosztályának munkatársai az étkezést megtagadók kérésének teljesítésére nem tudtak kötelezettséget vállalni, így csak néhány kérelmezőt tudtak meghallgatni és 3 fiatalkorú bangladesi állampolgárt – életkoruk miatt – átszállíttattak az MMH Békéscsabai Menekülteket Befogadó Állomására. Az MMH munkatársaitól kapott tájékoztatásra figyelemmel a külföldiek továbbra sem voltak hajlandók étkezni, sőt az orvosi ellátást is visszautasították. Az említett napon, a közösségi szálláson megjelent a MEJOK igazgatója, aki közvetítőként segítette a Határőr Igazgatóság és az étkezés megtagadó külföldiek közötti tárgyalásokat. A MEJOK igazgatójának közreműködésével sikerült meggyőzni a külföldieket arról, hogy az MMH munkatársainak másnap reggeli megérkezéséig hajlandóak legyenek teát elfogadni.
	1998. november 24-én az MMH munkatársai ismét megjelentek a közösségi szálláson és megismételték, hogy a menekülteket befogadó állomásra történő átszállításukra vonatkozó követelésüket nem tudják teljesíteni. Ezt követően az MMH munkatársai megpróbálták folytatni a menedékkérők meghallgatását, azonban az étkezést megtagadó külföldiek részben a leromlott egészségi állapotukra, részben az elszállításukra vonatkozó követelésük elutasítására hivatkozva közölték, hogy nem tudnak, és nem is akarnak együttműködni velük. Az együttműködés megtagadásáról jegyzőkönyvet vettek fel, amelynek elkészítését követően az MMH munkatársai elhagyták a közösségi szállást. Ezen a napon a Határőr Igazgatóság munkatársai több alkalommal tárgyaltak az étkezést megtagadó külföldiek képviselőivel és megpróbálták meggyőzni őket arról, hogy legalább a két, kirívóan rossz egészségi állapotba került iraki állampolgár kórházba szállítását tegyék lehetővé. A kórházba szállítást az érintett iraki állampolgárok visszautasították és az étkezés megtagadás többi résztvevője a közösségi szállás folyosójának elzárásával megakadályozták, hogy kórházba szállítás őket. Miután késő estére a két férfi életveszélyes állapotba került, a Békés Megyei Rendőr-főkapitányág akciócsoportja éjfél előtt néhány perccel behatolt a közösségi szállásra. A két iraki állampolgárt a rendőrök kihozták az épületből, és azonnal az orosházi városi kórházba szállították őket. A rendőrségi akció során kényszerítő eszközt nem alkalmaztak. Az életmentő kórházi beavatkozást követően 1998. november 25-én a két férfit visszaszállították a közösségi szállásra. A történtek hatására az étkezést megtagadó külföldiek közül egyesek ettek és mindenki ivott.
	1998. november 25-én a kollektív étkezésmegtagadás változatlan követelésekkel folytatódott, sőt a részt vevőkhöz egy tunéziai és egy francia állampolgár is csatlakozott.
	1998. november 26-án a francia állampolgárt átszállították a Budapesti Határőr Igazgatóság közösségi szállására. Ezen a napon az MMH munkatársai megkísérelték átadni a menekült elismerést kérő személyek igazolványait, illetve az egészségügyi szűrővizsgálathoz szükséges iratokat az étkezésmegtagadás résztvevőinek, amelyeket azonban mindössze 7 személy – 2 bangladesi, 3 iraki, 1 palesztin és 1 tunéziai állampolgár – vett át. Az okmányok átvételét a többiek azzal az indokkal utasították vissza, miszerint továbbra is ragaszkodnak ahhoz, hogy a menedékjogi eljárás alatt valamelyik menekülteket befogadó állomáson éljenek. Este 7 óra körül megérkezett az MMH helyettes vezetője, aki közölte, hogy a külföldieknek a menedékjogi eljárás befejezéséig a közösségi szálláson kell maradniuk és intézkedett, hogy azokat, akik a menedékjogi eljárás lefolytatásához szükséges okmányokat átvették, a szűrővizsgálatok elvégzése céljából másnap szállítsák át Békéscsabára.
	1998. november 27-én este a bangladesi állampolgárok, december 1-jén pedig a többiek is abbahagyták az éhezést.
	A vizsgálat során rendelkezésre álló adatok szerint az étkezés megtagadásban résztvevő külföldiek - a francia állampolgár, illetve 1 szomáliai állampolgár kivételével, aki a menedékjogi kérelmét korábban visszavonta - mindannyian menedékjogi kérelmet terjesztettek elő. Egy palesztin állampolgár 1998. október 31-én, 3 iraki állampolgár 1998. november 6-án, 24 bangladesi állampolgár 1998. november 7-8-án, és további 3 iraki állampolgár 1998. november 14-én terjesztette elő a menekültkénti elismerés iránti kérelmét.
Az étkezés megtagadás valamennyi résztvevője idegenrendészeti eljárás alatt állt, amelynek során az eljáró hatóságok kötelező tartózkodási helyként az orosházi közösségi szállást jelölték ki számukra. Figyelemmel arra, hogy a külföldiek – a francia állampolgár kivételével – semmilyen személyazonosításra alkalmas úti okmánnyal nem rendelkeztek, a közösségi szállást kizárólag egészségügyi sürgősségi és alapellátás céljából, orvosi igazolás alapján, vagy az állampolgárságuk szerinti külképviselet megkeresésére, személyazonosságuk megállapítása céljából hagyhatták el.
	Az OBH 7227/1998. számon iktatott beadványok kapcsán az országgyűlési biztos megállapította, hogy a kazah állampolgár ügyét az OBH 6791/1998. számon hivatalból, illetve a Mahatma Gandhi Emberi Jogi Egyesület beadványa alapján közös eljárásban vizsgálta.  Figyelemmel arra, hogy az OBH 6791/1998. számú ügyben a kazah állampolgár öngyilkosságának körülményeit már részletesen áttekintettük, ezért ezzel nem foglalkoztunk újra.
A MEJOK által képviselt jugoszláv állampolgár menedékjogi kérelme ügyében rendelkezésünkre álló 106-9367/2/1998. számú, menekültügyi eljárást megszüntető határozat szerint az említett személy soha sem tartózkodott a MEJOK által megjelölt helyen, vagyis a Kiskunhalasi Határőr Igazgatóság Közösségi Szállásán. Figyelemmel arra, hogy a MEJOK által megjelölt személyt a Kiskunhalasi Határőr Igazgatóság Idegenrendészeti, Szabálysértési és Menekültügyi Osztálya nem tudta azonosítani, ezért ebben az ügyben adatok hiányában nem tudtunk vizsgálatot folytatni. 
	A MEJOK igazgatója által csatolt angol nyelvű levél írója, egy nigériai állampolgár arra panaszkodott, hogy a Kiskunhalasi Határőr Igazgatóság Közösségi Szállásán gyakorlatilag teljes szabadságkorlátozás alatt kell élnie. A levélíró az ablakon át próbálta elhagyni a közösségi szállást, amelynek során azonban mindkét lábát eltörte. A panaszos azt sérelmezte, hogy 13 nap kórházi ápolást követően valamelyik menekülteket befogadó állomásra történő átszállítás helyett, a zsúfolt közösségi szállásra kellett visszatérnie.
	Az országgyűlési biztos a Kiskunhalasi Határőr Igazgatóság Közösségi Szállásán élő külföldiek elhelyezésének körülményeit egy kollektív étkezés megtagadás kapcsán, helyszíni bejárás keretében már vizsgálta. Figyelemmel arra, hogy az országgyűlési biztos megállapításait, illetve az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok megszüntetésére vonatkozó ajánlásait az OBH 1931/1999. számú átfogó jelentés tartalmazza, ezért a nigériai állampolgár elhelyezési körülményeit sérelmező panaszával most nem foglalkoztunk.

