OBH 7034/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Tárgy: A kilakoltatás veszélyének kitett
berhidai földrengés-károsultak ügye

Az eljárás megindulása:

A panaszos a beadványában a berhidai ingatlan tulajdonosokat, illetve családjukat fenyegető kilakoltatás veszélyére hívta fel az Országgyűlési Biztos Hivatala figyelmét. Kezdeményezte, hogy a kormányzat felügyelje azokat az árveréseket, amelyeket azokkal az ingatlantulajdonosokkal szemben indítottak, akik az 1985-ös földrengést követően kedvezményes kamatozású újjáépítési hiteleket vettek fel, de a megemelt kamatokat képtelenek megfizetni.

A tulajdonhoz való alkotmányos jog, valamint a szociális biztonság sérelmének veszélye miatt vizsgálatot indítottam, és a körülmények tisztázása érdekében megkerestem az önkormányzat polgármesterét, valamint az OTP -t is.

A tényállás

A panaszos eljuttatta hozzám a Napló című lap 1998. november 28-i cikkét is, amely az árverések kérdésével foglalkozik. E témát elemzi a Népszabadság 1999. március 20 -i, "Berhidai házak és adósok" című cikke is. Az előzményekről a következőket állapítottam meg:

Az 1985-ben berhidán bekövetkezett földrengés a település lakóházainak szinte mindegyikét valamilyen mértékben megrongálta, ezért jelentős részük felújításra szorult, azonban számos épület esetén teljes újjáépítés vált szükségessé. 

A kormány a katasztrófasújtott terület rekonstrukciójának finanszírozásával az OTP-t bízta meg. A hitel felvételnek a hitelképesség igazolása nem volt feltétele, ezért a településről mintegy háromszázan kértek, és kaptak építési hitelt. Az újságcikk szerint sok helyi lakost szinte akarata ellenére beszéltek rá az építkezésre, illetve egymást győzték meg arról, hogy az ilyen kedvező lehetőséget "nem szabad kihagyni". Az egyik - jelenleg több mint 1 millió forinttal adós - család a szoba-konyhás lakása helyett, így kezdett egy 4 szobás ház építésébe.

A lakáshitelek törlesztésében változásokat hozott az 1991. évi költségvetési törvény, amely a korábbi kedvezményes kamatokat 1991. január 1-jétől 15 % -ra emelte. A törvény választási lehetőséget biztosított az adósok számára. Eszerint bárki kérhette a tartozás teljes összege felének elengedését, ha egyben vállalta, hogy a fennmaradó összeget a lakáscélú banki kamatok szerint fizeti meg.

Az 1991. évi költségvetési törvény ellen 177 indítványt nyújtottak be az Alkotmánybírósághoz, a jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének a megállapítását és megsemmisítését kérve. Az Alkotmánybíróság a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatával az indítványokat és e jogszabályi rendelkezések megsemmisítése iránti kérelmeket elutasította.

A hitelek piaci alapra helyezésével a kamatok néhány év alatt elérték az évi 30 %-ot. Aki ebben az időszakban nem tudta a törlesztő részleteket befizetni, és emiatt a szerződésének felmondására került sor, azt ettől az időponttól kezdve - a piaci kamatok időközben bekövetkezett csökkenésére tekintet nélkül - akár 30 % ügyleti kamat, és 6 % késedelmi kamat is terhelte. A hátralékot minden év végén tőkésítik, így az OTP követelése évente az előző évi teljes adósság összegének több mint harmadával növekszik.

Az OTP által közölt adatok szerint 1999 nyarán Berhidán 70 körül volt azoknak az adósoknak a száma, akik nem fizették rendszeresen a törlesztő részleteket, és közülük többnek addig már felmondták a hitelszerződését, vagy annak felmondása várható. Az árverés kitűzésig 1999-ben csak mintegy 10 ügy jutott el, de csupán egy esetben volt "sikeres" az árverés. A becsatolt újságcikkben leírt eset szerint az ingatlanok árverése körül sok visszaélésre utaló jelenség tapasztalható, és ennek kivizsgálását kezdeményezte a panaszos.

Az  alkalmazott jogszabályok:

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény

241. § A bíróság módosíthatja a szerződést, ha a felek tartós jogviszonyában a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti.

1990. évi CIV. törvény a Magyar Köztársaság 1991. évi állami költségvetéséről

64. §  (1) Azoknak a kölcsönöknek a kamata, törlesztő részlete és adósság összege, amelyeket az Országos Takarékpénztár vagy a takarékszövetkezet az 1988. december 31-e előtt hatályban volt jogszabályok alapján lakásépítés, lakásvásárlás vagy egyéb építési munkák céljára nyújtott, az adós választása szerint 1991. január 1. napjától kezdődően a 65. vagy a 66. § rendelkezései szerint változik meg.

(2) Az adós a kölcsönt nyújtó pénzintézet felszólítását követő 30 napon belül nyilatkozhat, hogy a kölcsön törlesztését a törvény 65. vagy 66. §-a alapján kívánja-e teljesíteni. Amennyiben ilyen nyilatkozatot határidőben nem tesz, úgy a kölcsön törlesztését a 65. §-ban foglaltak szerint kell megfizetni.

65. § (1) A 64. § (1) bekezdése szerinti kamatmentes vagy évi 3,5%-ot meg nem haladó kamat mellett nyújtott kölcsön kamata egységesen évi 15%-ra változik.

