OBH 7213/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Dr. Garamvári Miklós

A vizsgálat megindítása

A Sóstóhegyi Két Tanítási Nyelvű  Szakközépiskola (4481 Sóstóhegy, Attila u. 59) diákjainak egy csoportja azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert álláspontjuk szerint a fenntartó állami normatív támogatás iránti kérelme ügyében a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal nem a jogszabályoknak megfelelően járt el, így döntésével jogtalanul tagadta meg az intézmény számára fizetendő támogatás folyósítását.

Az ügyben a vizsgálatot 1999. február 19-én megindítottam.

A vizsgálat megindításával egyidejűleg megkerestem a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, tekintettel arra, hogy a rendelkezésemre bocsátott információk alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság fennállására engedtek következtetni.
Az érintett alkotmányos jogok
A Magyar Köztárasság Alkotmányának (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Az Alkotmány 16. §-a értelmében a Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit.

A megállapított tényállás

A Science Art Alapítvány 1998. május 22-én alapította meg a Sóstóhegyi Két Tanítási Nyelvű Szakközépiskolát. Az iskola működését 1998. július 8-án kelt, 11305/1998. számú határozatával Szabolcs-Szatmár-Bereg Megye Közgyűlésének főjegyzője engedélyezte. Az iskola oktatási tevékenységét 26 fő első éves tanulóval 1999. szeptember 1-jén kezdte meg.

A közoktatásról 1993. évi LXXIX. törvény 4. §-ának (6) bekezdése értelmében az állam a nem állami, nem helyi önkormányzati közoktatási intézmény fenntartója részére a feladatellátáshoz az éves költségvetési törvényben megállapított mértékű költségvetési támogatást nyújt.

Az 1998/99. tanév megkezdése előtt a fenntartó a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény fenti, valamint a közoktatási törvény végrehajtásáról szóló 20/1997. (II. 13.) Korm. rendelet 13. § (1) bekezdése alapján, 1998. július 31-én állami normatív hozzájárulás iránti kérelmet nyújtott be a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatalhoz

A rendelet fent hivatkozott előírása értelmében a nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartók a közoktatásról szóló törvény 118. §-ának (3) bekezdése alapján biztosított normatív állami hozzájárulás iránti igényüket a székhelyük szerint illetékes közigazgatási hivatal részére jelenthetik be az e célra szolgáló igénylési lapon. A fenntartó külön-külön igénylési lapon nyújthatja be a székhelyén, illetve a telephelyén ellátott feladatokra a normatív állami hozzájárulás iránti igényét.
A jelzett jogszabályhely (3) bekezdése szerint a közigazgatási hivatal az igénylési lap és a rendelkezésre álló okiratok alapján - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényben (a továbbiakban: Áe.) szabályozott eljárás keretében - megállapítja, hogy a fenntartó milyen feladat ellátásáért, milyen jogcímen, hány gyermek, tanuló után és milyen összegben veheti igénybe az éves költségvetésről szóló törvényben meghatározott normatív állami hozzájárulást. A közigazgatási hivatalnak a normatív állami hozzájárulás megállapításával kapcsolatos eljárásában felettes szerve (Áe. 93. §) az oktatási miniszter.

A rendelkezésemre álló dokumentumok alapján megállapítható, hogy a közigazgatási hivatal a hozzájárulás folyósítása tárgyában a rendelkezésére álló határidőn belül nem hozott érdemi döntést.

A fenntartó a késedelem miatt beadvánnyal fordult az oktatási miniszterhez. Az Oktatási Minisztérium Helyettes Államtitkára 1998. november 25-én kelt 26450/98/XI. számú határozatában utasította a közigazgatási hivatalt, hogy a határozat közlésétől számított nyolc napon belül hozzon érdemi határozatot, és ennek keretében döntsön az iskolába beiratkozott tanulók után járó normatív költségvetési hozzájárulás folyósításával kapcsolatosan benyújtott kérelem tárgyában.

A határozat rendelkező része - egyebek mellett - az alábbiakat rögzíti:" A kormányrendeletben foglaltak alapján a közigazgatási hivataloknak - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény rendelkezései alapján - a rendelkezésre álló iratokból dönteniük kell a fenntartót megillető normatív költségvetési hozzájárulásról. Ebben az eljárásban a közigazgatási hivatalnak nem azt kell vizsgálnia, hogy a közoktatási intézményt jogszerűen alapították-e meg, illetőleg a működését jogszerűen engedélyezték-e, hanem azt, hogy jogszerűen az ellátott feladatokhoz, a beiratkozott tanulók után igényelték-e a hozzájárulást.

" A közigazgatási hivatalok részére az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvénynek a felügyeleti eljárásra vonatkozó rendelkezései nyújtanak lehetőséget ahhoz, hogy a működés megkezdéséhez szükséges engedély tárgyában kiadott határozat jogszerűségét szükség esetén megvizsgálja. A közigazgatási hivatalnak módjában áll az is, hogy kezdeményezze a közoktatásról szóló törvény 80. §-ának (3)-(4) bekezdésében meghatározott eljárás lefolytatását. Jelen esetben azonban a közigazgatási hivatal érdemi döntést nem hozott, a benyújtott beadvány alapján nem gyakorolta a hatáskörét."