A vizsgált alkotmányos jogok:
	Az élethez és az emberi méltósághoz való jog: "A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet törvényesen megfosztani" /Alkotmány 54. § (1) bekezdés/,  
	A külföldiek szabad mozgásához és tartózkodási helyük szabad megválasztásához való jog: "Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is." /Alkotmány 58. § (1) bekezdés/
 	A menedékhez való jog: "A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek szerint – ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosítja – menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy üldöztetéstől való félelmük megalapozott." /Alkotmány 65. § (1) bekezdés/.
	A diszkriminációmentes bánásmódhoz való jog. “A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül”.

Az alkalmazott jogszabályok:
A határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény végrehajtására kiadott 66/1997. (XII. 10.) BM rendelet
    45. § (1) Az önmaga vagy mások életét, testi épségét, vagyonát veszélyeztető állapotban lévő személyt a határőr megakadályozza abban, hogy kárt okozzon. A határőr ennek érdekében a veszélyeztető magatartást tanúsító személlyel szemben szükség esetén kényszerítő eszközt is alkalmazhat.
(2) A határőr az öngyilkosságot megkísérlő vagy elkövetni szándékozó személyhez orvost hív, vagy közreműködik abban, hogy a mentőszolgálat egészségügyi intézetbe szállítsa. Az eseményről a további intézkedések megtétele végett a területileg illetékes rendőrhatóságot kell értesíteni.
A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 
37. § A rendőr az önveszélyes állapot vagy a személyeket, illetőleg az anyagi javakat közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet megszüntetése érdekében
a) megteszi a veszélyhelyzet elhárításához, megszüntetéséhez haladéktalanul szükséges, a feladatkörébe tartozó intézkedéseket;
b) intézkedik az önmagát vagy mást veszélyeztető állapotban lévő személy orvosi vizsgálatára, és közreműködik az egészségügyi intézetbe történő szállításában;
c) intézkedik az öngyilkosság lehetőség szerinti megakadályozására;

40. § A rendőr a feladata ellátása során - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - beléphet a magánlakásnak nem minősülő egyéb helyre, és ott az intézmény rendjének lehetőség szerinti tiszteletben tartásával intézkedhet.
1989. évi 15. törvényerejű rendelet a menekültek helyzetére vonatkozó 1951. évi július hó 28. napján elfogadott egyezmény valamint a menekültek helyzetére vonatkozóan az 1967. évi január hó 31. napján létrejött jegyzőkönyv kihirdetéséről
31. Cikk
A menedéket nyújtó ország területén jogtalanul tartózkodó menekültek
1. A Szerződő Államok az országba való jogellenes belépésük, vagy tartózkodásuk miatt nem sújtják büntetéssel azokat a menekülteket, akik közvetlenül olyan területről érkeztek, ahol életük, vagy szabadságuk az 1. Cikkben foglalt meghatározás értelmében veszélyeztetve volt, és akik engedély nélkül lépnek be területükre, illetőleg tartózkodnak ott, feltéve, hogy haladéktalanul jelentkeznek a hatóságoknál és kellőképpen megindokolják jogellenes belépésüket, illetőleg jelenlétüket.
2. A Szerződő Államok nem korlátozzák az ilyen menekültek mozgási szabadságát a szükséges mértéket meghaladóan és ilyen korlátozásokat csak addig alkalmaznak, amíg jogi helyzetük az illető országban rendezést nem nyert, illetőleg más országba nem nyernek bebocsátást. A Szerződő Államoknak az ilyen menekültek számára megfelelő határidőt kell engedélyezni, illetőleg a szükséges támogatást meg kell adni ahhoz, hogy más országba bebocsátást nyerjenek.
A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény
 16. § A menekültkénti elismerését kérő
a) a befogadó állomáson, illetőleg a menekültügyi hatóság által kijelölt más szálláshelyen életvitelszerűen köteles tartózkodni;

A menekültügyi eljárás részletes szabályairól, továbbá a kérelmezők, a menedékesek és a befogadottak okmányairól szóló 24/1998. (II. 18.) Korm. rendelet

Az eljárás megindítása
3. § (1) A kérelmet szóban és írásban a Hivatalnál lehet benyújtani.
(2) Ha a kérelmező írásbeli kérelmét a menekültügyi hatósághoz az idegenrendészeti hatóság vagy közvetlenül a kérelmező továbbította, a kérelem benyújtásának napja az a nap, amelyen a kérelem a Hivatalhoz érkezett.
(3) Ha az idegenrendészeti hatóság a külön törvényben foglaltak alapján a külföldi részére kötelező tartózkodási helyet jelölt ki, vagy idegenrendészeti őrizetét rendelte el, a Hivatal a kérelem benyújtása érdekében köteles a külföldit a kijelölt tartózkodási helyen, illetőleg az őrizetben meghallgatni. A meghallgatást azt követő 5 munkanapon belül kell elvégezni, hogy az idegenrendészeti hatóság a külföldi menekülési szándékát rögzítő nyilatkozatát a Hivatal részére megküldte.
(4) A szóban előterjesztett kérelem benyújtásának napja a jegyzőkönyv keltezésének napja.
A kérelmező jogai és kötelezettségei
8. § (1) A kérelem előterjesztésének napjától a kérelmező szálláshelyét a Hivatal engedélyezi.
(2) Szálláshely lehet
a) a befogadó állomás,
b) a szerződés alapján fenntartott szálláshely,
c) az idegenrendészeti hatóság által elrendelt kötelező tartózkodási hely,
d) az idegenrendészeti őrizet helye.
(3) Szálláshelyként - a (4) bekezdésben foglalt kivétellel - az érintett kérelmére magánszállás is engedélyezhető.
(4) Idegenrendészeti őrizetben lévő kérelmező részére más szálláshelyet a Hivatal nem engedélyezhet. Ha a kérelem benyújtását megelőzően a kérelmező számára az idegenrendészeti hatóság kötelező tartózkodási helyet jelölt ki, a Hivatal más szálláshelyet csak az idegenrendészeti hatóság hozzájárulásával engedélyezhet.

9. § (1) A kérelmező az eljárás tartama alatt köteles a menekültügyi hatósággal együttműködni és az engedélyezett szálláshelyen érvényes magatartási szabályokat megtartani. A kérelmezőt erre írásban figyelmeztetni kell.
(2) A 8. § (2) bekezdésének a)-b) pontjában és a 8. § (3) bekezdésében meghatározott szálláshelyen való életvitelszerű tartózkodás szabályait az szegi meg, aki onnan 24 órát meghaladóan úgy távozik el, hogy azt a szálláshely vezetőjének, magánszállás esetén a Hivatalnak önhibájából nem jelenti be.

10. § (1) A kérelmezőt közegészségügyi érdekből el kell különíteni, amíg az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatnak az engedélyezett szálláshely szerint illetékes megyei (fővárosi) intézete (a továbbiakban: Intézet) által kiállított igazolás nem tanúsítja, hogy a kérelmező az elvégzett vizsgálatok és észlelt tünetek alapján nem szenved AIDS, tbc, lepra megbetegedésben, akut fertőző betegségben, továbbá tetvességben, rühösségben, valamint a felsoroltak tekintetében nem fertőzőképes, és nem kórokozó-hordozó.
(2) Az Intézet állapítja meg, hogy a kérelmező mely hiányzó védőoltásnak köteles magát alávetni.
(3) Az igazolás kiállításához szükséges orvosi vizsgálatot és a hiányzó védőoltások pótlását az Intézet által kijelölt egészségügyi intézményben kell elvégezni. A védőoltás megtörténtét az igazolásra kell feljegyezni.
(4) Ha a kérelmező az (1) bekezdésben meghatározott betegségben szenved, valamint a felsoroltak tekintetében fertőzőképes, illetve kórokozó-hordozó, a szükséges közegészségügyi intézkedéseket az Intézet teszi meg.

11. § (1) A kérelmező a személyazonosságát igazoló okmányait, úti okmányait, az egészségügyi igazolását, továbbá minden olyan okmányát, amely olyan adatot tartalmaz, amelyre a kérelmező a kérelemben hivatkozott, köteles a Hivatalnál letétbe helyezni.
(2) A letétbe helyezett okmányokat - a (3) bekezdésben foglalt kivétellel - az ügy érdemében hozott határozat jogerőre emelkedésének napján vissza kell adni.
(3) A hamis, illetőleg hamisított okmányokat az Országos Rendőr-főkapitányságnak meg kell küldeni, és erről egyidejűleg az eljáró idegenrendészeti hatóságot is értesíteni kell.