(2) Az (1) bekezdés szerinti célra nyújtott 3,5%-nál magasabb és nem változó kamatozású kölcsönök kamata 1992. január 1-jétől évi 15%.

66. § (1) A 64. § (1) bekezdése szerinti: a) kamatmentes vagy évi 3,5%-ot meg nem haladó kamatozású kölcsönökre az 1991. január 1. napján fennálló és nem fizetési késedelemből eredő tőketartozás felét; b) az évi 3,5%-nál magasabb mértékben megállapított és nem változó kamatozású kölcsönökre az 1992. január hó 1-jén fennálló és nem fizetési késedelemből eredő tőketartozás egyharmadát az állam elengedi.

(2) Az (1) bekezdés a) pontjában meghatározott csökkentett kölcsönökre 1991. január 1-jétől; a b) pontban meghatározott csökkentett kölcsönökre pedig 1992. január 1-jétől a lakáscélú bankkölcsönök mindenkori kamatát kell megfizetni.

67. § (1) A kamatmentes és 1-3,5%-os kamatozású kölcsönök törlesztésére 1991. évben egységesen havonta 1500 forinttal többet kell megfizetni, mint a kölcsönszerződésben meghatározott havi törlesztő részlet.

(2) Ha az (1) bekezdés alapján megállapított törlesztő részlet nem nyújt fedezetet az esedékes tőkehányad és a 65. §-ban vagy a 66. §-ban meghatározott kamat megfizetésére, úgy a fedezetlen kamathányadot továbbra is a költségvetés viseli.

(3) Ha az (1) bekezdés alapján megállapított törlesztő részlet magasabb, mint az esedékes tőkehányad és a 65. §-ban vagy a 66. §-ban meghatározott kamat összege, úgy a különbözet a tartozást csökkenti, a törlesztési idő ennek arányában rövidül meg.

68. § A kölcsönszerződés kezese az eredeti szerződésben foglalt feltételek szerint felel a kölcsön visszafizetéséért, a szerződés egyéb feltételei nem változnak.

32/1991. (VI. 6.) AB határozat

Az Alkotmánybíróság a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 226. § (2) bekezdésében, továbbá a Magyar Köztársaság 1991. évi költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól szóló 1990. évi CIV. törvény 64-68. §-aiban írt rendelkezések alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat és e jogszabályi rendelkezések megsemmisítése iránti kérelmeket elutasítja.

A Magyar Köztársaság 1993. évi költségvetéséről szóló 1992. évi LXXX. törvény

51. § az 1990. évi CIV. törvény 65. § (2) bekezdése az alábbiak szerint módosul: 
"Az (1) bekezdés szerinti célra nyújtott 3,5%-nál magasabb és nem változó kamatozású kölcsönök kamata 1993. január 1-jétől évi 12%."

66/1995. (XI. 24.) AB határozat

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság 1995. évi pótköltségvetéséről szóló 1995. évi LXXII. törvény 18. §-ában foglalt rendelkezések alkotmányellenesek, ezért azokat a törvény hatálybalépésének napjával - visszamenőlegesen - megsemmisíti.

1. A Magyar Köztársaság 1995. évi pótköltségvetéséről szóló 1995. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Pkvtv.) 18. §-a szerint a Magyar Köztársaság 1991. évi állami költségvetéséről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól szóló 1990. évi CIV. törvény (a továbbiakban: Kátv.) 65. §-a helyébe új tartalmú rendelkezés lép. Ennek alapján a Kátv. 64. § (1) bekezdése szerinti kamatmentes vagy évi 3,5%-ot meg nem haladó kamat mellett nyújtott lakáscélú kölcsönök kamata egységesen évi 25%-ra változik, a 3,5%-nál magasabb és nem változó kamatozású lakáscélú kölcsönök kamata pedig a törvény hatálybalépésétől kezdve ugyancsak évi 25%.

1023/1998. (III. 4.) Korm. határozat egyes súlyos szociális problémák kezeléséről

1. A Kormány elhatározza olyan támogatási rendszer kidolgozását, amely részben központi források biztosításával, részben a települési önkormányzat tehervállalásával, a hitelezők közreműködésével a legrászorultabb családoknál felhalmozódott adósságteher (lakáshitel, közüzemi díjak, lakbérhátralék) enyhítését célozza. A rendszer kidolgozásánál az alábbi követelményeket kell figyelembe venni:

1.1. A támogatás kizárólag rászorultság elvén adható, olyan adósnak, aki a) az átlagos lakásigényt meg nem haladó lakásban lakik (egy lakóra jutó lakásterület és lakásérték alapján), és b) háztartásában a jövedelem a megélhetést és az adósságfizetést nem fedezi, valamint c) lakásingatlanán kívül nincs mobilizálható más vagyona az adósság visszafizetésére.
1.2. A helyi önkormányzat a központi költségvetéstől külön pénzügyi forrásban részesül, ha
a) az 1.1. pontnak megfelelő önkormányzati rendeletet alkot, abban meghatározza a helyileg elismerhető lakásnagyság és a lakásban élő családtagok számának viszonyát, az elismerhető lakásfenntartási költségek mértékét, a figyelembe vehető jövedelmi, vagyoni, életviteli viszonyokat, az adósok, a hitelezők, valamint az önkormányzat együttműködésének formáit; b) saját forrásai terhére e célra megfelelő összeget elkülönít.
1.3. Ha az adós lakóingatlannal rendelkezik, a visszatérítendő támogatás feltétele, hogy hozzájáruljon az önkormányzat javára az ingatlanra vonatkozó jelzálogjog bejegyzéséhez.
1.4. Meg kell határozni, milyen arányú önkormányzati tehervállalás mellett kerülhet sor központi forrás biztosítására.

