OBH 7208/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kollár  Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

Panaszos 1998. december 15-én a Pest Megyei Kereskedelmi és Iparkamarától lefolytatni kért vizsgálat elmulasztását sérelmezve fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához.
Az ügyben a jogbiztonság sérelmének gyanúja miatt indult eljárás. 
Az eljárás során több ízben tájékoztatást kértem a Pest Megyei Kereskedelmi és Iparkamara elnökétől. Mivel az 1999. január 15-én kelt levelemre választ nem kaptam, 1999. március 8-án ismételten a kamara elnökéhez fordultam, aki a sürgető levélre 1999. március 22-én válaszolt, nem tett eleget azonban a megkeresésben megfogalmazott kéréseknek. Tekintettel arra, hogy a kért információk hiányában az ügy érdemi vizsgálatát megkezdeni nem tudtam, március 30-án az eredetileg is meghatározott információk megismétlésével felkértem a kamara elnökét a válaszadásra. Miután március 30-án kelt levelemre 1999. április 27-ig válasz nem érkezett, tájékoztattam a kamara elnökét, hogy élve az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény által biztosított jogommal, az ügyet az országgyűlés elé terjesztem. 1999. május 17-én végül a kért iratokat a Pest Megyei Kereskedelmi és Iparkamara elnöke a rendelkezésemre bocsátotta.

A megállapított tényállás

1998. május 26-án a panaszost képviselő ügyvéd beadvánnyal fordult a Pest Megyei Kereskedelmi és Iparkamarához kérve, hogy az vizsgálja ki azt a vállalkozói magatartást amely a panaszosnak komoly anyagi veszteségeket okozott. 1998. december 11-ig, a panaszos beadványára a kamarától válasz nem érkezett. A Pest Megyei Kereskedelmi és Iparkamara elnökétől kapott tájékoztatás szerint az etikai bizottság a beadványt azért nem vizsgálta érdemben, mert megítélésük szerint - benyújtott dokumentumokból megállapíthatóan - nem etikai hanem jogi jellegű kérdésekről volt szó, amely meghaladta az etikai bizottság kompetenciáját. A kamara elnöke maga is elismerte, hogy az etikai bizottság nem tájékoztatta a panaszost az általa hozott döntésről. 
A panaszos által sérelmesnek tartott vállalkozói magatartás röviden a következő volt: A Pest Megyei Kereskedelmi és Iparkamaránál tagsággal rendelkező vállalkozó és a panaszos gyermekei vállalkozási szerződést kötöttek egy családi ház építési munkáinak elvégzésére. A vállalkozási szerződés szerint a vállalkozónak kulcsrakész állapotban kellett volna az épületet átadnia. A vállalkozó az építési munkákat határidőre nem végezte el. A megrendelő már majdnem a vállalkozási díj tejes összegét kifizette, amikor a vállalkozó - pénzhiányra hivatkozva - levonult az építkezési területről. Az épület készültségi foka ekkor alig érte el a negyvenöt százalékot. Szakértői vélemény szerint az épületen elvégzett munkálatok minősége döntő részben osztályonkívüli. A villanyvezetéket például szigetelés nélkül helyezték el a falban, a gépészeti szereléseket is szakszerűtlenül végezték el. A beépített gépek, berendezések garancialevelét a vállalkozó nem adta át a megrendelőnek. A részletekben kifizetett vállalkozási díj egyes tételeiről a vállalkozó nem adott külön számlát, majd amikor a teljesítés félbeszakítása után a kiállított egy számlát, azon nem tüntette fel a ténylegesen elvégzett munkákat.   