47. § (1) Ez a rendelet - a 41. § (2) bekezdése, a 42. § és a 45-46. §-ok kivételével - 1998. március 1-jén lép hatályba, rendelkezéseit a folyamatban lévő ügyekben is alkalmazni kell.

A vizsgálat megállapításai:

	A vizsgálat során először az étkezés megtagadás következtében életveszélyes állapotba került külföldiek kórházba szállítását megelőző rendőrségi intézkedés törvényességét vizsgáltuk. Második lépésként áttekintettük, hogy a menekülteket befogadó állomáson élő, menedékjogi eljárás alatt álló külföldiek kedvezőbb helyzetben vannak-e azoknál, akiknek az említett kérelmük elbírálásáig valamelyik közösségi szálláson kell tartózkodniuk. Végül az étkezés megtagadás részt vevői által előterjesztett menekült státus iránti kérelmek ügyében keletkezett iratokat elemeztük.
     
	1. Az Orosházi Határőr Igazgatóság által rendelkezésünkre bocsátott iratok szerint a közösségi szálláson napi 24 órában egészségügyi szolgálat működött, amelynek munkatársai az étkezés megtagadás résztvevőinek egészségi állapotát folyamatosan figyelemmel kísérték. 1998. november 24-én késő este az egészségügyi szolgálat orvosa megállapította, hogy a két iraki állampolgár olyan súlyos, életveszélyes állapotba került, hogy esetükben a 66/1997. (XII. 10.) BM rendelet 45. § (1) bekezdésében foglaltak szerint kell eljárni. Figyelemmel arra, hogy az életveszélyes állapotban lévő külföldieknek – a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. tv. 37. §-ában, illetve a 66/1997. (XII. 10.) BM. rendelet 45. §-ában előírt – egészségügyi intézménybe szállítását csak a Rendőrségről szóló 40. §-ában szabályozott intézkedés alkalmazását követően lehetett kórházba szállítani, ebben a vonatkozásban alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észleltem.