2. Külön ki kell dolgozni az 1994. év előtt felvett lakáshitelek egyedi kezelésének olyan módszerét, amelynek során az állam, illetőleg az önkormányzat a hitelezőtől megvásárolja az adóssal szembeni teljes követelést oly módon, hogy a vevő javára jelzálogjog, valamint elidegenítési és terhelési tilalom átjegyzésre kerül.
2.1. A támogatandó családok tekintetében a lakáshitelekkel összefüggő végrehajtási cselekmények felfüggesztése érdekében a pénzügyminiszter haladéktalanul folytasson tárgyalást az érintett hitelintézetekkel.
2.2. Az állami, illetőleg önkormányzati közreműködésre rendkívüli méltánylást érdemlő esetekben kerülhet sor, meghatározva a megvásárolt követelések kezelésének rendjét, a visszafizetés, az esetleges moratórium tartamát, a teljesítés rendjét.

3. Ki kell dolgozni a szociális bérlakásállomány növelésének eszközrendszerét, ennek első elemeként be kell vezetni a lakáshitellel terhelt lakások önkormányzati megvásárlásának ösztönzését.

4. Az állami gondozás alatt lévő fiatalok lakáshoz juttatásának elősegítése érdekében - a hatályos jogszabályi keretek között, a kialakult intézményi hálózat útján - a költségvetés általános tartaléka terhére az e célú előirányzatot növelni kell. Erről előterjesztést kell készíteni a Kormány részére.

5. A Kormány támogatja azokat a piaci törekvéseket, amelyek arra irányulnak, hogy piaci szereplők életjáradék ellenében a nyugdíjasok által felajánlott lakóingatlanokat megvásárolják, és gondoskodik a nyugdíjasok számára az ügylet megkötésével összefüggő jogi segítség pénzügyi feltételeiről. Az erre vonatkozó előterjesztést be kell nyújtani a Kormányhoz.

96/1998. (V. 13.) Korm. rendelet a szociálisan hátrányos helyzetben lévők adósságterhének enyhítéséről és lakhatási körülményeinek javításáról

A Kormány a szociális ellátás állami rendszerének keretében az önhibájukon kívül szociálisan hátrányos helyzetben lévők adósságterhének rendkívül indokolt esetben történő enyhítése és lakhatási körülményeinek javítása céljából nyújtható szociális támogatásokról a következő rendeletet alkotja:

2. § A települési önkormányzat a lakhatással kapcsolatos adósságterhek enyhítése céljából központi költségvetési támogatásra akkor jogosult, ha az e rendeletben, valamint az önkormányzati rendeletében foglaltak szerint adósságkezelést folytat.

3. § (1) Az önkormányzat adósságkezelés címén a) pénzbeli támogatást nyújthat (a továbbiakban: adósságkezelési támogatás), b) engedményezés, tartozásátvállalás, illetőleg más, egyösszegű támogatás keretében vállalhatja a hitelintézet felé fennálló lakáshitel-tartozás megszüntetését, c) megvásárolhatja a lakástulajdont az adós tartozásának kiegyenlítése mellett, [az a)-c) pontban foglaltak a továbbiakban: adósságkezelési forma].

(2) Az (1) bekezdés a)-b) pontjában foglalt adósságkezelési forma alkalmazása során az önkormányzat és a hitelező keret-megállapodásban rögzíti az adósságkezelés általános feltételeit, a hitelező által a követelés-elengedés címén adott támogatás mértékét, továbbá az együttműködés szabályait.

(3) Az önkormányzat az adós esetében alkalmazandó adósságkezelési forma helyes megválasztásához adósságkezelési tanácsadást működtethet. Ennek keretében tájékoztatja az adóst az adósságkezelés formáiról, feltételeiről, továbbá előkészíti az adóssal kötendő szerződést.

4. § Az önkormányzat rendelete szabályozza a) az adósságkezelési formák alkalmazásának jogosultsági feltételeit, így különösen aa) az adós szociális rászorultságának jövedelmi, vagyoni feltételeit, ab) a településen - a lakásban lakók számának függvényében - elismerhető lakásnagyságot, ac) a településen méltányolható lakásfenntartási költségeket; b) az adós, a hitelező, valamint az önkormányzat együttműködési formáit, feltételeit; c) az adósságkezelés rendjét, az adóssal kötendő szerződés tartalmi elemeit, a szerződésszegés jogi következményeit; d) az 5. § (3) bekezdés szerinti tartozás adósságkezelés körébe bevont típusait, mértékét.

5. § (1) Az önkormányzat az adóssal kötött szerződés keretében adósságkezelési támogatást nyújthat, amelynek összege nem haladhatja meg az adósságkezelési támogatás körébe bevont, az adóst terhelő tartozások együttes összegének 70%-át.

(2) Az adósságkezelési támogatás nyújtható - az önkormányzat rendeletében foglaltak szerint - visszatérítendő vagy vissza nem térítendő támogatás formájában. A lakástulajdonnal rendelkező adós esetében a visszatérítendő támogatás folyósításának szerződési feltétele, hogy az adós hozzájárul a követelést biztosító jelzálogjognak ingatlanára történő bejegyzéséhez.