Az ügy jogszabályi háttere

1994. évi XVI. törvény a gazdasági kamarákról

27. § (1) A gazdasági kamarák az üzleti forgalom biztonságának és a piaci magatartás tisztességének megteremtése, megőrzése, illetve fokozása érdekében
g) a gazdasági érdekképviseleti szervezetek bevonásával kidolgozzák a tisztességes piaci magatartásra vonatkozó etikai szabályokat, figyelemmel kísérik e szabályok, valamint a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról szóló törvényben meghatározott, a tisztességtelen verseny tilalmára vonatkozó rendelkezések érvényesülését, a kamarai etikai szabályok megsértése esetén tagjaikat határozatban figyelmeztetik, és - az etikai szabályzatban meghatározott esetben és módon - a figyelmeztetést nyilvánosságra hozzák, a tisztességtelen verseny tilalmára vonatkozó jogszabályokba ütköző magatartás esetén pedig kezdeményezhetik a versenyfelügyeletet ellátó szervnél a szükséges intézkedés megtételét, továbbá - az érdekeltek közös kérelmére - egyeztetnek tagjaiknak a piaci magatartás tisztességével összefüggő vitáiban;
h) figyelemmel kísérik az iparjogvédelmi és a szerzői jogok érvényesülését, tagjaikat e jogok megsértése esetén határozatban figyelmeztetik, és - az etikai szabályzatban meghatározott esetben és módon - a figyelmeztetést nyilvánosságra hozzák;
i) határozatban figyelmeztetik a fogyasztók érdekeivel ellentétes gazdasági tevékenységet folytató és ezzel a gazdálkodó szervezetek széles körének jó hírnevét sértő vagy veszélyeztető tagjaikat, és - az etikai szabályzatban meghatározott esetben és módon - a figyelmeztetést nyilvánosságra hozzák, súlyosabb vagy ismétlődő esetben kezdeményezhetik a tevékenység gyakorlásának meghatározott időre történő felfüggesztéséhez szükséges intézkedések meghozatalát; ha a tag gazdasági tevékenysége a fogyasztók széles körét érintő vagy jelentős nagyságú hátrányt is okoz, pert indíthatnak a fogyasztók polgári jogi igényeinek érvényesítése iránt;
(3) Az (1) bekezdés g)-i) pontjaiban említett határozatokra a jogsértő határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó rendelkezéseket (59. §) kell alkalmazni.
(4) A gazdasági kamarák számára az (1) bekezdés g)-i) pontjaiban meghatározott feladatok ellátása nem érinti az e pontokban említett ügyekben jogszabály alapján eljáró államigazgatási szervek és bíróságok feladat-, illetve hatáskörét; a g)-i) pontokban meghatározott eljárások lefolytatása nem előfeltétele az e szervek, illetve bíróságok előtti eljárás megindításának.

A gazdasági kamarák feladatai a gazdasági tevékenységgel összefüggő közigazgatásban

29. § (1) A gazdasági kamarák eljárnak azokban a közigazgatási ügyekben, amelyek intézésére, illetve amelyekben való közreműködésre törvény vagy - az országos gazdasági kamarák egyetértésével - kormányrendelet számukra felhatalmazást ad.
(2) A gazdasági kamaráknak az (1) bekezdés szerinti eljárására, illetve közreműködésére az államigazgatási eljárás általános szabályait kell alkalmazni.
(3) A gazdasági kamara közigazgatási ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye, azt felügyeleti jogkörben megsemmisíteni vagy megváltoztatni nem lehet. A határozat felülvizsgálatát a bíróságtól lehet kérni, a bíróság a határozatot megváltoztathatja.

44. § (1) Az etikai bizottság tagjainak számát az alapszabály határozza meg. Az etikai bizottság testületi szerv; tagjai maguk közül elnököt választanak.
(2) Az etikai bizottság látja el - az etikai szabályok megállapítása kivételével - a 27. § (1) bekezdésének g)-i) pontjaiban meghatározott gazdasági kamarai feladatokat. A gazdasági kamara tisztségviselői az etikai bizottság tevékenységében - szükség szerint - közreműködnek.