	2. A vizsgálat második szakaszában áttekintettük, hogy a menekülteket befogadó állomáson élő külföldiek valóban jobb körülmények között élnek-e, mint azok, akiknek a menedékjogi kérelmük elbírálásáig közösségi szálláson kell tartózkodniuk. A rendelkezésünkre álló vizsgálati erőforrások nem tették lehetővé, hogy az említett intézmények által biztosított valamennyi életkörülményt összevessük. Az étkezés megtagadás résztvevői főként azt sérelmezték, hogy gyakorlatilag teljes szabadságkorlátozás alatt kell élniük, és azt követelték, hogy szállítsák át őket, egy menekülteket befogadó állomásra. A tiltakozás okára és a részt vevők követelésére figyelemmel először a két intézménytípus által biztosított mozgásszabadság mértékét hasonlítottuk össze, majd megvizsgáltuk, hogy milyen körülmények döntik el, hogy a külföldinek a menedékjogi kérelme elbírálásáig közösségi szálláson, vagy menekülteket befogadó állomáson kell tartózkodnia.                
	A közösségi szállás intézményét a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Itv.) 43. § (3) bekezdése vezette be a magyar jogrendszerbe. Az Itv. hivatkozott rendelkezése értelmében a közösségi szállás egy olyan intézmény volt, amit – az idegenrendészeti hatóság mérlegelésétől függően - azon külföldi számára lehetett kötelező tartózkodási helyként kijelölni, aki nem volt képes eltartani magát, megfelelő lakással, anyagi fedezettel vagy jövedelemmel, az eltartására köteles meghívóval, illetőleg eltartásra kötelezhető hozzátartozóval nem rendelkezett. A kötelező tartózkodási hely elrendeléséről szóló határozatban meg kellett határozni a tartózkodás helyét és a tartózkodási hely elhagyásának feltételeit. Az Itv. 43. § (1) bekezdése a külföldi kijelölt helyen való tartózkodásra kötelezését idegenrendészeti őrizetnek nem minősülő, személyes szabadságot korlátozó intézkedésként határozta meg. Az Itv. végrehajtásáról szóló 64/1994. (IV. 30.) Korm. rendelet 54. §-a értelmében a kijelölt helyen – így például a közösségi szálláson – tartózkodó külföldivel szemben csak olyan szabadságkorlátozásnak volt helye, ami az idegenrendészeti eljárás lefolytatása, vagy a szálláshely rendjének fenntartása érdekében szükséges volt. 
	Gyökeres fordulatot eredményezett, a Határőrség országos parancsnokának és az országos rendőr-főkapitánynak a közösségi szállás elhagyási rendjének egységes végrehajtására kiadott 46/1998. együttes intézkedése*, ami 1998. augusztus 12-én lépett hatályba. Az intézkedés szerint a Rendőrség és a Határőrség szerveinek az idegenrendészeti kényszerintézkedések végrehajtása során gondot okozott, hogy ”a közösségi szálláson elhelyezett külföldiek jelentős része az engedélyezett eltávozásról nem tér vissza. E helyzet előidézéséhez nagyrészt hozzájárult az is, hogy a jelenlegi gyakorlat szerint a közösségi szálláson tartózkodó külföldiek a közösségi szállást az általuk bemondott adatok alapján kiállított tartózkodásra jogosító igazolással az egyéb feltételek meghatározása nélkül is elhagyhatták”. Ezért a  közösségi szálláson elhelyezett azon külföldiek részére, akik a személyazonosságukat hitelt érdemlően nem tudták igazolni, az ideiglenes tartózkodásra jogosító igazolást nyilatkozatuk alapján kellett kiállítani. Az említett külföldiek számára kötelező tartózkodási helyet kijelölő határozat rendelkező részében az idegenrendészeti hatóságnak meg kellett határozni a közösségi szállás elhagyásának konkrét feltételeit, amelyet különösen az egészségügyi, sürgősségi és alapellátás céljából orvosi igazolás alapján; vagy a konzulátus megkeresésére a személyazonosság megállapítása céljából lehetett engedélyezni.
A közösségi szálláson - mint kijelölt tartózkodási helyen - élő külföldivel szemben alkalmazható szabadságkorlátozás mértékét azonban sem az Itv., sem végrehajtási rendeletei nem szabályozták. Az Itv. 43. § (1) bekezdése viszont úgy rendelkezett, hogy a kijelölt helyen való tartózkodás "őrizetnek nem minősülő, személyes szabadságot korlátozó intézkedés". A hivatkozott jogszabályhely értelmében tehát a közösségi szállások lakóival szemben alkalmazott szabadságkorlátozás mértéke nem érhette el a teljes szabadságelvonást. Az OBH 5551/1998. számú vizsgálat keretében végzett helyszíni bejárás során a határőrök elmondták az országgyűlési biztos munkatársainak, hogy a 46/1998. együttes intézkedés kibocsátásakor azt a szóbeli utasítást kapták, hogy a személyazonosságukat igazolni nem tudó külföldiek kötelező tartózkodási helyének kijelölésekor minden esetben úgy kell rendelkezniük, hogy ezek a személyek a közösségi szállást kizárólag az abban megjelölt, illetve kivételes méltánylást igénylő körülmények esetén, külön engedéllyel hagyhatják el. A vizsgálat tapasztalatai szerint a 46/1998. együttes intézkedés végrehajtása a közösségi szálláson élők mozgásszabadságának olyan súlyos korlátozását eredményezte, ami megközelítette a teljes szabadságelvonást. A súlyos szabadságelvonással járó megpróbáltatásokat fokozta, hogy a kijelölt helyen tartózkodás időtartama, fenntartásának indokoltsága, az eljáró hatóság által alkalmazott szabadságkorlátozás mértékére nézve jogorvoslati kérelmet nem lehetett benyújtani.   
Az OBH 5551/1998. számú jelentésében az országgyűlési biztos felhívta a figyelmet az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére, amelynek értelmében az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat csak törvény állapíthatja meg, továbbá arra is, hogy valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Az említett indokok alapján az országgyűlési biztos megállapította, hogy a 46/1998. együttes intézkedés 2. pontja - a szabályozás szintjére figyelemmel - az Alkotmány 8. § bekezdésében biztosított, az alapvető jogokra vonatkozó szabályok törvényben történő megállapítására, továbbá az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamisághoz, illetve jogbiztonsághoz való alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot eredményezett.
Az említett alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság megszüntetésére az országgyűlési biztos ajánlást tett a belügyminiszternek, hogy kezdeményezze a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény módosítását, illetve kiegészítését a kijelölt helyen tartózkodás időtartama, fenntartásának indokoltsága, az eljáró hatóság által meghatározott szabadságkorlátozás mértékének felülvizsgálatát lehetővé tevő garanciarendszer kialakítása érdekében.  Figyelemmel arra, hogy a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól szóló 1999. évi LXXV. tv. 31. § (2) bekezdése - 1999. szeptember 1-jétől - a közösségi szálláson tartózkodás leghosszabb időtartamát 18 hónapban korlátozta, továbbá a közösségi szállás elhagyásának feltételeit törvényi szinten szabályozta, ezért ebben a vonatkozásban ajánlást nem teszek.
A 64/1989.(VI. 30.) MT. rendelet értelmében a menekülteket befogadó állomás egy olyan intézmény, melynek – egyebek mellett – az a feladata, hogy a menedéket kérő nem magyar állampolgárok számára ideiglenes ellátást és elhelyezést nyújtson és biztosítsa a más jogszabályban meghatározott hatósági eljárások lefolytatásához szükséges rendezett körülményeket. A menekülteket befogadó állomáson tartózkodó, menedékjogi eljárás alatt álló külföldiekre vonatkozó magatartási szabályokat a 24/1998. (II. 18.) Korm. rendelet 9. § szabályozza. A kérelmező legfontosabb kötelezettsége, hogy a befogadó állomáson érvényes magatartási szabályokat megtartsa. A menekülteket befogadó állomáson élő külföldi az életvitelszerű tartózkodás szabályait akkor szegte meg, ha onnan 24 órát meghaladóan úgy távozott el, hogy azt a szálláshely vezetőjének önhibájából nem jelentette be. A menekülteket befogadó állomás a vizsgálat idején a Menekültügyi és Migrációs Hivatalhoz – 2000. január 1-jétől a BM. Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalhoz – tartozó intézmény volt, ahol közalkalmazottak dolgoznak.
	A vonatkozó jogszabályok, továbbá Határőrség országos parancsnoka és az országos rendőr-főkapitány 46/1998. együttes intézkedésének végrehajtása kapcsán rendelkezésre álló információk alapján megállapítottuk, hogy míg a közösségi szállások lakói gyakorlatilag teljes szabadságkorlátozás alatt éltek, addig a menekülteket befogadó állomásokon tartózkodó külföldiek szinte teljes mozgásszabadságot élveztek. A közösségi szállás lakói csak az idegenrendészeti hatóság engedélyével, az ott meghatározott feltételek szerint, - sőt a rendelkezésünkre álló adatok szerint az étkezés megtagadásban résztvevő személyek csak kivételes méltánylást igénylő rendkívüli helyzetben - hagyhatták el az intézményt, míg ezt a befogadó állomáson élő külföldi engedély nélkül, egyszerű bejelentés alapján is megtehette. A súlyos szabadságkorlátozással járó pszichés megpróbáltatásokat fokozta, hogy miután a közösségi szállásokat a határőrség üzemelteti, az ott lakóknak egy militarizált szervezetrendszer működéséből adódó sajátos fegyelem alatt kellett élniük. A vizsgálat során rendelkezésünkre álló iratok szerint az étkezés megtagadás résztvevői is tudatában voltak annak, hogy a befogadó állomáson élő, menekült státust kérelmező külföldiek szabad mozgását alig korlátozzák. Ezzel szemben ők, a közösségi szállás lakói “börtönnek” érezték az elhelyezési körülményeiket, és a határőröket hibáztatták a kijelölt tartózkodási hellyel járó mozgáskorlátozás miatt, vagyis helyzetük megoldását is tőlük várták. 
	A két intézménytípus által biztosított mozgásszabadság mértéke közötti lényeges különbség önmagában nem eredményez alkotmányos joggal összefüggő visszásságot. Ezért azt is megvizsgáltuk, mitől függött, hogy a menedékjogi eljárás befejezéséig a külföldinek közösségi szálláson vagy menekülteket befogadó állomáson kell élnie.
A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. 31. § (1) bekezdése értelmében a menekültügyi eljárás a menekültügyi hatóságnál benyújtott kérelemre indul. A kérelmet a nemzetközi légiforgalmi határátkelőhelyen, az államhatáron történő beléptetésre jelentkezéskor azonnal elő kell terjeszteni. A menekültügyi eljárás részletes szabályairól szóló 24/1998. (II. 18.) Korm. rendelet 3. § szerint a menekült státus iránti kérelmet szóban és írásban a Menekültügyi és Migrációs Hivatalnál – 2000. január 1-jétől – a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalnál – lehetett benyújtani. A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. 30. § (2) bekezdésének c) pontja értelmében a rendőrség és a határőrség idegenrendészeti feladatokat ellátó szerve a menekülésre irányuló szándékát előttük kinyilvánító külföldi “elhelyezéséről, illetőleg a legközelebbi befogadó állomásra irányításáról vagy indokolt esetben szállításáról késedelem nélkül gondoskodik”. A kérelem előterjesztésének napjától a kérelmező szálláshelyét a Hivatal engedélyezte, ami – egyebek mellett – akár befogadó állomás, akár az idegenrendészeti hatóság által elrendelt kötelező tartózkodási hely, például közösségi szállás is lehet. Sem az 1997. évi CXXXIX. törvény 30. §-a, sem a végrehajtásáról szóló kormányrendelet nem szabályozta, milyen körülménytől függ, hogy a menedékjogi eljárás alatt a külföldinek a súlyos szabadságkorlátozást jelentő közösségi szálláson, vagy a szinte teljes mozgásszabadságot biztosító menekülteket befogadó állomáson kellett élnie. A két intézménytípus lakói számára biztosított mozgásszabadság közötti lényeges különbségre figyelemmel a menedékkérők egyik-vagy másik intézménytípusban történő elhelyezésére vonatkozó szabályok hiánya veszélyeztette az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében biztosított diszkrimináció-mentes elbánáshoz való alkotmányos jog érvényesülését.

