OBH 5641/1998., 2988/1999., 4450/1999.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

 Az eljárás megindulása
	Több panaszos fordult beadvánnyal az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, sérelmezve a Magyar Könyvvizsgáló Kamaráról és könyvvizsgálói tevékenységről szóló 1997. évi LV. törvény egyes rendelkezéseit.
A vizsgálat az Alkotmányban deklarált munkához, a vállalkozás szabadságához való jog és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának érintettsége miatt indult. 

Megállapított tényállás
	1. Az egyik panaszos (Nyíregyháza) sérelmesnek tartotta, hogy a kamarai tagságot könyvvizsgálói bejegyzéshez köti a törvény. A kamara tagjainak szakmai továbbképzés keretében segítséget ad, részükre rendezvényeket szervez. Akiknek viszont nincs lehetősége arra, hogy a kamara tagja legyen,  még a továbbképzési lehetőségektől is el van zárva. 1998-ban szerezte meg az okleveles könyvvizsgáló képesítését és a törvény előírásai szerint a kamara a 3 éves szakmai gyakorlat igazolásául az eseti megbízást már nem fogadja el munkaviszonynak. A korábbi gyakorlat az volt, hogy a megbízási jogviszonyban szerzett szakmai gyakorlatot is elismerték.
A panaszos ügyében megkerestem a Magyar Könyvvizsgálói Kamara Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Szervezetét. A kamara elnöke válaszában közölte, hogy a panaszos nem nyújtott be felvételi kérelmet, így a bizottság azt el sem utasíthatta. Telefonon felvették a kapcsolatot, de erre sem jelentkezett. 
	2. A második panaszos (Budapest) ugyancsak 1998-ban szerezte meg okleveles könyvvizsgálói képesítését. Az önálló könyvvizsgálói tevékenységnek egyik alapvető követelménye a kamarai tagság. A kamara esetében megtagadta a tagfelvételt azzal az indokkal, hogy "Új felvétel esetén a könyvvizsgáló-jelölt kizárólag könyvvizsgálói társaságnál, illetve természetes személy könyvvizsgáló mellett töltheti le 3 éves gyakorlatát munkaviszonyban, illetve tagsági viszonyban. A megbízási szerződés nem minősíthető munkaviszonynak vagy tagsági viszonynak."  A panaszos előadta, hogy a törvény hatálybalépése előtt kezdte meg tanulmányait, az akkori rendelkezések szerint a kamarai tagsághoz szükséges 3 éves gyakorlatot megszerezhette megbízási jogviszony keretében is, ezért ilyen jellegű szerződést kötött bejegyzett könyvvizsgálóval. Álláspontja szerint a törvény 5. § e) pontja egyértelműen elválasztja  a gyakorlati idő számítását a hatálybalépése előtt keletkezett gyakorlati időre, illetőleg a hatálybalépés után megszerzett időre. A törvény hatálybalépését követően már csak munkaszerződés, illetőleg tagsági jogviszonyt eredményező szerződés alapján lehet gyakorlati időt szerezni. A sérelmes szabályozás miatt többen bírósághoz fordultak, a panaszos, illetve társai (12 személy) azonban az országgyűlési biztos vizsgálatát kérték.
A panaszos ügyében időközben megindult a tagfelvételi eljárás, de azt a Budapesti Kamara, majd a fellebbezést követően a Magyar Könyvvizsgálói Kamara elnöksége elutasította.
	3. A harmadik panaszos (Mosonmagyaróvár) azt sérelmezte, hogy a tagfelvételi eljárás során csak egy év gyakorlati időt fogadott el a bizottság, mivel gyakorlatát nem közalkalmazotti, illetve köztisztviselői munkakörben szerezte meg. Úgy érzi, hogy ez indokolatlan megkülönböztetés a munkavállalók között, különösen azért, mert erre előre nem lehetett felkészülni. Panaszos azt is közölte, hogy az Alkotmánybírósághoz fordult, azonban értesítést még nem kapott. Közel 15 éves szakmai gyakorlattal rendelkezik. Könyvvizsgálói képesítéshez kapcsolódó feladatokat kamarai tagság hiányában ennek ellenére nem vállalhat. 
A panaszos esetében a köztisztviselői, illetőleg közalkalmazotti munkaviszony tisztázása érdekében megkerestem korábbi munkáltatóját, hogy besorolása köztisztviselői vagy közalkalmazotti munkaviszonynak minősült-e. Ezen a munkahelyen mintegy 10 évet dolgozott a panaszos. A válasz a vizsgálat lezárását nem tette lehetővé, mivel a megkeresett országos szakmai szövetség nem adott egyértelmű választ arra, hogy a panaszos a köztisztviselői vagy a közalkalmazotti törvény hatálya alá tartozott-e. Abban megerősített, hogy a panaszosra  az államigazgatási besorolási és bérszabályokat alkalmazták. 1990-ben bekövetkezett átalakulás után szervezetük az egyesülési törvény rendelkezései szerint működik.
	Mindhárom panaszos ügyében szükségesnek tartottam a pénzügyminiszter álláspontjának megismerését. Kérdésem arra vonatkozott, hogy mi indokolja a köztisztviselői, közalkalmazotti jogviszony kiemelését az egyéb munkaviszonyból, illetve mi indokolja  a szakmai gyakorlat munkaviszonnyal vagy tagsági viszonnyal való igazolását. 