Jogsértő határozatok bírósági felülvizsgálata

59. § (1) A területi gazdasági kamara bármely tagja kérheti a bíróságtól a kamara valamely testületi szerve által hozott olyan határozat felülvizsgálatát, amely e törvény rendelkezéseibe, más jogszabályba, a kamara alapszabályába vagy más önkormányzati szabályzatába ütközik. Az országos gazdasági kamara testületi szerve által hozott jogsértő határozattal kapcsolatban ez a jog a területi gazdasági kamarát illeti meg.
(2) Perindítás előtt a sérelmet szenvedett tag, illetve területi kamara köteles a jogsértést a jogsértő határozatról történt tudomásszerzéstől számított harminc napon, de legkésőbb a határozat meghozatalától számított hat hónapon belül az ellenőrző bizottságnak bejelenteni. Ez utóbbi határidő elmulasztása jogvesztéssel jár.
(3) Az ellenőrző bizottság a bejelentést követő harminc napon belül köteles állást foglalni.
(4) A pert a tagnak a területi kamara ellen, illetve a területi kamarának az országos kamara ellen az ellenőrző bizottság állásfoglalásától vagy a (3) bekezdésben említett határidő eredménytelen elteltétől számított harminc napon belül kell megindítania. A perindításnak nincs halasztó hatálya, a bíróság azonban a határozat végrehajtását felfüggesztheti.
(5) A (4) bekezdésben megállapított határidő elmulasztása esetén igazolásnak nincs helye.
(6) A bíróság eljárására egyebekben a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény általános szabályait kell alkalmazni.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Amint azt az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette, a jogbiztonság elvéből az államra - tehát a jogalkotó és a jogalkalmazó szervekre is meghatározott kötelezettségek hárulnak.

64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.

A vizsgálat megállapításai

I. A vizsgálat célja annak megállapítása volt, hogy milyen kapcsolatban vannak a gazdasági kamarák tevékenységére vonatkozó szabályok és a fogyasztók érdekeinek védelmét elősegíteni hivatott jogszabályi rendelkezések. Ez közelebbről annak tisztázását igényelte, hogy a kamarák tevékenységére vonatkozó jogszabályi rendelkezések mekkora szabadságot illetve mérlegelési jogot biztosítanak a kamaráknak akkor, amikor azok a tagjaikkal szembeni eljárás kezdeményezéséről döntenek. Másrészt azt is vizsgálnom kellett, hogy az érintett alkotmányos jog érvényesülése szempontjából milyen jelentőséggel bír az a tény, hogy a kamara - általuk is elismerten - nem értesítette a beadványt tevőt az eljárás megindításának megtagadására vonatkozó döntésről.  
A Gazdasági Kamarákról szóló 1994. évi XVI. törvényhez fűzött miniszteri indokolás a kamaráknak a társadalomban betöltött szerepére vonatkozóan a következőket fogalmazta meg:

A gazdasági kamaráknak a fejlett piacgazdaságú országokban hagyományosan nagy szerepük van a gazdaság fejlődésének és szerveződésének előmozdításában, a gazdasági tevékenységet folytatók általános, együttes érdekeinek érvényre juttatásában, az üzleti forgalom biztonságának és a piaci magatartás tisztességének megteremtésében és megőrzésében, valamint a gazdasággal összefüggő egyes közigazgatási feladatok ellátásában. A gazdasági kamarák meghatározó szerepet tölthetnek be egy átalakulóban lévő gazdaságban is, elősegíthetik a forgalmi viszonyok és az üzleti etika stabilizálódását, a gazdaság szereplőinek információval való ellátását, a nemzetközi kereskedelmi kapcsolatrendszer fejlődését, a gazdaság infrastruktúrájának javítását.

Szakmai kamarák alakítása szempontjából elsősorban azok a - többnyire bizalmi elemeket, hangsúlyos etikai tartalmat hordozó - foglalkozások, hivatások jöhetnek számba, amelyek természetüknél fogva önszabályozást, önigazgatást igényelnek, s amelyek esetében az önigazgatás - többek közt a döntéshozók szakmai ismereteinél fogva - hatékonyabb, mint az állami irányítás.