39/1984. (XI. 5.) MT rendelet a pénzforgalomról és a bankhitelről

12. § Az esedékességkor vissza nem fizetett kölcsön után az adós a szerződésben kikötött kamaton felül az esedékességtől további évi 6% késedelmi kamatot köteles fizetni.
BH 1999. 129.

Amennyiben a kölcsönszerződés feltételeit - annak megkötése után - jogszabály módosítja, és e változott feltételeket a kölcsönbevevő elfogadta, utóbb a szerződésnek a Ptk. 241. §-a szerinti megváltoztatására csak akkor kerülhet sor, ha a szerződés bírósági úton való módosítására alapot adó változások a szerződésmódosítás időpontjához képest később következtek be [Ptk. 226. § (2) bek., 241. §, 1990. évi CIV. tv. 65. § (1) bek., 66. § (1) bek. a) pont és (2) bek.].

BH 1998. 495.

Kamatos kamat kikötése - gazdálkodó szervezet és magánszemély között létrejött kölcsönszerződésben - nem tilos. Az ügyleti kamat késedelmes fizetése esetére az ügyleti kamat után kamat csak a szerződés kifejezett kikötése esetén jár. A "fennálló kölcsöntartozás" és a "hátralékos tartozás" értelmezési szempontjai [Ptk. 207. § (1) bek., 232. § (1) bek., 523. § (1)-(2) bek., 61/1993. (IX. 29.) AB hat.].

A vizsgálat megállapításai:

A panaszos a beadványában ugyan kizárólag a berhidai ingatlan tulajdonosokat, illetve családjukat fenyegető kilakoltatás veszélyére hívta fel a figyelmemet, és a településen történt végrehajtási ügyek vizsgálatát kérte, de a konkrét panasz kivizsgálása során nem hagyhattam figyelmen kívül az 1989 előtt felvett kedvezményes kamatozású lakáshiteleket a megemelt kamatok miatt megfizetni képtelen családok helyzetének általános vizsgálatát.

A hasonló ügyek vizsgálatának eredményeként már 1997-ben ajánlást tettem a kérdéses hitelek miatt elrendelt végrehajtások jogszabályi feltételeinek módosítására, és további felhívásokat intéztem az illetékes szervekhez. Az ajánlásaimról és azok tényleges, illetve várható eredményéről is összefoglalót készítettem.

1995 és 1997 között több mint száz panaszos sérelmezte az országgyűlési biztosoknál, hogy az 1989 előtt felvett kedvezményes kamatozású hitelekre vonatkozó szerződésük megkötése óta - a szerződéskötés idején a társadalmi, gazdasági viszonyok fel sem tételezhető mértékű megváltozása miatt - egyoldalúan megváltoztatott fizetési és kamatfeltételek miatt nem képesek megfizetni az OTP -nél, illetve a Takarékszövetkezeteknél lévő lakáshitelük törlesztő részleteit. A panaszok nem csupán az adósoktól, hanem az Ő kezeseiktől is érkeztek.

A panaszosok a kialakult helyzetet igazságtalannak és jogtalannak érezték, mert önhibájukon kívül kerültek olyan szociális helyzetbe, amely miatt az időközben hátrányosan megváltozott kötelezettségük teljesítése lehetetlenné vált, a hitelező minden esetben végrehajtási eljárást indított velük szemben, amelynek során a lakásukat, házukat sokszor a lakás értékéhez képest jelentéktelen kölcsöntartozásuk miatt, többnyire a piaci értékénél jóval alacsonyabb áron elárverezte. A végrehajtás eredményeként a volt tulajdonukban piaci bérű bérlőkké váltak, amit nem tudtak megfizetni, vagy igen rossz adottságú másik lakásba voltak kénytelenek költözni, és többen közülük pedig hajléktalanná váltak.

Az Alkotmányban rögzített tulajdonhoz való jog, valamint a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye sérelmének gyanúja miatt az 1997-ben megindított vizsgálat elemezte a hitelszerződések létrejöttekor hatályos jogszabályi hátteret. 
A lakáskölcsönöket az állam nyújtotta - az erre felhatalmazott pénzintézet - az OTP útján. A kölcsönök juttatásának szociálpolitikai célja a lakosság tömeges lakáshoz juttatása és az építőipari nagyvállalatok fenntartása volt. A kedvezményes állami lakáskölcsönöket az OTP az állam által jogszabályokban meghatározott feltételek alapján kidolgozott típusszerződések alkalmazásával folyósította. 

E körben a felek szabad megállapodásának nem volt lehetősége, a meghatározott feltételek szerinti szerződések megkötése az ügyfél lehetősége, de az OTP kötelezettsége volt. Az akkori pénzügyi jogi szabályozás miatt sem az állam és bankja, sem az állami kölcsön és a bankkölcsön nem különült el egymástól. A pénzgazdálkodásban - az állam és bankja kapcsolatában - a pénz adminisztratív kategória volt, a pénzeszközök átcsoportosításához pusztán politikai döntésre volt szükség. Az állami költségvetés forrásai nem különültek el az állam pénzintézetének forrásaitól. 

