OBH 6450/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Haraszti Katalin

A vizsgálat megindulása:
	A magyar nemzetiségű jugoszláv állampolgár azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert sérelmezte, hogy hónapok óta közösségi szálláson kellett élnie és sem a hazatérése, sem a közösségi szállás elhagyásának várható időpontjáról nem volt tudomása.

A megállapított tényállás:
	A panaszost a Nagycenki Határőrizeti Kirendeltség járőre 1996. augusztus 1-jén Kópháza község területén igazoltatta és mivel magyarországi tartózkodásának jogszerűségét nem tudta igazolni, a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. tv. (továbbiakban Itv.) 28. § (3) bekezdése alapján, előállította.
	A panaszos meghallatásakor elmondta, hogy 1996. március 9-én Szeged-Röszke határátkelőhelyen érvényes útlevéllel érkezett a Magyar Köztársaság területére. A panaszos először Ikrény községbe utazott, ahol hosszabb időt töltött, majd 1998. augusztus 01-jén Győrbe megismerkedett 4 iraki állampolgárral, akiket 100 USD ellenében Kópházára szállított.
	Az idegenrendészeti eljárás során megállapították, hogy a panaszos jogszerű magyarországi tartózkodásának ideje lejárt, annak meghosszabbítását nem kezdeményezte, vagyis 114 napja engedély nélkül tartózkodott az országban. Az engedély nélküli tartózkodással a panaszos megszegte az Idtv. 23. § (2) bekezdés a) pontjában meghatározott szabályokat, ezért a Győri Határőr Igazgatóság Idegenrendészeti, Szabálysértési és Menekültügyi Osztálya  (a továbbiakban: első fokú idegenrendészeti hatóság) őt a Magyar Köztársaság területéről kiutasította. Az első fokú idegenrendészeti hatóság az Idtv 35. § (2) bekezdése alapján elrendelte a kiutasítás előzetes végrehajtását, a panaszos kitoloncolásától azonban eltekintett.
	A panaszos - jogi képviselője útján - a fellebbezett kiutasítás ellen. A II. fokú idegenrendészeti hatóság a fellebbezést megvizsgálta és az elsőfokú hatóság 1996. szeptember 06-án kelt, 2-3/13-710/1/96. számú határozatát helybenhagyta.
	A panaszos az ország elhagyására vonatkozó kötelezettségének azonban nem tett eleget.
	1998. december 18-án Ikrény községben a Győri Határőrizeti Kirendeltség és a Győri Rendőrkapitányság járőre a panaszost igazoltatta, és mivel személyazonosságát és magyarországi tartózkodásának jogszerűségét nem tudta igazolni, ezért őt az Idtv. tv. 28. § (3) bekezdése alapján a Győri Határőr-igazgatóság Közösségi Szállására előállította. A panaszos adatainak ellenőrzése során az idegenrendészeti hatóság  megállapította, hogy őt korábban már kiutasították az országból.
	Az első fokú idegenrendészeti hatóság jogellenes belföldi tartózkodás vétségének gyanúja miatt büntetőeljárást kezdeményezett a panaszos ellen. A panaszost a Győri Városi Ügyészség a B-54/1997. számú határozatában megrovásban részesítette.
	Figyelemmel arra, hogy a panaszos önként nem hagyta el az országot, az elsőfokú idegenrendészeti hatóság a kiutasításról szóló 1996. augusztus 02-án kelt 1-0/3173/1996. számú határozatát úgy módosította, hogy az Idtv. 46. § (1) bekezdés c) pontja alapján - a közrend, közbiztonság érdekében - elrendelte a panaszos kitoloncolását. A panaszos azonban úti okmánnyal nem rendelkezett, ugyanis - állítása szerint - budapesti tartózkodása alatt a személygépkocsiját, az útlevelével együtt ellopták, amit az illetékes rendőrhatóságnál jelentett. Érvényes útiokmány hiányában az elsőfokú idegenrendészeti hatóság a kitoloncolás végrehajtását felfüggesztette.