A gazdasági kamarák kötelesek ellátni a törvényben számukra megállapított feladatokat. A törvény a gazdasági kamarák tevékenységi körét egyfelől úgy határozza meg, hogy előírja az általuk kötelezően ellátandó feladatokat. Másfelől a jogszabály meghúzza a gazdasági kamarák tevékenységének határait, megtiltva számukra bizonyos - érdekképviseleti jellegű, illetve üzletszerű - tevékenységek folytatását.

A törvény négy csoportba sorolja a gazdasági kamarák feladatait: rendelkezik a gazdasági kamaráknak
- a gazdaság fejlesztésével kapcsolatos,
- az üzleti forgalom biztonságának megteremtésével összefüggő,
- a gazdaság általános érdekeinek érvényesítését szolgáló, valamint
- a gazdasági tevékenységet érintő közigazgatásban jelentkező feladatairól.
E feladatokat a törvény részletesen kijelöli, s egyben meghatározza azokat, amelyeket a gazdasági kamarákon kívül csak az arra jogszabályban feljogosított szervezetek láthatnak el ("kizárólagos" gazdasági kamarai feladatok).

A törvény 27. §-a (1) bekezdésének g), h) és i) pontjai etikai természetű jogköröket állapítanak meg a gazdasági kamarák számára. A tisztességes piaci magatartás követelményeinek megállapításában a kamaráknak a törvény önszabályozási jogot is biztosít, azzal azonban, hogy a gazdasági kamaráknak az üzleti etikára vonatkozó szabályzatai természetesen nem lehetnek ellentétben a versenytörvény rendelkezéseivel. (Ezt biztosítja az is, hogy a javaslat 58. §-ának (2) bekezdése szerint a törvényességi felügyelet gyakorlója kikéri a Gazdasági Versenyhivatal véleményét a kamarai etikai szabályzat törvényességéről.) Az etikai szabályzat csupán a gazdasági verseny tisztaságának, tisztességének biztosítására szorítkozhat, e körön kívül a tagok számára kötelezettségeket nem állapíthat meg. Az etikai szabályzat továbbá nyilvánvalóan nem követelhet meg olyasmit sem a tagoktól, ami ellentétes a jogszabályokkal, illetve nem válhat a gazdasági verseny korlátozásának burkolt eszközévé.

A gazdasági kamarákat a törvény arra is feljogosítja, hogy az üzleti etikát, az iparjogvédelmi és a szerzői jogokra vonatkozó jogszabályokat vagy a fogyasztók érdekeit sértő gazdasági tevékenységet folytató tagjaikkal szemben etikai természetű szankciókat (figyelmeztetést, nyilvános figyelmeztetést) alkalmazzanak. A kamarák e jogköre természetesen nem érinti az ilyen ügyekben eljáró államigazgatási szervek és bíróságok hatáskörét, az előttük folyó eljárás megindításának sem feltétele a kamara etikai fórumainak igénybevétele. A versenytörvény  által tiltott tényállások megvalósulásáról továbbra is a bíróság, illetve a versenyfelügyeleti szerv dönt, a rájuk vonatkozó szabályok szerint. A versenytörvény alapján folyó versenyfelügyeleti, illetve bírósági eljárásokban, illetve a kamarai etikai ügyekben hozott határozatok egymással nem kerülhetnek az ítélt dolog, a res iudicata viszonyába, mivel - bár a ténybeli alap azonos lehet - eltérő jogokról, jogcímekről van szó, s az is kizárt, hogy a szóban forgó eljárásokban azonos felek vegyenek részt.

