OBH 6547/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Csóré Erika

Az eljárás megindulása
	A Vám- és Pénzügyőrség hivatásos állományának több tagja nevében eljáró meghatalmazott jogi képviselő beadványa szerint a pénzügyőrök nem kapták meg a nekik járó külföldi kiküldetési díjakat, illetve a részükre bíróság által jogerősen megítélt díjak kifizetését egyes vámhivatalok vezetői úgy próbálták elkerülni, hogy a jogosultakat megfélemlítve (juttatásaik megvonása, szolgálati viszonyuk megszüntetése, áthelyezésük, stb.) aláírattattak velük egy nyilatkozatot arról, hogy lemondanak kiküldetési díjukról.
	A pénzügyőrök azt is sérelmezték, hogy az 1998. III. negyedévi jutalomkeretüket az országos parancsnokság csökkentette azért, hogy így biztosítsák a kiküldetési díj fedezetét.
	A beadványhoz kapcsolódva egy névtelen bejelentő azt is sérelmezte, hogy az ügyben hivatali visszaélés alapos gyanúja miatt indult nyomozásban az Encsi Városi Rendőrkapitányság által - megkeresés alapján - foganatosított tanúkihallgatási jegyzőkönyveket, a kapitányság bűnügyi osztályvezetője megmutatta a panasszal érintett Borsod-Abaúj-Zemplén és Heves Megyei Vámhivatal parancsnokának.
	A beadvány alapján felmerült a jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz, a végzett munka mennyisége és minősége szerinti jövedelemhez való jog sérelmének gyanúja. Ezért vizsgálatot rendeltem el. Ennek során vizsgálatra kértem a pénzügyminisztert és az országos főkapitányt, a legfőbb ügyésztől állásfoglalást, a Budapesti Rendőr-főkapitányságtól, valamint a Fővárosi Ügyészségi Nyomozó Hivataltól pedig tájékoztatást kértem.

Érintett alkotmányos jogok
A végzett munka mennyisége és minősége szerinti jövedelemhez való jog ( Alk. 70/B. § (3) bek.).
A jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog (Alk. 2. § /1/ bek.).

A vizsgálat megállapításai
	A pénzügyminisztertől a következőkre vártam választ:
- Az 1998. október 16-án tartott Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnokság pénzügyi főigazgatói értekezleten született jutalomkeret csökkentés törvényes volt-e?
- Léteznek-e a külföldi kiküldetési díjról való lemondó nyilatkozatok? Amennyiben igen, azok a panaszban leírtak szerint készültek-e? 
- Történt-e a külföldi kiküldetési díj megfizetése iránt indított per felpereseivel szemben olyan intézkedés, mellyel megfenyegették és bizonytalanságban tartották őket?
	A legfőbb ügyészt arra kértem, hogy foglaljon állást az alábbiakról:
- A Budapesti Rendőr-főkapitányság folytatott-e nyomozást a panasszal összefüggésben? Ha igen, mi alapozta meg a nyomozás elrendelését, mi utalt a bűncselekmény elkövetése alapos gyanújára, ismertté vált-e a fenyegetésben érintett személyi kör?
	Az országos rendőrfőkapitánytól az alábbiakkal kapcsolatban kértem tájékoztatást:
- Mi a valóság tartama annak a bejelentésnek, mely szerint a hivatali visszaélés alapos gyanúja miatt indult nyomozásban az Encsi Városi Rendőrkapitányság egyik dolgozója megmutatta a panasszal érintett Borsod-Abaúj-Zemplén és Heves Megyei Vámhivatal parancsnokának a tanúkihallgatási jegyzőkönyveket?
-	A Budapesti Rendőr-főkapitányságtól és a Fővárosi Ügyészségi Nyomozó Hivataltól a hivatali visszaélés bűntettének alapos gyanúja miatt indult nyomozás eredményéről kértem tájékoztatást.