	A panaszos anyagi fedezettel, megfelelő lakással, jövedelemmel nem rendelkezett, ezért az elsőfokú idegenrendészeti hatóság kötelező tartózkodási helyéül a Győri Határőrigazgatóság Közösségi Szállását jelölte ki, és kezdeményezte az úti okmány beszezését számára. 
	A Határőrség Országos Parancsnokságának Idegenrendészeti, Szabálysértési és Menekültügyi Főosztálya a Jugoszláv Szövetségi Köztársaság Budapesti Nagykövetségének Konzuli Osztályánál 1996. december 27-én kezdeményezte a hazatérési okmány kiállítását a panaszos számára.
	A panaszos kijelölt helyen való tartózkodásának hat hónapon túli meghosszabbításához az idegenrendészeti eljárás során készült iratokat a Határőrség Országos Parancsnokságának Idegenrendészeti, Szabálysértési és Menekültügyi Főosztálya megvizsgálta, és 1997. június 12-én annak további fenntartását törvényesnek találta.
	A Határőrség országos parancsnoka a panaszos kijelölt helyen való tartózkodásának egy éven túli meghosszabbítását 1997. december 10-én indokoltnak tartotta.
	Az elsőfokú idegenrendészeti hatóság - a Győri Határőrigazgatóság Közösségi Szállásának telítettsége miatt - 1998. szeptember 13-án a panaszos új kötelező tartózkodási helyéül a Nyírbátori Határőrigazgatóság Közösségi Szállását jelölte ki.
	A Győri Határőrigazgatóság Idegenrendészeti, Szabálysértési és Menekültügyi Osztály Vezetője 1998. szeptember 22-én  - a konzuli hivatal megkeresésére - szóban tájékoztatta az Osztrák Köztársaság Budapesti Nagykövetségének munkatársát a panaszos helyzetéről. A Győri Határőrigazgatóság 1998. szeptember 24-én továbbította a panaszos beutazási kérelmét az Osztrák Köztársaság Budapesti Nagykövetségére. A külképviselet válaszlevelét 1998. szeptember 28-án továbbították a panaszosnak, amely szerint az Ausztriába történő beutazására azért nincs lehetőség, mert 1995-ben tartózkodási tilalmat rendeltek el vele szemben.
	A Határőrség Országos Parancsnokságának tájékoztatása szerint az illetékes ügyintéző hetente személyesen adta át a jugoszláv külképviseleten az  új beutazási kérelmeket és minden alkalommal érdeklődött a már korábban továbbított ügyekben. A Határőrség Országos Parancsnokság Rendészeti Főigazgatója 1998. szeptember 22-én személyesen fogadta a Jugoszláv Szövetségi Köztársaság Budapesti Nagykövetsége Konzuli Osztályának Vezetőjét a jugoszláv állampolgárok utazási okmányai kiállításának meggyorsítása érdekében.
	A Határőrség Országos Parancsnoksága 1998. december 15-én ismételten megkereste a Jugoszláv Szövetségi Köztársaság Budapesti Nagykövetségét a panaszos hazatérési okmányának mielőbbi kiállítása érdekében.
	A Győri Határőrigazgatóság Idegenrendészeti, Szabálysértési és Menekültügyi Osztálya 1999. február 8-án -  egy a panaszos eltartását vállaló magyar állampolgár hölgy győri magánlakásán - új kötelező tartózkodási helyet jelölt ki a panaszos számára.
	A rendelkezésemre álló iratok szerint a Jugoszláv Szövetségi Köztársaság hatóságai a 2000. augusztus 4-én engedélyezték panaszos hazatérését, aki 2000. augusztus 5-én, Tompa határátkelőhelyen elhagyta a Magyar Köztársaság területét.