A Pest Megyei Kereskedelmi és Iparkamara Etikai Kódexe az Eljárási Szabályzatban rendelkezik az Etikai Bizottság eljárásának kezdeményezéséről. Az 1.§ (7) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza: "Ha az Etikai Bizottság eljárására okot adó cselekmény megtörténtétől egy év eltelt és az ügy a gazdasági tevékenység szempontjából nem általános jellegű, az Etikai Bizottság úgy határozhat, hogy nem indít eljárást." Az előbbi rendelkezés tehát konjunktív feltételek fennálltához köti az eljárás megindítására vonatkozó indítvány elutasításának lehetőségét. A vizsgálat során megállapítottam, hogy a konjunktív feltételek egyike, - az egy év eltelte - a vizsgált esetben nem állt fenn. Az etikai bizottság tehát a kamara által elfogadott etikai kódex szabályai szerint az érdemi vizsgálat nélküli elutasításra nem volt jogosult az adott ügyben. A többszöri megkeresésemre a kamara által adott, az elutasítás indokaként meghatározott ok pedig nem felel meg a kamara etikai kódexének. Az eljárás elindításának megtagadásáról szóló döntésről a beadványt tevőt nem értesítették. 

Az Alkotmány 64. §-a által biztosított panaszjog alkotmányos cél nélküli korlátozását jelentené, ha azt kizárólag a panasz benyújtásához való joggal azonosítanánk, ez ugyanis formai jellegű követelmény, a panaszjogból az eljáró közigazgatási szervre háramló tényleges kötelezettségek így nem lennének levezethetőek. Az Alkotmányban biztosított panaszjog tényleges érvényesüléséhez elengedhetetlenül fontos, hogy az érintett szerv az eljárására vonatkozó jogszabályi előírásokat betartsa, eleget tegyen indoklási kötelezettségének, a számára előírt határidőkön belül kivizsgálja a beadványt, stb. A panaszjog tényleges érvényesülésének minimális feltételei sem teljesülnek akkor, ha panasz címzettje a beadványra nem reagál, illetve az ügyet ténylegesen nem vizsgálja. A gazdasági kamarákról szóló törvény szerint a kamarák a törvényben meghatározott feladataikat kötelesek ellátni, az állam által átruházott közhatalmi jogosítványok gyakorlása nem lehet szabad belátás tárgya. 

Az állam a kamaráknak a fogyasztói érdekek védelme céljából biztosított jogok meghatározásával az állami szervek által ellátott jogvédelem mellett egy jellegében speciális intézményt hozott létre. Ezen intézmény azonban - éppen a közhatalmi jelleg miatt - az eljáró szervre meghatározott kötelezettségeket keletkeztet. Amint azt az Alkotmánybíróság a 35/1994. számú határozatában kifejtette, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye azt a kívánalmat is magában foglalja, hogy a közhatalmi eljárások során ne kerülhessen sor önkényes döntésekre. Az önkényesség - az országgyűlési biztosok gyakorlata szerint - elsősorban az érdemi határozat jellegzetessége, de az megnyilvánulhat abban is, ha az államigazgatási szerv egyszerűen nem tesz eleget eljárási kötelezettségének, hiszen az hatását tekintve éppúgy kiszámíthatatlanságot eredményez. A kamarai törvény rendelkezéseiből kiolvashatóan az etikai bizottság eljárására vonatkozó kötelezettségek célja a gyors és a fogyasztók érdekeinek védelmére ténylegesen alkalmas eljárás elősegítése volt, olyan ügyekben is amelyek jogi elbírálása egyébként a jogalkotó által is elismerten a bíróság hatáskörébe tartozik. A bírósági és a kamarai eljárás céljait és jellegét tekintve tehát egymással nem felcserélhető, azok részben eltérő érdekeket szolgálnak. A kamarai eljárás a fogyasztók szélesebb köreinek védelmét szolgálja azzal, hogy gyors és nyilvánosságra hozott határozattal záruló eljárásával az etikai normák betartására készteti tagjait és végső soron - a tevékenység gyakorlásának meghatározott időre történő felfüggesztéséhez szükséges intézkedések meghozatalának kezdeményezésével - hozzájárul a tisztességes piaci viszonyok kialakulásához. Önkényesnek és a jogbiztonság elvét súlyosan sértőnek minősül az eljárásra kötelezett szerv tevékenysége, ha a jogszabály által meghatározott eljárási kötelezettségének nem tesz eleget és ezzel a jogszabályok által védeni kívánt érdekek tényleges érvényesülését lehetetlenné teszi. 