3. A vizsgálat utolsó szakaszában a menekültügyi eljárás során keletkezett iratokat abból a szempontból vizsgáltuk, hogy milyen körülmények következtében kerültek az étkezés megtagadásban résztvevő menedékkérők befogadó állomás helyett a közösségi szállásra.
Az Orosházi Határőr Igazgatóság által rendelkezésünkre bocsátott iratok szerint az étkezés megtagadás résztvevői az Itv. 43. § alkalmazásával, a Budapesti Rendőr-főkapitányság, a Budapesti, illetve az Orosházi Határőr Igazgatóság kötelező tartózkodási helyet kijelölő határozatai alapján éltek a közösségi szálláson.  Az Alkotmány 58. § (1) bekezdése értelmében, mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is. Előfordul, hogy a menekültkénti elismerést kérő személy jogellenesen lépett az ország területére, személyazonosításra alkalmas okiratok, illetve egyéb jogszabályi feltételek hiányában jogtalanul tartózkodik az országban. A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. 15. § a) pontja alapján azonban minden menekültkénti elismerését kérő személy jogosult személyazonosításra alkalmas, magyarországi tartózkodása jogszerűségét igazoló okmányra, vagyis az említett okmány birtokosa törvényesen tartózkodik az országban. A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. azonban nem szabályozza azokat – az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében előírt - kivételes “eseteket”, amelyek fennállása esetén az országban törvényesen tartózkodó, menekültkénti elismerését kérő személy szabad mozgáshoz való jogát korlátozni lehet.  A Menekültügyi és Migrációs Hivatal helyettes vezetője 1998. november 26-án közölte az étkezés megtagadás résztvevőivel, köztük azzal a hét személlyel, akik a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. 15. § a) pontja szerinti okmány átvételét követően már törvényesen tartózkodott az országban, hogy a menekültügyi eljárás befejezését a közösségi szálláson kell megvárniuk. Az a tény, hogy az országban törvényesen tartózkodó 7 menedékkérő is csak a Határőrség országos parancsnoka és az országos rendőr-főkapitány 46/1998. együttes intézkedésében rögzített korlátozások szerint hagyhatta el a közösségi szállást olyan súlyos szabadságkorlátozást eredményezett, ami az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében biztosított szabad mozgáshoz, illetve az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében biztosított jogállamisághoz való alkotmányos joggal összefüggésben eredményezett visszásságot.   
Az étkezés megtagadás azon résztvevői, akik a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. 15. § a) pontja szerinti okmány átvételét megtagadták, jogellenesen tartózkodtak az országban. Esetükben az 1989. évi 15. törvényerejű rendelettel kihirdetett Genfi Egyezmény (a továbbiakban: 1989. évi 15. tvr.) 31. Cikkét kellett alkalmazni, amelynek értelmében a “Szerződő Államok az országba való jogellenes belépésük, vagy tartózkodásuk miatt nem sújtják büntetéssel azokat a menekülteket, akik közvetlenül olyan területről érkeztek, ahol életük, vagy szabadságuk az 1. Cikkben foglalt meghatározás értelmében veszélyeztetve volt, és akik engedély nélkül lépnek be területükre, illetőleg tartózkodnak ott, feltéve, hogy haladéktalanul jelentkeznek a hatóságoknál és kellőképpen megindokolják jogellenes belépésüket, illetőleg jelenlétüket. A Szerződő Államok nem korlátozzák az ilyen menekültek mozgási szabadságát a szükséges mértéket meghaladóan és ilyen korlátozásokat csak addig alkalmaznak, amíg jogi helyzetük az illető országban rendezést nem nyert, illetőleg más országba nem nyernek bebocsátást”.
	Az 1989. évi 15. tvr. hivatkozott rendelkezése értelmében tehát lehetőség van az országban jogellenesen tartózkodó menedékkérők mozgási szabadságának korlátozására. Ehhez az ügyben eljáró menekültügyi hatóságnak még a menekültkénti elismerésről szóló érdemi határozat megszületése előtt, a kérelmező tartózkodási helyének engedélyezését megelőzően hivatalból vizsgálni kell, hogy a külföldi olyan területről érkezett-e, ahol élete vagy szabadsága veszélyeztetve volt, mikor és milyen körülmények között került kapcsolatba a hatósággal, továbbá mivel indokolják jogellenes belépésüket, illetve tartózkodásukat. A rendelkezésünkre álló iratokban nem találtunk adatot arról, hogy az étkezés megtagadásban résztvevő menekültkénti elismerést kérő személyek tartózkodási helyének a közösségi szálláson való engedélyezését megelőzően az 1989. évi 15. tvr. 31. Cikkében felsorolt körülmények fennállását a menekültügyi hatóság vizsgálta volna. A vizsgálat elmulasztása azért is érthetetlen, mert a bangladesi állampolgárok kivétel nélkül a koszovói válság idején, 1998. november hónap első napjaiban, a szomszédos Jugoszlávia felöl érkeztek Magyarországra.  Tény, hogy az 1989. évi 15. tvr. 31. Cikkének végrehajtásáról - például a menedékkérő szabadságkorlátozásában történő közbenső határozat megalkotásának határidejéről – sem a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény, sem a menekültügyi eljárás részletes szabályairól, továbbá a kérelmezők, a menedékesek és a befogadottak okmányairól szóló 24/1998. (II. 18.) Korm. rendelet nem rendelkezik. Az 1989. évi 15. tvr. 31. Cikkében felsorolt körülmények vizsgálatának elmulasztása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamisághoz, illetve jogbiztonsághoz, valamint az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében biztosított nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjához való joggal összefüggésben eredményezett visszásságot és veszélyeztette az Alkotmány 65. § (1) bekezdésében biztosított menedékhez való jog érvényesülését.

A vizsgálat legfontosabb megállapításait, a következőkben foglaljuk össze: A rendelkezésünkre álló iratok szerint az étkezés megtagadásban résztvevő menedékkérők tartózkodási helyének engedélyezésekor az eljáró hatóságok az Itv. 43. §-át, vagyis a kijelölt helyen való tartózkodás elrendelésének feltételeire vonatkozó szabályokat alkalmazták. Ennek az volt az oka, hogy a külföldiek ellen még a menedékjogi kérelem előterjesztését megelőzően idegenrendészeti eljárás indult, hiszen sem a beutazás, sem a jogszerű magyarországi tartózkodás feltételeinek nem tettek eleget. A menedékjogi eljárás megindulását követően a Menekültügyi és Migrációs Hivatal a 24/1998. (II.18.) Korm. rendelet 8. § (1) bekezdésének c) pontja alapján a menedékkérők szálláshelyéül az idegenrendészeti hatóság által elrendelt kötelező tartózkodási helyet jelölte ki. A szálláshely közösségi szálláson történő kijelölésével a Menekültügyi és Migrációs Hivatal egyúttal a menedékkérőkre irányadó személyes szabadság korlátozásáról is döntött, hiszen a közösségi szállás lakóira vonatkozó magatartási szabályok az ott élő menedékkérőkre is vonatkoztak. Az illegálisan itt tartózkodó külföldiekre irányadó, különösképpen a mozgásszabadság korlátozására vonatkozó szabályoknak a közösségi szálláson élő azon menedékkérőkre történő alkalmazása, akik az 1997. évi CXXXIX. tv. 15. § a) pontja szerinti okmány átvételét követően már törvényesen éltek az országban, az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében biztosított szabad mozgáshoz, illetve az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében biztosított jogállamisághoz való alkotmányos joggal összefüggésben eredményezett visszásságot.
A közösségi szálláson élő azon menedékkérők esetében, akik a menekültkénti elismerés iránti eljárás megindulását igazoló okmányt nem vették át, szintén nem az Itv. 43. §-át kellett volna automatikusan alkalmazni, hanem előbb az 1989. évi 15. törvényerejű rendelettel kihirdetett Genfi Egyezmény 31. Cikkében foglalt – vagyis az országban illegálisan tartózkodó menekültek szabadságkorlátozásának feltételéül meghatározott – körülményeket kellett volna vizsgálni, amelynek elmulasztása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamisághoz, illetve jogbiztonsághoz, az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében biztosított nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjához való joggal összefüggésben eredményezett visszásságot és veszélyeztette az Alkotmány 65. § (1) bekezdésében biztosított menedékhez való jog érvényesülését.   
Felhívom a figyelmet arra, hogy az idegenrendészeti, illetve a menekültügyi jogszabályok – köztük a menekültek helyzetére vonatkozó 1951. évi július hó 28. napján elfogadott egyezmény, valamint a menekültek helyzetére vonatkozóan az 1967. évi január hó 31. napján létrejött jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1989. évi 15. törvényerejű rendelet – a generális és a speciális viszonyában vannak egymással. Az említett kapcsolatból következik, hogy az illegálisan az országban tartózkodó külföldiekre vonatkozó az idegenrendészeti jogszabályoknak a menedékkérőkre való alkalmazását megelőzően minden esetben vizsgálni kell, hogy az utóbbiakra vonatkozóan speciális jogszabályi rendelkezés van-e hatályban. Az 1989. évi 15. törvényerejű rendelet 31. Cikkére figyelemmel, az illegálisan az országban tartózkodó menedékkérők esetében a menekültügyi hatóságnak először azt kell vizsgálnia, hogy a külföldi közvetlenül olyan területről érkezett-e, ahol élete, vagy szabadsága az 1. Cikkben foglalt meghatározás értelmében veszélyeztetve volt, és ha engedély nélkül lépett be az ország területére, illetőleg tartózkodik ott, akkor haladéktalanul jelentkezett-e a hatóságoknál és kellőképpen megindokolta-e jogellenes belépését, illetőleg tartózkodását. A menedékkérő szálláshelyének engedélyezéséről, illetve az ezzel összefüggő szabadságkorlátozásáról, csak az 1989. évi 15. törvényerejű rendelet 31. Cikkében felsorolt körülmények vizsgálatát követően, az említett eljárásra vonatkozó részletes szabályok betartásával lehet dönteni, amelyek hiánya az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében biztosított jogállamisághoz, illetve jogbiztonsághoz, továbbá az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében biztosított nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjához való joggal összefüggésben eredményezett visszásságot.   
Az 1997. évi 15. § a) pontja szerinti okmány birtokában, az országban törvényesen tartózkodó menekültkénti elismerését kérő személyre az idegenrendészeti szabályokat mindaddig nem lehet alkalmazni, amíg a külföldi itt tartózkodása jogszerű. Amennyiben a jogalkotó az országban jogszerűen tartózkodó menedékkérők mozgási szabadságát korlátozni kívánja, azt – az Alkotmány 58. § (1) bekezdésére figyelemmel – nem a külföldiekre általában irányadó Itv.-ben, illetve végrehajtási rendeleteiben, hanem a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvényben kell részletesen szabályozni.