A vizsgált alkotmányos jogok:
	A nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjához való jog: "A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját." (Alkotmány 7. § (1) bekezdés),
	A jogorvoslathoz való jog: "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja”. (Alkotmány  57. § (5) bekezdés),
	A külföldiek szabad mozgásához és tartózkodási helyük szabad megválasztásához való jog: "Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is." (Alkotmány  58. § (1) bekezdés). 

Az alkalmazott jogszabályok:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény
1. § Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának (a továbbiakban: országgyűlési biztos) feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen [Alkotmány 32/B. § (1) bek.].
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény
43. § (1) A rendőr-főkapitányság, a határőrség igazgatósága vagy kirendeltsége alakszerű határozattal - idegenrendészeti őrizetnek nem minősülő - személyes szabadságot korlátozó intézkedésként a külföldi kijelölt helyen való tartózkodását rendelheti el, ha
a) személyazonosságát igazolni nem tudja, annak megállapításáig; vagy
b) magyarországi tartózkodásának jogszerűségét nem tudja igazolni, annak igazolásáig vagy a tartózkodás hatósági engedélyezéséig; vagy
c) az a kiutasítás végrehajtásának biztosítása érdekében szükséges, a kiutazás feltételeinek megteremtéséig, feltéve, hogy az őrizetbe vétel e törvényben meghatározott feltételei nem állnak fenn; vagy
d) visszairányítását rendelték el [25. § (2) bekezdés] elutazásáig; vagy
e) visszautasításának vagy kiutasításának lenne helye, de a 32. § (1) bekezdése szerinti tilalom értelmében nem irányítható vissza vagy nem utasítható ki.
(2) A határozat rendelkező részében meg kell határozni a kötelező tartózkodás helyét és a tartózkodási hely elhagyásának feltételeit.
(3) A kötelező tartózkodási helyet közösségi szálláson kell kijelölni, ha a külföldi magát eltartani nem képes, megfelelő lakással, anyagi fedezettel vagy jövedelemmel, az eltartásra köteles meghívóval, illetőleg eltartásra kötelezhető hozzátartozóval nem rendelkezik, továbbá, ha a külföldi fokozott hatósági ellenőrzése közbiztonsági okból indokolt.
(4) A közösségi szálláson történő tartózkodással összefüggésben felmerülő költségeket az állam megelőlegezi.
(5) Ha a kötelező tartózkodási helyet közösségi szálláson jelölték ki, az ott-tartózkodás időtartama a tizennyolc hónapot nem haladhatja meg.
(6) A kötelező tartózkodási hely elhagyása csak rendkívüli méltánylást érdemlő esetben engedélyezhető, ha
a) az elrendelésre az (1) bekezdés a) pontja alapján került sor, a személyazonosság megállapításáig;
b) az elrendelésre az (1) bekezdés c)-d) pontja alapján került sor és megalapozottan valószínűsíthető, hogy a kiutasítás, illetve a visszairányítás hat hónapon belül végrehajtható;
c) az elrendelésre az (1) bekezdés e) pontja alapján került sor és a külföldi ellen kábítószer-kereskedelemmel, terrorizmussal, embercsempészéssel, illegális fegyverkereskedelemmel, pénzmosással, szervezett bűnözéssel összefüggő bűncselekmény elkövetése miatt büntetőeljárás van folyamatban, a büntetőeljárás befejezéséig.
(7) A közösségi szálláson történő tartózkodás elrendelése során gondoskodni kell a 38. § (2) bekezdésében meghatározott ideiglenes intézkedésekről.
(8) A kijelölt helyen történő tartózkodást elrendelő határozat ellen fellebbezésnek nincs helye, a külföldi az elsőfokú határozat bírósági felülvizsgálatát kérheti. Az eljárásra az idegenrendészeti őrizet törvényességének bírósági felülvizsgálatára vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni.
43/A. § (1) Ha a közösségi szálláson történő kötelező tartózkodás elrendelésétől tizennyolc hónap eltelt, de az elrendelés alapjául szolgáló körülmény a külföldinek fel nem róható okból továbbra is fennáll, a külföldi számára más tartózkodási helyet kell kijelölni.