A konstrukció lényege az volt, hogy a mesterségesen alacsonyan tartott betéti kamatok (pl. a bemutatóra szóló betétek évi 2 %-os kamata) nyereségét "forgatták át", használták fel a mesterségesen alacsonyan tartott hitel forrásaként. Ezt igazolta az állami pénzügyekről szóló - a gazdaság alkotmányának tekintett - 1979. évi II. tv. is, amely egyértelműen kifejezte, hogy a bankok és az állampolgárok között létrejött pénzügyi viszonyok és azok irányítására, működtetésére létrehozott intézmények az állami pénzügyek rendszerébe tartoznak.

A személyi tulajdonú lakások finanszírozásának technikai szabályait minisztertanácsi rendeletek tartalmazták. Az 53/1982. (X.7.) MT rendelet egyértelműen leszögezte, hogy az állam a hosszúlejáratú kedvezményes kamatozású kölcsönt az éves Hitelpolitikai Irányelvek alapján az OTP útján nyújtotta. Ezeket a kölcsönöket azok vehették igénybe, akik nem estek a szociálpolitikai megfontolásokból támogatni kívánt körön kívül, mert nem rendelkeztek - a társadalmi minimumot és egyben maximumot is jelentő - családonkénti egy lakással, de szociálpolitikailag "rászorultnak" sem minősültek, mert nem váltak tanácsi bérlakásra jogosulttá.

A lakásfinanszírozás rendszerében alapvető változásokat hozott az 1990. évi CIV. törvény a Magyar Köztársaság 1991. évi állami költségvetéséről (a továbbiakban Kátv.). E törvény rendelkezései szerint megváltozott az alapkoncepció, megváltozott maga a rendszer is. A Kátv az állam és bankja elválasztásának érdekében született. Az OTP-t le akarta választani az államról. Nem csak a tulajdonosi konstrukció megváltoztatásával, hanem a nem üzleti szempontú finanszírozás szempontjából is.

A Kátv. a kedvezményes lakáscélú kölcsönök kamatairól úgy rendelkezett, hogy az 1988. december 31-e előtt hatályban volt jogszabályok alapján folyósított 3,5 %-ot meg nem haladó kamatozású lakáscélú kölcsönöket az adósok kétféle módon fizethetik vissza. A törvény 65. vagy 66. §-ának rendelkezései szerint az adósok a választási jogukat a pénzintézet felszólítását követő 30 napon belül gyakorolhatták. A Kátv. 65. §-a szerint a kölcsönök kamata egységesen 15% -ra emelkedett, a 66. § pedig választási lehetőséget biztosított az adósoknak, hogy a tőketartozás felének elengedése mellett, a csökkentett kölcsönökre a lakáscélú bankkölcsönök mindenkori kamatának megfizetését vállalhatták. A kölcsön fennmaradó összegét azonban egy összegben is visszafizethették. 

Akik a határidőn belül nem nyilatkoztak, vagy nem vállalták a piaci kamatok szerinti fizetést, azok az adósságukat 1991. január 1-jétől 15 % kamattal fizették vissza. A törvény a törlesztő részletek emelését az 1991-es évre 1500 Ft -ban maximálta. 
A kamat mértékét a törvény 1993. január 1-jétől 12 %-ra csökkentette. Az 1995. évi pótköltségvetésről szóló törvény annak mértékét ugyan 25 %-ra emelte, de azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette, így a kamat mértéke a mai napig 12 %.

A kamatemelés mértékének illusztrálására alkalmas a következő leegyszerűsített példa: Aki 300 ezer forint összegű hitel megfizetését 25 évi részletben 3,5 % -os kamatra vállalta, annak a fix törlesztő részlete 1437 Ft. volt. Azonos összegek esetében a kamatok 15 %-ra emelése (nem számolva a tőketartozás időközben történt csökkenésével, és a kezelési költséggel) 2875 Ft -os havi törlesztést jelentettek. A Kátv. a törlesztőrészletek emelését 1991-es évre 1500 Ft -ban maximálta, ez a kikötés a példa esetén nem játszott szerepet, mert ott a törlesztőrészlet emelkedése csupán 1438 Ft. volt. Akik tehát nem kérték a Kátv. 66. § szerint a tőketartozásuk felének elengedését, azok a mai napig is a példához közeli összegű törlesztőrészleteket fizethetnek. 

Akik tehették, visszafizették a kölcsönt, de sokan voltak, akik az egyösszegű visszafizetést nem tudták vállalni, mégis a kölcsön felének elengedésére vonatkozó megoldást választották, - megfelelő tájékoztatás hiányában - nem számoltak azzal az általuk addig ismeretlen számítási móddal, amit a banki kamatok törlesztésekor alkalmaznak. Az alkalmazott kamatos kamat, valamint a késedelmi kamat a fizetésképtelenné vált családok teljes eladósodását eredményezte. A kamatos kamat alkalmazásának, és a késedelmi kamat mértékének törvényessége ügyében több bírósági eljárás volt, amelyeket a Legfelsőbb Bíróság a BH 1999. 129. és a BH 1998. 495. számmal jegyzett ítéleteivel zárt le. Abban megállapította, hogy a kamatos kamat alkalmazása és a késedelmi kamat kikötése nem törvénysértő.