Ajánlások:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése alapján ajánlást teszek a BM. Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatójának, 
	- intézkedjen annak érdekében, hogy az 1997. évi 15. § a) pontja szerinti okmány birtokában, az országban törvényesen tartózkodó menekültkénti elismerését kérő személyek mozgási szabadságukkal a hatályos jogszabályoknak megfelelően élhessenek;
	- intézkedjen annak érdekében, hogy az országban illegálisan tartózkodó menedékkérők szálláshelyének engedélyezését megelőzően a menekültügyi eljárásban az 1989. évi 15. törvényerejű rendelet 31. Cikkét minden esetben alkalmazzák.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. § alapján ajánlást teszek a belügyminiszternek, hogy
- kezdeményezze a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvénynek az országban jogszerűen tartózkodó menedékkérők szabadságkorlátozására vonatkozó rendelkezésekkel történő kiegészítését,
- kezdeményezze a menekültügyi eljárás részletes szabályairól szóló 24/1998. (II. 18.) kormányrendeletnek az 1989. évi 15. törvényerejű rendelet 31. Cikkének végrehajtására vonatkozó eljárási szabályokkal történő kiegészítését.

Budapest, 2001. július 5.

Takács Albert
OBH 6809/1998., OBH 7227/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének kiegészítő jelentése
Ügyintéző: dr. Haraszti Katalin

A vizsgálat megindulása:
	Az OBH 6809/1998. számú ügyben a Magyar Emberi Jogi Központ (a továbbiakban: MEJOK) igazgatója az Orosházi Határőr Igazgatóság Közösségi Szállásán éhségsztrájkot folytató 32 külföldi állampolgár panaszát továbbította az állampolgári jogok országgyűlési biztosához. A külföldiek azt sérelmezték, hogy bár menedékkérőként érkeztek Magyarországra, azonban kérelmük elbírálásáig, azaz általuk ismeretlen ideig, gyakorlatilag teljes szabadságkorlátozás alatt kell élniük. Az étkezés megtagadás befejezésének feltételeként a külföldiek az országgyűlési biztos közbenjárását kérték annak érdekében, hogy menedékjogi kérelmük elbírálásáig a debreceni Menekülteket Befogadó Állomáson élhessenek.
	A MEJOK igazgatója az étkezést megtagadó külföldi állampolgárok panaszát eljuttatta Göncz Árpád volt köztársasági elnökhöz is, aki azt az országgyűlési biztoshoz továbbította. Ennek a beadványnak, illetve mellékleteinek ügyében az országgyűlési biztos az OBH 7227/1998. számon indított vizsgálatot. 
	Figyelemmel arra, hogy mindkét beadvány a közösségi szálláson élő külföldi állampolgárok elhelyezési körülményeit kifogásolta, azokat az országgyűlési biztos egyesítette és közös eljárásban vizsgálta. 

A vizsgálat megállapításai:
	Az országgyűlési biztos által indított vizsgálatot az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese fejezte be, aki 2001. július 5-én kelt jelentésében több, alkotmányos joggal összefüggő visszásságot állapított meg, amelyek megszüntetésére két-két ajánlást tett a belügyminiszternek, illetve a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatójának (a továbbiakban: főigazgató).
Elsőként az országgyűlési biztos általános helyettese arra kérte a belügyminisztert, hogy kezdeményezze a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvénynek az országban jogszerűen tartózkodó menedékkérők szabadságkorlátozására vonatkozó rendelkezésekkel történő kiegészítését.
A második ajánlás a menekültügyi eljárás részletes szabályairól szóló 24/1998. (II. 18.) kormányrendeletnek az 1989. évi 15. törvényerejű rendelet 31. Cikkének végrehajtására vonatkozó eljárási szabályokkal történő kiegészítését kezdeményezte. 
	Harmadik ajánlásként az országgyűlési biztos általános helyettese a főigazgató intézkedését kezdeményezte annak érdekében, hogy az 1997. évi CXXXIX. tv. 15. § a) pontja szerinti okmány birtokában, az országban jogszerűen tartózkodó menekültkénti elismerését kérő személyek mozgási szabadságukkal a hatályos jogszabályoknak megfelelően élhessenek.
A negyedik ajánlásában az országgyűlési biztos általános helyettese azért fordult a főigazgatóhoz, hogy a menekültügyi eljárásban, az országban illegálisan tartózkodó menedékkérők szálláshelyének engedélyezését megelőzően, az 1989. évi 15. törvényerejű rendelet 31. Cikkét minden esetben alkalmazzák.