A vizsgálat során megállapítottam, hogy a kamara az etikai bizottság hatáskörébe utalt ügyek intézése során közhatalmi jogosítványokat gyakorol. A gazdasági kamarákról szóló törvény rendelkezései ezt a tevékenységet egyértelműen közigazgatási tevékenységnek minősíti, a 29.§ pedig a közigazgatási ügyek intézése során kötelezővé teszi az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban Áe. ) rendelkezéseinek betartását. A vizsgált ügyben az eljáró etikai bizottság többszörösen megsértette az Áe. rendelkezései, illetve a gazdasági kamarákról szóló törvényt, valamint  a kamara etikai kódexét.

A fent kifejtettek alapján megállapítottam, hogy a Pest Megyei Kereskedelmi és Iparkamara Etikai Bizottsága alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott az Alkotmány 64.§-ában rögzített panaszhoz való joggal illetve a jogbiztonsághoz való joggal összefüggésben amikor a beadványt tevő panaszának vizsgálatát indoklás nélkül elutasította valamint amikor  erről a panaszost nem értesítette. Vizsgált eljárásával ugyanis a kamara etikai bizottsága indokolatlanul megfosztotta a panaszost az ügy érdemi elintézésének jogától. 

II. Az államhatalom önellenőrző mechanizmusai fogyatékosságainak kiküszöbölésére, az alkotmányos jogok védelmét szolgáló garanciák kiegészítésére, valamint a parlament igazgatás feletti ellenőrző funkciójának megerősítésére a polgári demokráciákban hathatós eszköznek bizonyult a parlamenthez kapcsolódó, igazgatástól és bíróságoktól független országgyűlési biztosi intézmény. Erre figyelemmel hívta életre az említett jogintézményt módosított Alkotmányunk is. Az 1993. évi LIX. törvény  az Alkotmány vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtását szolgálja.  Az országgyűlési biztos fellépésének személyes tekintélye és a nyilvánosság ad kellő nyomatékot. Az országgyűlési biztos nem elszigetelt közjogi szereplő, a Parlament ellenőrző szerveként az államigazgatási szervek hathatós együttműködésére feltétlenül szüksége van. Azokban az esetekben amikor a nyilvánosság nem képes munkája hatékonyságát biztosítani, az országgyűlési biztos - élve a saját tevékenységére vonatkozó törvény és más jogszabályok összekapcsolódásából fakadó lehetőséggel - ellenőrzési tevékenységet is folytató államigazgatási szervekhez fordul. 
Megállapítom, hogy a megkeresés teljesítésének elmulasztása sérti az országgyűlési biztos számára az 1993. évi LIX. törvény által biztosított vizsgálati jogosultságot, a Pest Megyei Kereskedelmi és Iparkamara elnöke korlátozta az országgyűlési biztos alkotmányos feladatának ellátásában, ezáltal az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésben deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság vonatkozásában alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott.

Ajánlások

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény felhatalmazása alapján az alábbi kezdeményezéssel élek:

1.) Felkérem a Pest megyei Kereskedelmi és Iparkamara elnökét, hogy hívja fel a kamara etikai bizottságát az etikai eljárás lefolytatására. 

2.) Felkérem a gazdasági minisztert, hogy törvényességi felügyeleti jogkörében eljárva intézkedjen a Pest Megyei Kereskedelmi és Iparkamara Etikai Bizottsága törvényes működésének helyreállítás érdekében.

Budapest, 1999. június 17.

Gönczöl Katalin