OBH 6260/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

Tinnye község huszonkilenc lakosa 1998. október 24-én az önkormányzat által alkalmazott szemétszállítási díj mértékét, a falu lakosságának meghallgatása nélküli megállapítását, valamint azt a tényt sérelmezve fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, hogy az önkormányzat a helyi kommunális adó megállapításához bevallás készítését kérte az érintettektől. A panaszosok a belügyminisztert is megkeresték beadványukkal, az általa nyújtott tájékoztatással azonban nem voltak elégedettek, ezért keresték meg az Országgyűlési Biztosok Hivatalát.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16-§ának (1) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján az ügyben vizsgálatot indítottam a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével (Alkotmány 2.§ (1) bekezdés) illetve a piacgazdaságról szóló alkotmánybeli rendelkezéssel (Alkotmány 9.§ (1) bekezdés) összefüggő alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelem gyanúja miatt.
Vizsgálatom során megkerestem Tinnye Község jegyzőjét a szemétszállítási közszolgáltatásról szóló helyi rendeletének megküldését kérve. A jegyző többszöri sürgetésre telefonon adott felvilágosítást, a kért önkormányzati rendeletet azonban nem küldte meg, az írásban feltett kérdésekre nem válaszolt. Ezek után felkértem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a vizsgálat lefolytatásához szükséges információkat bocsássa a rendelkezésemre és a beadványban foglalt panaszokra vonatkozó jogi álláspontját is fejtse ki. A hivatalvezető válaszának kézhezvétele után hozzá kezdtem az ügy érdemi vizsgálatához. 

A megállapított tényállás

A jegyző által telefonon nyújtott tájékoztatás szerint a szemétszállítási szolgáltatás díjáról az önkormányzat azért gondoskodik adóbeszedés útján, mert a lakosság nem fizette meg az önkormányzattal szerződésben álló vállalkozónak a szemétszállítási díjat, aki ezért a szerződést fel akarta mondani. Tinnye Község Önkormányzata a köztisztaság fenntartásáról és a környezet védelméről szóló 1991. évi 4. számú helyi önkormányzati rendeletének megalkotásával szabályozta a szemétszállítási közszolgáltatást. Az önkormányzati rendelet 6.§ (3) bekezdése szerint a lakossági háztartási hulladék elszállításáról és elhelyezéséről az önkormányzat gondoskodik, amit a képviselőtestület szándékai szerint egy vállalkozás lát el. A hulladékszállítási díj mértékét  az önkormányzati rendelet 6.§-ának (3) bekezdése határozta meg, amely összeget a szolgáltatást végző vállalkozó a Díjbeszedő Vállalaton keresztül kívánt érvényesíteni. A szemétszállítási díjat azonban a képviselőtestület 1998. június 30-án megszüntette. Ezzel egyidejűleg döntött a képviselőtestület a magánszemélyek kommunális adójáról szóló helyi rendelet  1998. július 1-i hatályba léptetéséről. Tinnye Község Önkormányzatának 1998. évi 5. rendelete a kommunális adó mértékét évi négyezer forint összegben határozta meg. A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője szerint a tinnyei képviselőtestület a kommunális adó  kivetésére vonatkozó jogkörét a törvény által meghatározott keretek között gyakorolta, a szemétszállítási díj adók formájában való beszedése pedig lehetővé teszi az adózás rendjéről szóló törvény alkalmazását, és így a lakosság adóbevallás elkészítésére való kötelezését is.

Az ügy jogszabályi háttere

1987. évi XI. törvény a jogalkotásról

1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:
f) az önkormányzat rendeletet.
19. § Az állampolgárok - közvetlenül, illetőleg képviseleti szerveik útján - közreműködnek az életviszonyaikat érintő jogszabályok előkészítésében és megalkotásában.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról ( a továbbiakban Ötv.)

95. § A Kormány:
a) a belügyminiszter közreműködésével, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;
98. § (1) A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal (továbbiakban: közigazgatási hivatal) államigazgatási feladatokat ellátó költségvetési szerv. A közigazgatási hivatal működésének költségeit az Országgyűlés a költségvetési törvény "Belügyminisztérium" fejezetében, elkülönítetten biztosítja.
(3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat
a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,
(...)
megfelel-e a jogszabályoknak.

1990. évi C. törvény a helyi adókról

1. § (1) E törvény felhatalmazása és rendelkezései szerint a települési (községi, városi, fővárosi és kerületi) önkormányzat képviselőtestülete (a továbbiakban: önkormányzat) rendelettel az illetékességi területén helyi adókat (a továbbiakban: adót) vezethet be.