1.	A pénzügyminiszter arról tájékoztatott, hogy jogszerűen történt - a költségtérítés fedezetének biztosítása érdekében - a jutalomkeret csökkentése az 1998. október 16-án tartott Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnokság pénzügyi főigazgatói értekezleten. A jogszerűséget azzal indokolta, hogy a céljutalom és a kiküldetési díj a Vám- és Pénzügyőrség részére megállapított személyi juttatások előirányzatán belüli, nem rendszeres személyi juttatások körébe tartozik.
	A miniszter tájékoztatója tartalmazta továbbá, hogy a költségvetés tervezése során a pénzügyminisztérium a Vám- és Pénzügyőrségnek évenként emelkedő mértékű előirányzat túllépést engedélyezett (pl. 1998-ban 4 %-ot, 1999-ben 6 %-ot). Ez - többek között - a költségtérítés finanszírozására is szolgált. A Vám- és Pénzügyőrség tehát a szóban forgó pótlólagos költségvetési forrás igénybevételét is beszámítva adta ki az 1998. III. negyedévi jutalomkeret 30 %-os csökkentésére vonatkozó 14579/4/1998. számú főigazgatói utasítást.
	A pénzügyminiszter megállapította azt is, hogy valóban volt olyan pénzügyőr, aki írásban lemondott a testülettel szemben fennálló külföldi kiküldetési díj igényéről. Nem találta viszont bizonyítottnak azt, hogy a lemondó nyilatkozatot az elöljárók felhívására tették. Álláspontja szerint ugyanis semmilyen körülmény nem utalt a hivatali visszaélés gyanújára, vagyis arra, hogy fenyegetéssel bírták volna rá a pénzügyőröket a szóban forgó nyilatkozat aláírására. Ezért a fenyegetéssel érintett személyi körről sem tájékoztatott.
	A pénzügyminiszteri tájékoztató tartalmazta továbbá, hogy a panaszban szereplő jogsértések gyanújának megelőzése érdekében a Vám- és Pénzügyőrség országos parancsnoka felhívta a megyei parancsnokok figyelmét arra, hogy a külföldi kiküldetési díjak kifizetésében érdekelt  pénzügyőrök elöljárói ne tegyenek olyan intézkedést, amely annak látszatát keltené, hogy eljárásuk a kiküldetési díj igények érvényesítésének korlátozására irányul.
	Végül a miniszter utalt arra, hogy a Vám- és Pénzügyőrség az ügyben jogegységi döntést kért a Legfelsőbb Bíróságtól. Kérelmüket elutasították. Ezután az Alkotmánybírósághoz fordultak. Indítványuk arra irányult, hogy a kiküldetési díj követelések jogi alapjául szolgáló jogszabályokat vizsgálják felül.
	A miniszter válaszát tudomásul vettem és abban a részében elfogadtam, mely szerint a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága jogszerűen csökkentette az 1998. III. negyedévi céljutalomkeretet a kiküldetési díj kifizetés fedezete céljából. Ezen döntésemet arra alapoztam, hogy ez szakkérdés, másrészt pedig a 2/1998. (PK. 9.) PM utasítás 5. pontja a juttatások kifizetési célú felosztását parancsnoki hatáskörbe utalta. A panasz ezen részében tehát nem állapítottam meg a jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság követelménye, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét.
	A miniszteri válasz azonban nem volt teljesen meggyőző, mert 1999. augusztus 15-én a Vasárnap Reggel c. újságban megjelent a "Kényszer hatására mondtak le a milliókról? - A rendőrség bűncselekményre gyanakszik" c. cikk, ami arról tudósított, hogy a Budapesti Rendőr-főkapitányság hivatali visszaélés gyanúja miatt nyomozást indított ismeretlen tettes ellen. Ezekre figyelemmel véleményt kértem az ügyben a legfőbb ügyésztől.

2.	1999. október 5-én kelt átiratában, az akkor hivatalban volt legfőbb ügyész arról tájékoztatott, hogy a Budapesti IX. kerületi Ügyészség - bűncselekményre utaló iratokat tartalmazó - névtelen feljelentés alapján nyomozást rendelt el hivatali visszaélés bűntettének alapos gyanúja miatt. A nyomozás lefolytatására a BRFK Nyomozó Főosztályt jelölte ki. Az ügyben több száz - nyolc megye területén lakó - tanút hallgattak ki és bizonyítékként felhasznált iratokat (bérlistát, leszerelési vagy áthelyezési parancsot) foglaltak le. Borsod-Abaúj-Zemplén Megyében dolgozó egyes pénzügyőrök tanúként elmondták, hogy jutalom megvonásukat helyezték kilátásba, ezért lemondtak kiküldetési díjukról. Volt olyan tanú is, aki nem vagy csökkentett jutalmat kapott, mivel nem mondott le a szóban forgó juttatásról. A tanúk egy része pedig áthelyezésének vagy fegyelmi felelősségrevonásának okát abban jelölte meg, hogy kiküldetési díjára igényt tartott.