A válaszok:
	1. A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvénynek az országban jogszerűen tartózkodó menedékkérők szabadságkorlátozására vonatkozó rendelkezésekkel történő kiegészítését kezdeményező ajánlást a belügyminiszter visszautasította. 
Válaszában a belügyminiszter egyrészt arra hivatkozott, hogy a tárca a 2001. május 29-én elfogadott, “mind a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. módosításáról, mind a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvényjavaslat előkészítése során fokozott figyelmet fordított az alkotmányos rendelkezések betartására”, továbbá utalt arra is, hogy a tervezetek egyeztetése során az “állampolgári jogok országgyűlési biztosát képviselő munkatárs nem terjesztett elő kifogást, további szabályozási javaslattal nem élt”.
 A belügyminiszter idézett álláspontja kapcsán felhívom a figyelmet arra, hogy a jogszabályok elfogadásának, illetve hatályba lépésének sem az országgyűlési biztos, sem általános helyettesének egyetértése nem feltétele. Előfordult, hogy az országgyűlési biztos vagy általános helyettese vizsgálatuk eredményeként, ajánlásukban valamely jogszabály megalkotását, módosítását vagy kiegészítését kezdeményezték. Azokat a jogszabálytervezeteket, amelyeket az érintett szervek - így például a Belügyminisztérium – megküldtek a számukra, mind az országgyűlési biztos mind általános helyettese és munkatársaik is abból a szempontból vizsgálták, hogy azok alkalmas lehetnek-e az egyes vizsgálatok során feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásságok orvoslására és jövőbeni megelőzésére. A biztosok nem tettek észrevételt azon jogszabálytervezetek esetében, amelyek gyakorlati alkalmazásáról vizsgálati tapasztalatokkal nem rendelkeztek, vagyis amelyek megalkotására, módosítására vagy kiegészítésére ajánlást sem tettek. 
Az előző országgyűlési biztosnak a határőrség közösségi szállásait érintő helyszíni, illetve átfogó vizsgálatai kizárólag a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. tv. hatálya alá tartozó külföldiek szabadságkorlátozásának alkotmányos garanciáival, az egyes kényszerintézkedések alatt álló külföldiek életkörülményeivel, továbbá az említett személyekkel napi kapcsolatban álló határőrök munkakörülményeivel foglalkoztak. Figyelemmel arra, hogy a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. alkalmazását illetően az országgyűlési biztos vizsgálati tapasztalatokkal nem rendelkezett, az említett törvény módosításáról szóló tervezet kapcsán sem ő, sem az őt képviselő munkatárs nem tett észrevételt, terjesztett elő kifogást és szabályozási javaslattal sem élt.
A rendelkezésemre álló ügyiratok adatai szerint az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és általános helyettesének törvényben megállapított hatáskörére figyelemmel mindketten, minden esetben fenntartották a jogot arra, hogy az általuk véleményezett jogszabályok hatálybalépését követően feltárt alkotmányos joggal összefüggő esetleges visszásságok megszüntetésére, azok módosítására, vagy kiegészítésére ajánlást tegyenek és erről az előterjesztőt, így a Belügyminisztériumot is, írásban értesítették. A leírtak alapján a belügyminiszter válaszának szóban forgó részét nem fogadom el.
	A belügyminiszter elutasító álláspontjának másik indoka az volt, hogy a 2001. december 31-ig hatályos, külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvénynek az - 1999. szeptember 1-jén hatályba lépett – a szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ahhoz kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvénnyel kihirdetett módosítása a “jelentésben is felvetett, a személyes szabadság korlátozásával kapcsolatos problémák egy részét orvosolta azzal, hogy megállapította a közösségi szállás elhagyásának feltételeit”.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa már az OBH 5551/1998. számú jelentésében ajánlást tett a belügyminiszternek arra, hogy kezdeményezze a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény módosítását, illetve kiegészítését a kijelölt helyen tartózkodás időtartama, fenntartásának indokoltsága, az eljáró hatóság által meghatározott szabadságkorlátozás mértékének felülvizsgálatát lehetővé tevő garanciarendszer kialakítása érdekében.
A szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól szóló 1999. évi LXXV. tv. 31. § (2) bekezdése - 1999. szeptember 1-jétől - a közösségi szálláson tartózkodás leghosszabb időtartamát 18 hónapban korlátozta, továbbá a közösségi szállás elhagyásának feltételeit törvényi szinten szabályozta. Egyetértek a belügyminiszterrel abban, hogy az 1999. évi LXXV. tv. hivatkozott rendelkezése valóban csak részben, vagyis kizárólag azon külföldiek személyes szabadságának korlátozásával kapcsolatos alkotmányos problémákat orvosolta, akik az idegenrendészeti hatóság kötelező tartózkodási helyet elrendelő döntése alapján tartózkodnak a közösségi szállásokon. 
A belügyminiszter által visszautasított újabb ajánlásom azonban egy másik személyi kört, nevezetesen a közösségi szállásokon, mint a menekültügyi hatóság által, az 1997. évi CXXXIX. tv. 16. § a) pontja által engedélyezett szálláshelyen élő, menekültkénti elismerésüket kérelmező külföldieket érintette. Utóbbiak esetében az Itv. 43. §-ában szabályozott, személyes szabadságot korlátozó intézkedések alkalmazását a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. 15. § a) pontja tükrében vizsgáltuk. 
 A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. 15. § a) pontja értelmében minden, menekültkénti elismerést kérő személy jogosult a “személyazonosításra alkalmas, magyarországi tartózkodása jogszerűségét igazoló okmányra”. A hivatkozott jogszabályi rendelkezés alapján, az említett személyazonosító okmány birtokában a menekültkénti elismerését kérő külföldi akkor is jogszerűen tartózkodik az országban, ha a beutazás, illetve a magyarországi tartózkodás idegenrendészeti szabályainak egyébként nem tett eleget. Jelzem, hogy miután a menekültkénti elismerést kérők jogszerűen tartózkodnak az országban, a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvénynek egyáltalán nincs olyan rendelkezése, ami az említett személyi kör szabadságkorlátozásának lehetőségét, annak feltételeit, illetve elrendelésének garanciáit szabályozná.  
Az Alkotmány 58. § (1) bekezdése szerint mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is. Figyelemmel arra, hogy a menekültkénti elismerését kérők magyarországi tartózkodását a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. 15. § a) pontja jogszerűsíti, esetükben a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvénynek az országban illegálisan tartózkodó külföldiek szabadságkorlátozására vonatkozó szabályokat sem lehet alkalmazni. A leírtak alapján a belügyminiszter válaszának szóban forgó részét nem fogadom el.
	2. A menekültügyi eljárás részletes szabályairól szóló 24/1998. (II. 18.) kormányrendeletnek az 1989. évi 15. törvényerejű rendelet 31. Cikkének végrehajtására vonatkozó eljárási szabályokkal történő kiegészítésre a belügyminiszter azt válaszolta, hogy a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. tv. és a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. módosításáról szóló 2001. évi XXXVIII. tv. végrehajtási rendeleteinek előkészítése folyamatban van. Levelében a belügyminiszter ígéretet tett arra, hogy az említett kormányrendeletek biztosítják az 1989. évi 15. törvényerejű rendelet végrehajtását.
A belügyminiszter említett ígéretére figyelemmel, továbbá az ajánlásommal szembeni ellenérvek hiányában válaszát úgy tekintem, hogy az ajánlást elfogadta.
	3. Harmadikként az országgyűlési biztos általános helyettese a főigazgató intézkedését kezdeményezte annak érdekében, hogy az 1997. évi CXXXIX. tv. 15. § a) pontja szerinti okmány birtokában, az országban jogszerűen tartózkodó menekültkénti elismerését kérő személyek mozgási szabadságukkal a hatályos jogszabályoknak megfelelően élhessenek. Az ajánlást a főigazgató elutasította. 
A főigazgató elutasító álláspontját a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Itv.) 2. § (3) bekezdésére és a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. 47. § (2) bekezdésére alapozta. A főigazgató véleménye szerint a hivatkozott jogszabályi rendelkezések alapján az Itv. hatálya, így értelemszerűen az Itv.-nek a külföldiek – idegenrendészeti őrizetnek nem minősülő – személyes szabadságot korlátozó intézkedésekkel kapcsolatos szabályait, kérelmük jogerős elbírálásáig, a menekültkénti elismerést kérő személyekre is alkalmazni kell.