A korábbi feltételek alapján hitelt felvevők között a hitel felvételének időpontja szerint is különböző érdekcsoportok alakultak ki. Más volt a helyzete azoknak, akik a hitelt több mint egy évtizeddel korábban vették fel, mivel az akkori hitelek összege részben alacsonyabb volt, részben annak tőkeösszege is - az eltelt időre tekintettel - jelentősen csökkent. A százezer forintot meg nem haladó tartozás egyösszegű megfizetését közülük sokan tudták vállalni. Azok azonban akik csak egy-két évvel a kamatok megemelése előtt vettek fel hitelt, általában nem voltak abban az anyagi helyzetben, hogy az adósság felét egy összegben megfizethessék.

Az eladósodottak többségükben olyan társadalmi réteghez tartoztak, illetve kerültek, akiknek a megnövekedett egyéb költségek mellett, a megemelt kamatokkal terhelt adósság törlesztése a szociális helyzetük megváltozása - munkanélküliség, tartós betegség, család széthullása - miatt vált lehetetlenné. Az adósok szociális helyzetét nehezítette, hogy a fizetések sem emelkedtek olyan mértékben, mint az árak, köztük a kölcsönadott pénz ára, a kamat. Meg kellett küzdeniük személyes életfeltételeik romlásával és az emelkedő kamatokkal. Amennyiben - a Kátv. 66. § szerint a tőketartozásuk felének elengedésével a piaci kamatokat vállalták, de a körülményeik romlása miatt - nem voltak képesek fizetni a törlesztő részleteket és a kamatokat, a bank követelése - a 30 % feletti ügyleti kamat és a 6 % késedelmi kamat mellett - nem egészen három év alatt megduplázódott.

A törvény előírásai ellen tömegesen nyújtottak be indítványt az Alkotmánybírósághoz, amely  a 32/1991. (VI. 6.) AB határozatában a Kátv. rendelkezései megsemmisítése iránti kérelmeket elutasította, mert megállapította, hogy a törvény rendelkezései nem ellentétesek az Alkotmánnyal. Mivel az Alkotmánybíróság határozata az országgyűlési biztosokra is kötelező érvényű, ezért a panaszok vizsgálata során nem az eladósodások okát, hanem annak következményeit elemeztem, és megállapítottam, hogy a panaszosoknak a legnagyobb sérelmet a tulajdonukban álló ingatlannak a tartozás miatti elárverezése jelentette. 
Az 1989 előtti lakáshitelek megemelt kamatainak fizetésére nem képes családokon túl a lakosság tízezreit fenyegeti valamilyen egyéb okból keletkezett fizetésképtelenség miatt a kilakoltatás veszélye. A vizsgálatot kiterjesztettem az ingatlan-végrehajtás szabályainak elemzésére is, melynek eredményeképpen a következőket állapítottam meg. A jelenleg hatályos végrehajtási törvény alapján a lakottan árverésre kerülő lakás vagy családi ház a piaci ár negyedéért is értékesíthető. Ennek oka, hogy a kikiáltási ár megegyezik a becsértékkel, ami a gyakorlat szerint a lakott lakás esetén a piaci ár 50 - 75 %-a., de ha a lakás ezen az áron nem értékesíthető, úgy a kikiáltási ár az árverés során akár a felére is csökkenthető. A jogszabály nem tartalmaz rendelkezést a lakott lakás árverési értékesítésére, ezért a volt tulajdonosnak az árverést követő helyzetére két jogi megoldás lehetséges. Vagy átköltözik az új tulajdonos által felajánlott cserelakásba, vagy bérleti szerződést köt az új tulajdonossal. Mindkét esetben szükség van a két fél megállapodására, annak hiányában csak a bíróság dönthet.

A vizsgálat alapján megállapítottam, hogy a jelenlegi helyzet alkotmányos jogokkal kapcsolatban visszásságot okoz, mert sérti az Alkotmányban rögzített tulajdonhoz való jogot, mivel a hatályos végrehajtási szabályok az adósok tulajdonjogának, és a szociális biztonságának védelmére nem biztosítanak garanciákat. Az a tény pedig, hogy az árverést követően a volt tulajdonosok jogállása nincs szabályozva, a jogállamiságból fakadó jogbiztonságot sérti. 

A fentiek alapján az 1997 decemberében készült jelentésemben felkértem a Miniszterelnököt, hogy a végrehajtási törvény módosítási koncepciójának elkészítésekor tegye meg a szükséges intézkedéseket az ingatlan-végrehajtásra vonatkozó szabályok módosítására.

1998 januárjában a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosával közösen indítványt nyújtottunk be az Alkotmánybírósághoz, melyben kértük az Alkotmányban deklarált szociális biztonsághoz való jog értelmezését abból a szempontból, hogy annak részét képezi-e a lakhatáshoz való jog, és ha igen, akkor e jog milyen terjedelmű. Választ kértünk arra is, hogy megállapítható-e az állam felelőssége a lakhatáshoz való jog érvényesülésének biztosításában. Az Alkotmánybíróságtól még nem kaptunk választ. 

Az Alkotmánybíróság döntéséig is történtek azonban intézkedések az eladósodott családok helyzetének rendezésére. A Kormány először elkészítette az 1023/1998. (III.4.) Korm. határozatát az egyes súlyos szociális problémák kezeléséről, majd kiadta a 96/1998. (V.13.) Korm. rendeletet a szociálisan hátrányos helyzetben lévők megsegítésére. 