A határozat ellenére a közigazgatási hivatal vezetője az ügyben továbbra sem hozott érdemi döntést, hanem, amint azt az oktatási miniszter 1998. december 16-án hozott 26567/98/XI számú határozata rögzíti: "A közigazgatási hivatal vezetője (...) 1998. december 1-jén levélben válaszolt a határozatot hozó helyettes államtitkárnak, amelyben előadta, hogy az iskola működési engedéllyel nem rendelkezik, ezért a normatív állami támogatás megállapítását jogszerűtlennek tartja. Egyidejűleg csatolta a 12.559-6/1998. számú határozatát, amelyben 1998. november 19-én megsemmisítette a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közgyűlés főjegyzőjének a Sóstóhegyi Két Tanítási Nyelvű Szakközépiskola működési engedélyének kiadása tárgyában hozott 1130-5/1998. számú határozatát.

Az oktatási miniszter által hozott - fent hivatkozott - határozat szerint a közigazgatási hivatal eljárása több szempontból törvénysértő:

1. Az érdemi döntés elmaradásával beáll a közigazgatási szerv hallgatása.

Több jelentésemben is (OBH 4586/1996, OBH 2775/1998, OBH 6875/1996) hivatkoztam az Alkotmánybíróság 72/1995.(XII.15) AB határozatára. E szerint az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé. A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem. A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. 

Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. 

(...) Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és – közvetlenül vagy közvetve – közérdeket szolgál."

2. Jogszabálysértő döntést hozott a közigazgatási hivatal, amikor az iskola működésének megkezdéséhez szükséges  - a főjegyző által kiadott - határozatot felügyeleti intézkedés körében, az Áe 71. §-ának (1) bekezdésére hivatkozva megsemmisítette.

Az oktatási miniszter határozata szerint az Áe. 71. §-a (2) bekezdésének b) pontja alapján azonban a határozat nem változtatható és nem semmisíthető meg, ha a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokat sértene. Tényként állapítható meg -  rögzíti a határozat - , hogy az Alapítványnak nem lehetett tudomása arról, hogy a főjegyző kellő körültekintéssel járt-e el a működés megkezdéséhez szükséges engedély kiadásakor. Ily módon joggal hihette azt, hogy az általa létesített, fenntartott és működtetett iskola jogszabályszerűen működik. Különösen arra tekintettel, hogy működés megkezdésére kiadott határozat és a megsemmisítő határozat között több hónap telt el, amely idő alatt az iskolában megkezdődött a tanítás. Az iskolába beiratkozott tanulók és szüleik pedig nem kötelezhetők arra, hogy a működési engedéllyel rendelkező iskolánál a jelentkezés és beiratkozás előtt előzetesen mérlegeljék az államigazgatási eljárás jogszerűségét. A megsemmisítő határozat ezért a fenntartó és a beiratkozott gyermekek, valamint azok szüleinek jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogait sértette.

3. A közoktatásról szóló törvény - a tanulók érdekében - tiltja a fenntartó részére az iskola átszervezését, megszüntetését szorgalmi időben.

A közoktatásról szóló törvény 102. §-a (9) bekezdésének a) pontja szerint a fenntartó tanítási évben iskolát nem  indíthat, nem szüntethet meg, nem szervezhet át. Igaz, hogy ez a rendelkezés a fenntartónak szól, azonban a jogalkotó szándéka az volt, hogy a tanítási évben bekövetkezett változás ne okozzon zavart a szolgáltatást igénybe vevők között. A megsemmisítő határozat ennek megfelelően ellentétes a közoktatásról szóló törvény ismertetett előírásaival.

A határozat kézhezvételét követően a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal 1998. december 19-én megállapította a Sóstóhegyi Két Tanítási Nyelvű Iskola részére a közoktatási normatíva jogosultságát 1998. szeptember 1-től kezdődően.

Mindezekre hivatkozva, a rendelkezésemre álló dokumentumok alapján megállapítottam, hogy a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal elhúzódó eljárása és az ügy érdemében döntést tartalmazó közigazgatási határozat meghozatalának elmulasztása alkotmányos visszásságot okozott a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvével összefüggésben, figyelemmel a panaszosok alkotmányos érdekeire is. Megállapítottam továbbá, hogy a közigazgatási hivatal azzal, hogy megsemmisítette a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közgyűlés főjegyzőjének a Sóstóhegyi Két Tanítási Nyelvű Szakközépiskola működési engedélyének kiadása tárgyában hozott 1130-5/1998. számú határozatát, közvetlenül veszélyeztette az Alkotmány 16. §-ában rögzített, az ifjúság létbiztonságát, oktatását, nevelését, és érdekeinek védelmét deklaráló alkotmányos elv maradéktalan érvényesülését.

Tekintettel azonban arra, hogy a Szabolcs-Szatmár- Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal eljárása során elkövetett jogszabálysértést az oktatási Mininsztérium helyettes államtitkára illetve az oktatási miniszter előzőekben hivatkozott határozataival orvosolta, ezért arra vonatkozóan további ajánlással élni nem kívánok, és a Hivatalunknál folyó vizsgálatot lezárom.

Budapest, 1999. november 22.

Dr. Polt Péter