A főigazgató álláspontjának vizsgálatakor először az általa hivatkozott jogszabályi rendelkezéseket tanulmányoztuk. Az Itv.  2. § (3) bekezdése értelmében, ha a külföldi menekültkénti “elismerése iránti kérelmet nyújt be, az idegenrendészeti eljárás során hozott ügydönto határozat a kérelem jogeros elutasításáig nem hajtható végre”. Az idegenrendészeti eljárásban hozott ügydönto határozatok közül kizárólag a külföldi kiutasítását, illetve visszairányítását elrendelo döntések esetében merülhet fel, hogy azok végrehajtásához – vagyis az érintett személynek az országból történo kiutaztatásához - hatósági kényszerre van szükség. Ezért rendelkezik a menedékjogi törvény 47. § (2) bekezdése úgy, hogy a menekültügyi eljárás alatt az idegenrendészeti eljárást nem kell felfüggeszteni, de “az idegenrendészeti eljárásban hozott, a külföldi kiutasítását vagy visszairányítását elrendelo határozatot a menedékjogi kérelem jogeros elbírálásáig nem lehet végrehajtani”. Az Itv., valamint a menedékjogi törvény foigazgató által hivatkozott rendelkezései mindössze azt garantálják, hogy a menedékjogi eljárás jogeros befejezéséig a külföldit hatósági kényszerrel még akkor sem lehet az országból kiutaztatni, ha az idegenrendészeti hatóság döntése értelmében a beutazás és tartózkodás feltételeinek nem tesz eleget. Az említett jogszabályi rendelkezésekbol nem következik, hogy az Itv.-nek az országban illegálisan tartózkodókra vonatkozó rendelkezéseit, a jogszeruen tartózkodó menekültkénti elismerésüket kérokre is alkalmazni kellene.
A menedékjogi eljárás alatt a külföldi kiutasítás és visszairányítás elleni védelme, valamint tartózkodásának jogcíme a menedékjogi törvény 15. § a) pontján alapul, amely szerint minden menekültkénti elismerését kérő személy jogosult a “személyazonosításra alkalmas, magyarországi tartózkodása jogszerűségét igazoló okmányra”. Az említett okmány birtokában a menekültkénti elismerését kérő külföldi akkor is jogszerűen tartózkodik az országban, ha a beutazás és tartózkodás feltételeinek egyébként nem tesz eleget. A jogszeruen az országban tartózkodó – így például a menekültkénti elismerést kéro - külföldiek szabadságkorlátozásáról sem az Itv. 2. § (3) bekezdése, sem az Itv. más rendelkezése nem intézkedik, aminek oka az, hogy az Alkotmány 58. § (1) bekezdése értelmében mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén - törvényben meghatározott esetek kivételével - megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is.
A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény, illetve a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. a generális és a speciális viszonyában vannak egymással. Az említett kapcsolatból következően az Itv.-nek az illegálisan az országban tartózkodó külföldiek szabadságkorlátozására vonatkozó szabályainak a menekültkénti elismerését kérőre történő alkalmazását megelőzően, minden esetben vizsgálni kell, hogy az utóbbiakra vonatkozóan speciális jogszabályi rendelkezés van-e hatályban. Figyelemmel arra, hogy a menedékjogi törvény 15. § (1) bekezdése kifejezetten a menekültkénti elismerést kérőkre vonatkozó speciális rendelkezést tartalmaz, esetükben az Itv. 43. §-a nem alkalmazható. A leírtak alapján a főigazgató válaszát nem fogadom el.
	4. Utolsóként az országgyűlési biztos általános helyettese a főigazgató intézkedését kezdeményezte annak érdekében, hogy az országban illegálisan tartózkodó menedékkérők szálláshelyének engedélyezését megelőzően a menekültügyi eljárásban az 1989. évi 15. törvényerejű rendelet 31. Cikkét minden esetben alkalmazzák.
Válaszában a főigazgató azt állította, hogy a menekültügyi hatóság minden alkalommal, így a panaszosok esetében is vizsgálta az 1989. évi 15. törvényerejű rendelet 31. Cikke alkalmazásának lehetőségét. Figyelemmel arra, hogy az 1989. évi 15. törvényerejű rendelet 31. Cikke végrehajtására a vizsgálat alapjául szolgáló kollektív étkezés megtagadás idején nem volt jogszabály, továbbá a menekültügyi hatóság olyan további iratokat sem bocsátott rendelkezésemre, amelyek a főigazgató állítását támasztanák alá, vizsgálatom megállapítását továbbra is fenntartom.
A főigazgató válaszából egyértelműen kiderül, hogy az 1989. évi 15. törvényerejű rendelet 31. Cikk alkalmazásának fontosságát ő sem vitatja, továbbá az említett rendelkezés végrehajtási szabályaira vonatkozó jogszabály alkotási kezdeményezésemet a belügyminiszter sem utasította vissza, ezért az ajánlásra adott választ elfogadom.
	A főigazgató elutasító álláspontja általános indokaként arra hivatkozott, hogy “amennyiben minden olyan jogsértő külföldi esetében, akiknek az idegenrendészeti hatóság a kijelölt helyen való tartózkodását rendelte el, ha a menedékjogi kérelem benyújtása automatikusan az idegenrendészeti eljárásban elrendelt szabadságkorlátozó intézkedések megszűnését eredményezné, ez lényegében ellehetetlenítené az illegális migráció elleni fellépés hatékonyságát, ezzel súlyosan veszélyeztetve a Magyar Köztársaság közrendjéhez és közbiztonságához fűződő érdeket”. 
	A korábbi országgyűlési biztoshoz hasonlóan*, ismételten felhívom a figyelmet, hogy a nem kívánatos társadalmi jelenségek, így például az illegális migráció visszaszorítására igénybe vehető kormányzati eszközök célszerűségének, illetve hatékonyságának elemezésére sem az országgyűlési biztosnak, sem általános helyettesének nincs hatásköre. Az Alkotmány 32/B. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztosnak az a feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja és azok orvoslására intézkedéseket kezdeményezzen. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezésére, továbbá a panaszosok sérelmeire figyelemmel a vizsgálat során kizárólag a közösségi szálláson élő, menekültkénti elismerést kérő külföldiek szabad mozgáshoz és a tartózkodási hely szabad megválasztásához való jogának érvényesülését elemeztem.
A menekültkénti elismerésüket kérő külföldiek szabadságkorlátozásával, illetve az elutasított ajánlásaimra adott válaszokkal kapcsolatos álláspontom lényege a következő: 
Az Alkotmány 58. § (1) bekezdése alapján, az országban jogszerűen tartózkodó külföldiek szabad mozgáshoz, illetve tartózkodási helyük megválasztásához való jogának korlátozásához csak törvényben meghatározott esetekben van lehetőség. A menekültkénti elismerésüket kérők esetében az Itv. szabadságkorlátozásra vonatkozó rendelkezéseit azért nem lehet alkalmazni, mert azok az országban illegálisan tartózkodó külföldiekre vonatkoznak. 
Az Alkotmány 58. § (1) bekezdése lehetővé teszi az országban jogszerűen tartózkodó külföldiek, így a menekültkénti elismerésüket kérők szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásához való jogának korlátozását. Figyelemmel azonban arra, hogy a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény, illetve a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. a generális és a speciális viszonyában vannak, a menekültkénti elismerésüket kérők szabadságkorlátozásának eseteit, feltételeit és garanciáit is abban a törvényben kell szabályozni, ami magyarországi tartózkodásukat a külföldiekre vonatkozó általános feltételek teljesítése hiányában is jogszerűsíti. 
 Az országgyűlés 2001. május 29-i ülésnapján elfogadta a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. tv. módosításáról szóló 2001. évi XXXVIII. törvényt. Az 2001. évi XXXVIII. törvény tanulmányozása során megállapítottam, hogy rendelkezései az 1997. évi CXXXIX. tv.  15. § a) pontját nem érintik. Módosító rendelkezés hiányában a menekültkénti elismerést kérő személy a jövőben is jogosult lesz a “személyazonosításra alkalmas, magyarországi tartózkodása jogszerűségét igazoló okmányra”, amelynek birtokában az Alkotmány 58. § (1) bekezdésében biztosított jogok a továbbra is megilletik. 
 Az országgyűlési biztosnak az Alkotmány 32/B. § (1) bekezdésében megállapított hatáskörére figyelemmel, a menedékjogi törvény változatlanul hatályos 15. § a) pontjának, illetve a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. tv. alkalmazásával összefüggő tapasztalatok hiányában, az említett jogszabályok szövegének az egyes alkotmányos jogok érvényesülésére gyakorolt esetleges hatásait nem vizsgáltam.
	Mind a belügyminiszter, mind a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal főigazgatója által megfogalmazott, az őket érintő ajánlásokra reagáló válaszok közös hiányossága, hogy a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény 15. § a) pontjában megfogalmazott, a menekültkénti elismerését kérők magyarországi tartózkodását jogszerűsítő jogszabályi rendelkezésről, illetve annak az említett személyi kör jogállását alapvetően meghatározó hatásáról még csak említést sem tettek. A menedékjogi törvény hivatkozott rendelkezésének alkalmazásával összefüggő szakmai érvek hiányában sem a belügyminiszter, sem a főigazgató válaszát nem fogadom el, és az ajánlásaimat változatlanul fenntartom.

Ajánlás:
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 21. § (4) bekezdése alapján ajánlást teszek a miniszterelnöknek arra, hogy 
- kezdeményezze a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvénynek az országban jogszerűen tartózkodó menedékkérők szabadságkorlátozására vonatkozó rendelkezésekkel történő kiegészítését;
- intézkedjen annak érdekében, hogy az 1997. évi CXXXIX. tv. 15. § a) pontja szerinti okmány birtokában, az országban jogszerűen tartózkodó menekültkénti elismerését kérő személyek mozgási szabadságukkal a hatályos jogszabályoknak megfelelően élhessenek.  

Budapest, 2001. október 2.

Takács Albert