Mind a határozat, mind a rendelet a kitűzött célt oly módon kívánta elérni, hogy az önkormányzatok számára lehetővé tette, hogy a központi jogszabály keretein belül saját rendeletben szabályozzák a támogatásra jogosultság feltételeit. Ez a jogszabály az 1989 előtti hitelek kamatait nem fizetők mellett támogatni kívánta az egyéb hitelkamatok fizetésére képteleneket, valamint a lakás fenntartásával kapcsolatos költségek adósait is. A költségvetés az önkormányzatok által rendeletben vállalt hozzájáruláshoz úgy nyújtana támogatást, hogy az adósoktól is elvárja, hogy maguk is tegyenek lépéseket a helyzetük rendezésére. Azoknak az adósoknak, akikkel szemben már megindult a végrehajtás, úgy is nyújthatna segítséget, hogy lehetőséget teremt az önkormányzatok számára, hogy a hitelezőtől megvásárolják a teljes követelést, és a volt tulajdonos a továbbiakban bérlőként élhetne az ingatlanban.

A végrehajtás veszélyének kitett adósok megsegítésére megalkotott 96/1998. (V. 13.) Korm. rendelet azonban nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket. Részben az önkormányzatok, részben a lakosság passzivitása miatt. Az önkormányzatok közül mintegy 400 alkotta meg a saját rendeletét. 
A program csak akkor működik, ha az adós vállalja az adósság teljes összege a 30 %-ának megfizetését, melyre akár több éves részletfizetési haladékot is kaphat. Az adósság fennmaradó 70 %-án osztozik a költségvetés és az önkormányzat, azaz az adósság közel harmadát az önkormányzatnak kellene finanszírozni. A hátrányos helyzetű önkormányzatokat terhelő arány csupán 14 %-os, de mivel azokon a településeken van legnagyobb számú adós, ahol magas a munkanélküliek aránya, ezért az önkormányzatok még e kisebb arányú hozzájárulás alapját sem képesek előteremteni. A rendeletet alkotó önkormányzatok jelentős többsége csak a közmű adósságoknak a megfizetését támogatta, amelyekkel az adós az önkormányzati tulajdonú szolgáltatóknak tartozott. Ugyanakkor az adósoknak is csak töredéke vállalta a 30 % megfizetését, és közülük még kevesebben kezdték meg annak törlesztését is. 

A kormányrendeletben megszabott határidőnek az új kormány által történt utólagos módosítása sem változtatott jelentősen a helyzeten, ezért 1999. december elején a Szociális és Családügyi Minisztérium kidolgozott egy koncepciót, amelyben az önkormányzatok anyagi szerepvállalásának mellőzésével kereste a megoldást. A koncepciót a Kormány még nem vitatta meg, és annak költségvetési fedezetéről sem született döntés, de az - elfogadása esetén - lehetőséget teremtene az adósság 50 %-ának elengedése mellett arra, hogy a fennmaradó részt akár több évi részletekben fizesse meg az adós azokon a településeken is, ahol az önkormányzat nem alkotott rendeletet.

Közben az Igazságügyi Minisztérium tájékoztatott a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény módosításának koncepciójáról, amelyet kizárólag abból a szempontból véleményeztem, amennyiben az az elvégzett - esetleg folyamatban lévő - vizsgálataim tapasztalataival, illetve a benyújtott panaszokkal összefüggésbe hozható. A módosítás koncepciójában a szociális biztonság garanciája szempontjából az alkotmányos jogokkal kapcsolatosan pozitív változásnak tekintem, hogy - az ajánlásaimat figyelembe véve - a lakóingatlanok tekintetében célként tűzte ki a "speciális jogi környezet" kialakítását. 

Ennek lényege, hogy a igényjogosultság mértékét meg nem haladó méretű lakásra vonatkozóan a bírósági végrehajtási eljárásban több garanciális szabályt alkalmazhatnának. A végrehajtás végső szakaszában, az árverési értékesítéskor az eljárás alá vont tulajdonos érdekét szolgálná a végrehajtás felfüggesztésének lehetősége, az árverés fokozott nyilvánosságának megteremtése, a kikiáltási ár csökkentésére vonatkozó lehetőség korlátozása, a lakóingatlanok - főszabályként - beköltözhető állapotban történő értékesítésének kimondása, valamint az árverési vevő és a volt tulajdonos jogviszonyának jogszabályi rendezése. A tervezett változtatások értékelésére természetesen csak azok részletes szabályozása után kerülhet sor.