A vizsgálat megállapításai:
	Az  1993. évi LIX. tv. 1. §, illetve 16. § (1) bekezdése értelmében állampolgári jogok országgyűlési biztosa csak az említett törvény 29. § (1) bekezdésében felsorolt - nyilvánvalóan magyar - szervek eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg azok intézkedésének elmulasztása következtében, a Magyar Köztársaság Alkotmányában felsorolt jogokkal összefüggő sérelem vagy ennek közvetlen veszélye esetén jogosult eljárni. Figyelemmel arra, hogy panaszosnak a Jugoszláv Szövetségi Köztársaság területére történő beutazása ügyében kizárólag az állampolgársága szerinti állam hatóságait jogosultak eljárni - ezért a panasznak ezt a részét hatáskör hiányában elutasítom.
	A rendelkezésemre álló iratok vizsgálata során olyan adatot nem észleltem, amely arra utalt volna, hogy az eljáró idegenrendészeti hatóságok nem tettek meg mindent annak érdekében, hogy a panaszos hazatéréséhez szükséges iratokat késedelem nélkül beszerezzék, ezért ebben a vonatkozásban alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észleltem.
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa már több vizsgálatában foglalkozott a határőrség közösségi szállásain - mint kötelező tartózkodási helyen - élő külföldi állampolgárok alkotmányos jogainak érvényesülésével.  A balassagyarmati, valamint a nyírbátori közösségi szállások helyszíni bejárásáról szóló OBH 5551/1998. számú együttes jelentésében az országgyűlési biztos felhívta a figyelmet arra, hogy az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november   4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Egyezmény) 5. cikk 1. pontjának f) alpontja értelmében törvényes a letartóztatás vagy az őrizetbe vétel az országba való jogtalan belépés megakadályozása céljából, illetve az olyan személy törvényes letartóztatása vagy őrizetbe vétele, aki ellen intézkedés van folyamatban kiutasítása vagy kiadatása céljából feltéve, hogy a szabadság korlátozására törvényben meghatározott eljárás útján kerül sor. Az Egyezmény idézett rendelkezése kapcsán az Emberi Jogok Európai Bizottsága rámutatott arra, hogy 5. cikk 1. pontjának f) alpontja megköveteli az eljárás törvényességét a belső jog alapján, tehát a lényeges anyagi és eljárási szabályok betartását*.
	A szabadsághoz való jogot az  Alkotmány 55. § (1) bekezdése alapvető jogként szabályozza. Az Alkotmánybíróság már 723/B/1991. AB. határozatában rámutatott arra, hogy a szabadsághoz való jog nem korlátozhatalan alkotmányos jog. A külföldiek szabadsághoz való jogát maga az Alkotmány is korlátozza, hiszen 58. §-a értelmében a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának jogát csak törvényes tartózkodás esetén lehet gyakorolni. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében azonban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, ami azt is jelenti, hogy ezek a jogok csak törvényben korlátozhatóak.
	A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: Itv.) a külföldiek szabadság korlátozásának két formáját ismeri. Egyik az Itv. 36. §-ában felsorolt esetekben elrendelhető, gyakorlatilag teljes szabadságelvonást jelentő idegenrendészeti őrizet, a másik a külföldi kijelölt helyen való tartózkodása, amely - idegenrendészeti őrizetnek nem minősülő - személyes szabadságot korlátozó intézkedés.