3.	Vizsgálatom során - telefonon - tájékozódtam a BRFK Gazdaságvédelmi Osztálya vezetőjétől a legfőbb ügyész által hivatkozott nyomozásról. Az osztályvezető elmondta, hogy valóban folytattak büntetőeljárást hivatali visszaélés miatt ismeretlen tettes ellen a 118-1311/1999. bü. iktatószámon. Tekintettel azonban arra, hogy az ügyben a vám- és pénzügyőrség hivatásos állományú tagja szerepelt elkövetőként, kezdeményezték a főügyészségen, hogy a nyomozást az ügyészségi nyomozó hivatal folytassa le. Kezdeményezésüknek a fővárosi főügyész helyt adott. Ezért 2000. márciusában a nyomozati iratokat áttették a Fővárosi Ügyészségi Nyomozó Hivatalba.
	Rövid úton megkerestem a Fővárosi Ügyészségi Nyomozó Hivatal ügyben eljáró ügyészét is, aki megküldte a hivatal Nyom. 391/2000. számú nyomozást megszüntető határozatát. A határozat szerint 2000. augusztus 3-án, bűncselekmény hiányában szüntette meg a nyomozó hivatal a szóban forgó nyomozást. A határozat indokolása tartalmazza, hogy több pénzügyőr tanúként elmondta, hogy parancsnoka felhívta a részére bíróság által megítélt külföldi kiküldetési díjról való lemondásra. A felszólításnak többen eleget tettek. Egyesek olyan nyilatkozatot írtak alá, melyben lemondtak a munkáltatójukkal szembeni követelésükről. A bizonyítási eljárás időtartama alatt azonban a jogerős bírósági határozatban megítélt pénzösszegeket valamennyi pénzügyőr megkapta függetlenül attól, hogy tett-e lemondó nyilatkozatot vagy nem. Hátrány tehát nem érte a pénzügyőröket. A határozat utal arra is, hogy a tanúként kihallgatott pénzügyőrök egyike sem nyilatkozott úgy, hogy joghátrányt szenvedett amiatt, mert 1998. III. és IV. negyedévben egyáltalán nem, vagy csökkentett összegű jutalmat kapott. A nyomozás során arra nem merült fel adat, hogy a bírósági per időtartama alatt történt vezénylések, illetve fegyelmi eljárások alapja a munkáltatóval szembeni keresetindítás volt.
	A nyomozást megszüntető határozatból kitűnt az is, hogy a Vám- és Pénzügyőrség két parancsnokát, hivatali visszaélés bűntettének alapos gyanúja miatt gyanúsítottként kihallgatták. A határozatban a Fővárosi Ügyészségi Nyomozó Hivatal rámutatott, hogy a gyanúsítottként kihallgatott parancsnokok akkor, amikor az állomány illetékes vezetőiként, az irányításuk alá tartozó szervnél a jutalmazásról, vezénylésről, fegyelmi eljárás megindításáról döntöttek, nem hivatalos személyként jártak el. Döntéseik a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálatáról szóló 1996. évi XLIII. törvény, valamint a Vám- és Pénzügyőrség hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyával kapcsolatos egyes szabályokról szóló 15/1997. (V. 8.) PM rendelet, végső soron a Munka Törvénykönyv rendelkezésein alapultak. Az a körülmény pedig, hogy a gyanúsítottként kihallgatott parancsnokok cselekményüket nem hivatalos személyként követték el, kizárta a hivatali visszaélés bűntettének megállapítását. Ezen túl a lemondó nyilatkozatoknak - hátrány kilátásba helyezésével történő - aláíratása sem alapozta meg önmagában a gyanúsítottként kihallgatott parancsnokok büntetőjogi felelősségét.
	Az ügyészségi nyomozó hivatal ügyben eljáró ügyésze tájékoztatott végül arról, hogy a nyomozást megszüntető határozat ellen panasszal nem éltek a jogosultak, vagyis az jogerős.
	A Fővárosi Ügyészségi Nyomozó Hivatal által folytatott nyomozás bűncselekmény hiányában való megszüntetését tudomásul vettem tekintettel arra,  hogy az országgyűlési biztos nem büntetőügyben eljáró hatóság, nincs lehetősége az ilyen ügyben hozott határozatok ténybeli alapjának vizsgálatára és a bizonyítékoknak a nyomozó hatóságok helyett történő további mérlegelésére. A mérlegelési jogkör természetesen nem korlátlan. Alkotmányossági probléma akkor merül fel a mérlegeléssel összefüggésben, ha az alkotmányos elveket vagy jogokat sért. A vizsgált ügyben ilyen jogsérelem nem merült fel. Ezekre figyelemmel a nyomozás megszüntetésének megalapozottságát nem vontam kétségbe. A panasz ezen részében sem állapítottam meg a jogállamiság és az abból fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a tisztességes eljárással és a végzett munka mennyisége és minősége szerinti jövedelemhez való joggal összefüggő alkotmányos visszásságot.