A módosítás koncepciójából hiányoltam azonban a bírói mérlegelés lehetőségének biztosítását, illetve a méltányosság gyakorlásának engedélyezését, mivel nem közvetlenül a bírósági végrehajtással, hanem annak elrendelésére jogosító jogszabályokkal hozható összefüggésbe az a tény, hogy az adósok sok esetben a vásárolt lakásuk értékének csupán a töredékére vettek fel hitelt, amely a kamatokkal együtt - a szerződés felmondását követően - elérte, vagy meg is haladta az ingatlan teljes értékét. Mivel a bíróságok a végrehajtási eljárás során nem vehetik figyelembe, hogy a kamatok növekedése a bérek, és bér jellegű jövedelmek, valamint az ingatlanok értéknövekedését többszörösen meghaladja, így "automatikusan" az erre alapozott követeléseknek adnak helyt, és ezzel a hitelezői kockázatot szinte kizárva, az infláció minden következményét a hitel felvevőjére hárították, figyelmen kívül hagyva azt, hogy az eladósodására saját hibájából, vagy önhibáján kívül került sor. Nincs biztosítva a különös méltányosság gyakorlásának lehetősége a katasztrófasújtott területeken élők - például a berhidai földrengés, a korábbi tiszai árvíz és belvíz károsultjai - esetében sem.
Megfontolásra javasoltam olyan közalapítványok vagy nonprofit szervezetek létrehozását, amelyek a fizetésképtelen lakástulajdonosokkal szemben folytatott végrehajtás bármely szakaszában az adósság kifizetésével biztosítanák a volt tulajdonosnak azt a lehetőséget, hogy az önkormányzati bérlakások bérlőivel azonos jogállásúvá váljon, és később az adósságot kedvezményes kamatokkal, vagy kamatmentesen visszafizesse. Ilyen mértékű anyagi tehervállalás képességének hiányában egyéb lehetőségként szerepelhet a lakáscsere, vagy a lakástulajdon szabadpiacon történő értékesítésének elősegítése. Ezen jogintézmények nem tartoznak szorosan a Vht. módosításához, de a feltételeit abban is meg kell teremteni.

Tekintettel arra, hogy a berhidai ingatlan tulajdonosok is ugyan azon jogszabályok alapján - csupán az országos átlagot meghaladó arányban, és kedvezőbb hitelbírálati feltételekkel mellett -  vették fel a hitelt, mint amely alapján az ország számos pontján jelenleg végrehajtási eljárás folyik, a berhidai ügyek külön vizsgálatára nem látok okot és lehetőséget. Különös tekintettel arra, hogy a településen végrehajtás alá vont ingatlanok egy része nem a lakáscélú hitelek, hanem vállalkozói újrakezdési hitel törlesztésének "elakadása" miatt került kalapács alá.

Mivel a panaszos a bírósági végrehajtás során tapasztalható visszaélésekre is felhívta a figyelmemet, tájékoztatom, hogy a végrehajtási törvény módosításának koncepciója az önálló bírósági végrehajtók eljárásának felügyeletében is változásokat vezetne be. Azonban arról is tájékoztatom, hogy a jelenleg hatályos Vht. 278. §-a is lehetőséget biztosít a végrehajtással szemben jogorvoslatra, melyet a kifogásolni kívánt végrehajtási intézkedés tudomására jutásától számított 15 napon belül a végrehajtást elrendelő bíróságnál kell benyújtani. A végrehajtóval szemben az érintettek kezdeményezésére a Végrehajtói Kamara fegyelmi eljárást folytat le. A végrehajtás során tapasztalt visszaélés ügyében bejelentésre az ügyészség is jogosult vizsgálatra. A megyei bíróság a fentieken túl törvényességi felügyeletet gyakorol a végrehajtók felett.

A kormány már több kísérletet tett az adósságkonszolidációra, de annak korlátot szab az a körülmény, hogy többen fizetik rendszeresen a törlesztő részleteket, mint ahányan nem, és az adósság nagyobb arányú, vagy esetleg teljes elengedése károsan befolyásolná a fizetési morált, és sértené az adósságukat rendszeresen törlesztők igazságérzetét. A kormány az otthonteremtési támogatásról készülő rendelete tervezetében a korábban felvett lakáscélú hitelek törlesztésének támogatása kérdésében nagyobb hatáskört, és ahhoz nagyobb anyagi támogatást adott volna az önkormányzatok számára, de a rendelet - úgy tűnik - 2000. január 1-jével mégsem lép hatályba.

A korábban tett ajánlásaimat összegezve, és leegyszerűsítve arra kívánom ismételten felhívni az intézkedésre jogosult hatóságok, és jogalkotók figyelmét, hogy a hatályos jogszabályok szigorúsága, illetve merev értelmezése a családok sokaságának a szociális szükségletét meg nem haladó méretű lakása árverezés útján történő elvesztését eredményezheti önhibájukon kívül. Ez azonban nem szolgál semmilyen társadalmi érdeket, hiszen a hitelező ez úton általában csak a követelésének a töredékéhez jut hozzá. Az érintett család általában önerőből nem képes többé "talpra állni". A folyamat végeredményeként kialakuló hajléktalanság pedig csak a társadalom sokkal nagyobb arányú tehervállalásával "kezelhető". 

Megállapítható tehát, hogy a lakóingatlanok árverésének egyedüli nyertesei az erre szakosodott "befektetők". A fentiek szerint azonban az eladósodott családok ügyében minden további ajánlási lehetőségem annak függvénye, hogy az Alkotmánybíróság szerint van-e "hajlékhoz való jog", és ha igen, az milyen terjedelmű. 

A konkrét panasz ügyében megállapítom, hogy a panaszra okot adó körülményeket - a hatáskörömön belül - már megvizsgáltam, és a korábban kiadott jelentésemhez képest ez az eljárás nem tárt felé olyan új tényeket, vagy körülményeket, amelyek az alkotmányos jogokkal kapcsolatosan újabb visszásság megállapítására lennének alkalmasak.

Ezt az eljárásomat, tekintettel arra, hogy az illetékes minisztériumok az ajánlásomnak, és az észrevételeimnek megfelelő jogszabály-módosítás tervezeteket elkészítették, újabb ajánlás nélkül, az érintett hatóságok tájékoztatásával, és figyelmük felhívásával megszüntetem.

Budapest, 1999. december 10.

Gönczöl Katalin