	Az  Itv. 43. §  (5) bekezdése értelmében a kijelölt helyen történő tartózkodást elrendelő határozat ellen fellebbezésnek nincs helye, a külföldi az elsőfokú határozat bírósági felülvizsgálatát kérheti. A 9/1994. (IV. 30.) BM rendeletnek a panasz benyújtásakor hatályos 50. § (2)-(3) bekezdései értelmében a kijelölt helyen való tartózkodás legfeljebb hat hónapi időtartamra lehetett elrendelni, amelyet a felettes idegenrendészeti hatóság további hat hónappal meghosszabbíthatott. Ha a kijelölt helyen való tartózkodás elrendelésének fenntartása egy éven túl is szükséges volt, az erre vonatkozó és részletes indokolással ellátott javaslatot az Országos Rendőr-főkapitányság vezetőjéhez, illetve a határőrség országos parancsnokához kellett jóváhagyásra felterjeszteni. A hivatkozott jogszabályi rendelkezésekre figyelemmel megállapítottam, hogy a panaszos kijelölt helyen való tartózkodása időtartamának meghosszabbítása során a határőrség - mint idegenrendészeti hatóság - a hatályos jogszabályoknak megfelelően járt el, ebben a vonatkozásban alkotmányos joggal összefüggő visszásságra utaló körülményt nem észleltem.
	A kijelölt helyen tartózkodás időtartama, fenntartásának indokoltsága, az eljáró hatóság által alkalmazott szabadságkorlátozás mértékére nézve 1999. szeptember 1-jéig jogorvoslati kérelmet nem lehetett benyújtani. Ez a körülmény azt eredményezte, hogy a közösségi szálláson - mint kijelölt helyen - tartózkodás a személyes szabadság korlátozásának olyan formájává vált, amely alkalmazásának hiányosak voltak a garanciái, ami az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerinti alkotmányos alapjogok védelméhez való joggal összefüggésben eredményezett visszásságot.
	Az említett alkotmányos joggal összefüggő visszásságot az állampolgári jogok országgyűlési biztosa már az OBH 5551/1998. számú jelentésében megállapította és megszüntetésére  ajánlással fordult a belügyminiszterhez. Az ajánlásban az országgyűlési biztosa azt kérte a minisztertől, hogy kezdeményezze az Itv. módosítását, illetve kiegészítését a kijelölt helyen tartózkodás időtartama, fenntartásának indokoltsága, az eljáró hatóság által meghatározott szabadságkorlátozás mértékének felülvizsgálatát lehetővé tevő garanciarendszer kialakítása érdekében.
	Az ajánlást a belügyminiszter elfogadta. Az 1999. szeptember 1-jén hatályba lépett szervezett bűnözés, valamint az azzal összefüggő egyes jelenségek elleni fellépés szabályairól és az ehhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 1999. évi LXXV. törvény 31. §-a, úgy módosította az Itv. 43. §-át, hogy a közösségi szálláson tartózkodás időtartamát - az idegenrendészeti őrizethez hasonlóan - 18 hónapban korlátozta, továbbá az említett jogszabálymódosítás hatályba lépésétől kezdődően a kijelölt helyen történő tartózkodást elrendelő határozat, illetve annak rendelkezései ellen bírósághoz lehet fordulni. Azzal, hogy az 1999. évi LXXV. törvény 31. § (1) bekezdése szabályozta, hogy a kötelező tartózkodási helyet milyen esetekben kell közösségi szálláson kijelölni, lehetővé vált, hogy fenntartásának indokoltságát  - kérelemre - a bíróság a 18 hónap alatt bármikor megvizsgálja. Az 1999. évi LXXV. törvény 31. § (2) bekezdése szabályozta a kötelező tartózkodási hely elhagyásának - vagyis az eljáró hatóság által a szabadságkorlátozás mértékének meghatározásakor irányadó - körülményeit, amiről a kötelező tartózkodási hely kijelölésekor, az erről szóló határozat rendelkezik. Az 1999. évi LXXV. törvény hivatkozott rendelkezéseire figyelemmel a kijelölt helyen tartózkodás időtartama, fenntartásának indokoltsága, az eljáró hatóság által meghatározott szabadságkorlátozás mértékének garanciarendszere rendelkezésre áll, ezért az említett körülmények vonatkozásában ajánlást nem teszek.

Budapest, 2000. november 8.

Gönczöl Katalin