1990. évi XCI. törvény az adózás rendjéről

Az adókötelezettség

9. § (1) Az adózó az adó és a költségvetési támogatás megállapítása, megfizetése (kiutalása) érdekében köteles törvényben vagy e törvényben előírt:
c) bevallásra,
[az a)-h) pontban foglaltak együtt: adókötelezettség].
11/C. § (1) Az önkormányzati adóhatóság hatáskörébe tartozó adó esetében - az önadózás és az adóbeszedés kivételével - az adózó bevallásának benyújtásával jelenti be adókötelezettségét.

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról (A továbbiakban Obtv.)

16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

19. § (2) Az országgyűlési biztos a nyilvánvalóan alaptalan, továbbá az ismételten előterjesztett és érdemben új tényt, adatot nem tartalmazó beadványt elutasítja, a nem jogosult által, valamint a névtelenül benyújtottat pedig elutasíthatja. Az elutasítást minden esetben indokolni kell.
(3) Az országgyűlési biztos a hatáskörébe nem tartozó ügyre vonatkozó beadványt - a beadványt tevő egyidejű értesítése mellett - az arra hatáskörrel rendelkező szervhez átteszi.

Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény

2. § A helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg:
d) közüzemi szolgáltatás (Ptk. 388. §) esetén a közüzemi szerződés létrejöttének módját, valamint a szolgáltatás igénybevételének, korlátozásának, megtagadásának - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
f) az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét.

A vizsgálat megállapításai

1. A tartozások adók módjára történő behajtásával illetve az adóbevallás elkészítésével kapcsolatos panasz vizsgálata

A 16/1997. (II. 28.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Tatabánya város közgyűlésének 40/1995. (X. 19.) rendelete törvényellenes, ezért azt megsemmisítette. A rendelet 1995. november 1-jei hatállyal úgy rendelkezett, hogy a hatálybalépését követően keletkezett lakbérhátralékokat helyiségbérleti díjhátralékokat köztisztasági díjhátralékokat, távhő díjhátralékokat , valamint az ivóvíz és csatorna használati díjhátralékokat adók módjára kell behajtani. A Komárom-Esztergom Megyei Közigazgatási Hivatal Ellenőrzési Főosztálya törvényességi észrevételében tételesen megindokolta a rendelet valamennyi rendelkezésének törvénysértő voltát. Érveit úgy foglalta össze, hogy "a Tatabányai Közgyűlés jogsértést követett el, amikor olyan tartozásokat minősített köztartozásokká, melyek nem azok, illetve olyan tartozások behajtását rendelte el, amelyekre felhatalmazást nem kapott". Az Alkotmánybíróság vizsgálata során egy korábbi határozatának indoklására hivatkozva hozta meg döntését: az 59/1996. (XII. 22.) AB határozatában - más önkormányzatnak ugyancsak adók módjára behajtandó köztartozásokról szóló rendelete megsemmisítése kapcsán - részletesen kifejtette: noha a lakbér, a helyiségbér, továbbá az ivóvíz- és csatornaszolgáltatási díj - általánosítva: minden közüzemi szerződésből eredő díj - megfizetésének elmaradása bevételkiesést okoz az önkormányzatnak vagy a közüzemi szolgáltatónak, de mivel ezek a tartozások nem közjogi, hanem polgári jogi jellegűek, nem minősülhetnek köztehernek, következésképpen adók módjára történő behajtásuk önkormányzati rendeletben való elrendelése törvényellenes.

Fenti határozatában az Alkotmánybíróság olyan önkormányzati rendeletbe foglalt rendelkezéseket nyilvánított alkotmánysértőnek, illetve törvényellenesnek és semmisített meg, amely rendelkezések polgári jogi jellegű követeléseket közvetlenül nyilvánítottak köztartozásnak. Az általam vizsgált esetben azonban az önkormányzat gyakorlata szerint a szolgáltatást nem közüzemi szerződés alapján látta el a szolgáltató, hanem egy adóból származó bevételből finanszírozta a tevékenységét. Az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény rendelkezési alapján az önkormányzatok - a helyi sajátosságok figyelembe vételével - mérlegelhetik, hogy a hulladékszállítási közszolgáltatásról közüzemi szerződés megkötésének kötelezővé tételével gondoskodnak és így az adott jogviszonyra a polgári jog szabályait rendelik alkalmazni, vagy az elvégzett szemétszállítási szolgáltatás költségeinek ellentételezésére kommunális adót vezetnek be, ezzel teret engedve a helyi adókról szóló törvény illetve az adózás rendjéről szóló jogszabály alkalmazásának. Az általam vizsgált esetben az önkormányzat ezutóbbi megoldást választotta. Nem polgári jogi jogviszonyban keletkezett tartozás adók módjára való behajtásáról van tehát szó.