4.	Az Országos Rendőr-főkapitányság vezetője megállapította, hogy a hivatali visszaélés bűntette miatt indult nyomozásban az Encsi Városi Rendőrkapitányság által - megkeresés alapján - foganatosított tanúkihallgatások alkalmával a kapitányság bűnügyi osztályvezetője szabadságon, majd betegállományban volt. Ez idő alatt nem jelent meg szolgálati helyén. Ezért a tanúkihallgatásokról nem tudott, abban nem vett részt. Nem ismerte a tanúkihallgatásokról készült jegyzőkönyvek tartalmát, és azokat nem mutatta meg senkinek.
	Az országos főkapitány arról is tájékoztatott, hogy az encsi kapitányság három hivatásos állományú beosztottja végezte a szóban forgó tanúkihallgatásokat. Ők sem adtak senkinek tájékoztatást a tanúk vallomásáról, a jegyzőkönyveket nem mutatták be senkinek. Az elkészült jegyzőkönyvek az ügy előadójának páncélszekrényében voltak, ahhoz illetéktelen személy nem fért hozzá. A Borsod-Abaúj-Zemplén és Heves Megyei Vámhivatal parancsnokának címzett pénzügyőrök tanúként való idézéséről szóló átiratot a kapitányság bűnügyi osztályvezetőjét helyettesítő nyomozó készítette. A levélváltáson kívül ő sem volt más kapcsolatban a vámhivatal parancsnokával.
	Az országos főkapitány összességében úgy foglalt állást, hogy nem igazolta semmi azt a hivatalunkba érkezett névtelen bejelentést, mely szerint a szóban forgó tanúkihallgatási jegyzőkönyveket az Encsi Városi Rendőrkapitányság bűnügyi osztályvezetője megmutatta a Borsod-Abaúj-Zemplén és Heves Megyei Vámhivatal parancsnokának. Ezért fegyelmi eljárást nem kezdeményezett.
	A főkapitányi tájékoztatást elfogadtam. A panasz szóban forgó részében azokra az adatokra hagyatkoztam, melyeket a névtelen bejelentő, valamint a főkapitányi vizsgálat nyújtott. Ezek pedig - mivel egymásnak ellentmondanak, az országgyűlési biztosnak pedig nincs módja, sem lehetősége további bizonyítékok beszerzésére - nem tették lehetővé alkotmányos joggal összefüggő visszásság megállapítását.

5.	A beadvány mellékleteiből és vizsgálatom során beszerzett adatokból megállapítottam azt is, hogy több pénzügyőr keresetet indított a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága ellen külföldi kiküldetési díj megfizetése iránt. A perek között voltak jogerősen befejezett ügyek is. Ez utóbbiakban az eljáró bíróságok a felperesek keresetének helyt adtak. A Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága mint alperes, több ítélettel szemben kezdeményezte a Legfelsőbb Bíróság felülvizsgálati eljárását. Az így megtámadott ítéleteket azonban a Legfelsőbb Bíróság hatályában fenntartotta. A panasz ezen részében a vizsgálatot mellőztem, mivel az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény  (továbbiakban: Obtv.) 29. §. (1) bekezdés f) pontja szerint nem tartozik az országgyűlési biztos hatáskörébe a bíróságok tevékenységének vizsgálata, illetve ilyen vizsgálat kezdeményezése.

	Vizsgálatom eredményeként összességében megállapítottam, hogy az ügyben eljáró hatóságok eljárása a vonatkozó jogszabályoknak megfelelt, az Obtv-ben megjelölt és az országgyűlési biztos fellépését igénylő alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot nem okoztak. Ajánlást nem teszek, az eljárást befejeztem.
	Megállapításaimról - jelentésem megküldésével - tájékoztatom a panaszt előterjesztő meghatalmazott jogi képviselőt, a legfőbb ügyészt, a pénzügyminisztert, a vám- és pénzügyőrség országos parancsnokát, az országos főkapitányt, a budapesti rendőrfőkapitányt, az encsi rendőrkapitányt és a Fővárosi Ügyészségi Nyomozó Hivatal vezetőjét.

Budapest, 2000. november 9.

Gönczöl Katalin