Az Obtv. 19. § (2) bekezdése szerint az országgyűlési biztos a nyilvánvalóan alaptalan beadványt elutasítja. Az elutasítást minden esetben indokolni kell.

Az országgyűlési biztosok gyakorlatában a beadvány nyilvánvaló alaptalansága azt jelenti, hogy a tények, a jogi okfejtés és az esetleges sérelem között nincs összefüggés, vagy nem úgy áll fenn az összefüggés, ahogy azt a  panaszos felvázolta, illetve, hogy a beadványban leírtak nem azonosak a valós tényekkel, esetleg a beadvány alapjául szolgáló jogi okfejtés nincs összhangban a jogszabályi rendelkezésekkel. Miután a panaszosok beadványukban nem jelölték meg hogy pontosan milyen összefüggésben tartják alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelem okozására alkalmasnak az önkormányzat gyakorlatát, az általam lehetségesnek vélt egyetlen szempontból vizsgáltam a panaszt. Eljárásom megkezdésekor úgy tűnt, hogy a panaszosok által sérelmezett összefüggés a közüzemi szerződés alapján fennálló tartozás adók módjára való behajtása. A fentiek alapján azonban megállapítottam hogy az érdemi vizsgálatra alkalmas ezen egyetlen lehetséges összefüggés nem áll fenn, hiszen nem közüzemi szerződésből származó tartozás adók módjára történő behajtásáról, hanem kommunális adók behajtásáról van szó.

Nyilvánvalóan alaptalannak minősül és ezért el kell utasítani azt a beadványt, amely tartalma szerint a közüzemi szerződés alapján fennálló tartozás adók módjára való behajtását sérelmezi, de a beadvány elemzése során szerzett adatokból megállapítható, hogy az érintett önkormányzat nem közüzemi szerződés formájában gondoskodik a helyi hulladékszállítási közszolgáltatásról és a szolgáltatás ellenértékének tényleges érvényesítéséről, hanem kommunális adó kivetésével.

Az adóbevallás elkészítésére az adózókat az adózás rendjéről szóló törvény kötelezi. Az adóbevallás elkészítésével összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet nem tapasztaltam, ezért a beadvány ezen részét elutasítom.

2. A szemétszállítási díj mértékével kapcsolatos megállapítások

Az Obtv. 16.§-ában foglalt rendelkezést - a törvény 29.§-ában foglalt rendelkezéssel együtt értelmezve - az országgyűlési biztos saját gyakorlatában úgy kezeli, mint amely hatásköri szabályt fogalmaz meg, ezzel meghatározva a biztos eljárásának feltételeit. A 16.§-ban meghatározott feltételek egyike a biztos által vizsgálható alanyi kört korlátozza. E szabály értelmében az országgyűlési biztos csak hatóságokat és közszolgáltatókat vizsgálhat. 

A helyi adókról szóló törvény értelmében az önkormányzat törvény által meghatározott jogalkotási hatáskörét gyakorolja akkor amikor saját illetékességi területére kiterjedő hatállyal rendeletben szabályozza a helyi adók kivetésével és egyéb összefüggéseivel kapcsolatos kérdéseket. 

A helyi önkormányzat által gyakorolt rendeletalkotás nem minősül hatósági tevékenységnek, ezért az országgyűlési biztos érdemben nem vizsgálhatja az olyan beadványt amely közvetlenül valamely önkormányzati rendeletben foglalt szabályt kifogásolja. Az országgyűlési biztos a hatáskörébe nem tartozó kérdésekről érdemben nem nyilváníthat véleményt. A beadvány ezen részét ezért elutasítom.

A beadványt az Obtv. 19.§ (3) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz átteszem.

3. A lakosság véleményének meghallgatás a helyi önkormányzati rendelet megalkotása előtt

A helyi önkormányzat által gyakorolt rendeletalkotás nem minősül hatósági tevékenységnek, ezért az országgyűlési biztos érdemben nem vizsgálhatja az olyan beadványt amely közvetlenül valamely önkormányzati rendelet megalkotásával kapcsolatos eljárás hiányosságait kifogásolja. Az országgyűlési biztos a hatáskörébe nem tartozó kérdésekről érdemben nem nyilváníthat véleményt. A beadvány ezen részét ezért elutasítom.

A beadványt az Obtv. 19.§ (3) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz átteszem.

Budapest, 2000. június 27.

Gönczöl Katalin