A miniszter válasza a következő volt: 
	1. A hivatkozott törvény 5. § e) pontja szerint:
"A kamara tagja lehet az a természetes személy, aki
e) kamarai taggal, a törvény hatálybalépése előtt hatályban volt rendelkezések szerint bejegyzett könyvvizsgálóval kötött szerződés alapján, illetőleg a kamaránál bejegyzett könyvvizsgálói társaságnál könyvvizsgáló mellett munkaviszonyban, a 30. § (1) bekezdése szerinti tagsági viszonyban végzett hároméves szakmai gyakorlatot [a 26. § (2) bekezdésében meghatározott könyvvizsgálói tevékenységben való közreműködést] igazolt,"
A hivatkozott előírás a kamarai tagság elnyerésének az egyik feltétele. A törvény meghatározza, hogy mit tekint a törvény könyvvizsgálói tevékenységnek. A számviteli törvény szabályozása megteremtette annak lehetőségét, hogy egyrészt a gazdálkodók megbízható és valós összképet adjanak vagyoni, pénzügyi helyzetükről, jövedelmük alakulásáról, másrészt a beszámoló közzétételével a piac szereplői hozzá is juthatnak a döntéseiket megalapozó számviteli információkhoz. A hitelezők, a befektetők, az üzleti partnerek az éves beszámolót csak akkor fogadják el valósnak és megbízhatónak, ha annak adatait független könyvvizsgáló megvizsgálta és záradékkal látta el. A kamarába felvett természetes személy a felvételt követően már végezhet könyvvizsgálatot. Nyilvánvalóan könyvvizsgáló mellett eltöltött gyakorlat nélkül nem lehet engedélyezni az előbbiekben körvonalazott felelősségteljes könyvvizsgálói tevékenységet. Mivel az okleveles könyvvizsgálói képesítés megszerzéséhez közvetlenül nem kapcsolódik könyvvizsgálói gyakorlat, a kamarába történő tagfelvétel feltételeként kellett előírni azt, hogy megfelelő gyakorlattal kell rendelkeznie annak a természetes személynek, aki könyvvizsgálói tevékenységet kíván végezni.
A jogharmonizációs kötelezettségből is következik, hogy a számviteli bizonylatok kötelezett ellenőrzésével megbízott személyek - ezek a könyvvizsgálók - működésének engedélyezéséről rendelkező 84/253/EGK. számú 8. irányelv előírásait a hazai szabályok megalkotása során figyelembe vették. Ezen irányelv szerint a számviteli dokumentumok törvényes könyvvizsgálatát elvégző felelős személyeknek engedéllyel kell rendelkezniük, amelyet a különböző feltételek teljesülése, teljesítése után kaphatnak meg. A 8. irányelv 8. cikkelye szerint pl. "...legalább hároméves gyakorlati képzésre van szükség... ennek a gyakorlati képzésnek legalább kétharmad részben ... működési engedéllyel rendelkező személynél kell megtörténnie...". "Az egyes tagállamok biztosítják, hogy a teljes gyakorlati képzést olyan személyek tartsák, akik megfelelő biztosítékkal szolgálnak a gyakornokok kiképzése szempontjából."
A hivatkozott irányelvi előírások - amelyek átvétele kötelező - egyértelműen igazolják, hogy a magyar törvényi előírás sem szigorúbb, mint amilyen az Európai Unió tagországaiban. A magyar törvényi szabályozás helyességét a számviteli szabályozás brüsszeli átvilágítása során 1998. június 2-5. között visszaigazolták. A működési engedéllyel rendelkező személyek melletti szakmai gyakorlatot ír elő az 5. § e) azzal, hogy ezt a gyakorlatot munkaviszony, tagsági viszony keretében kell megszerezni. A miniszter válaszában megjegyezte azt is, hogy a könyvvizsgálói tevékenység folytatására jogosító engedély kiadásának feltételei között hasonlóképpen fogalmazott a 46/1992. (III. l3.) Korm. rendelet 2. § (3) bekezdésének b) pontja is, jóval az 1997. évi LV. törvény hatálybalépése előtt.   
	2. A 6. § (2) bekezdése szerint
"(2) Az 5. § e) pontjában előírt követelménytől el lehet tekinteni a közalkalmazotti, köztisztviselői jogviszonyban álló kérelmezőnél, ha a munkaadó a munkakör betöltéséhez követelményként írta elő a könyvvizsgálói képesítést, és a munkaadó írásbeli nyilatkozatával igazolja, hogy legalább hároméves - könyvvizsgálói képesítést igénylő - szakmai gyakorlattal rendelkezik, amelyet a felvételi bizottság elfogad."
A jogszabály előkészítése során jogos igényként fogalmazódott meg az, hogy a könyvvizsgálathoz hasonló feladatot ellátóknál, mint az Állami Számvevőszék, a Kormányzati Ellenőrzési Iroda, az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal, a könyvvizsgálat felügyeletét ellátó Pénzügyminisztérium, a könyvvizsgálat elméleti és gyakorlati kérdéseivel foglalkozó egyetemek, főiskolák köztisztviselőinél, közalkalmazottainál indokolt a további szakmai gyakorlattól eltekinteni. Az ő munkájuk végzése során is alkalmazni kell a könyvvizsgálati módszereket, eltérés a törvényben megfogalmazott könyvvizsgálattól abban van, hogy ezen munka végzésére ki adja és milyen formában a megbízást, illetve  a vizsgálatról készült jelentést kinek kell átadni és annak milyen következményei vannak.
A kamarába való felvételek kérelmét általában akkor nyújtják be és így a felvétel valójában akkor következik be, ha a köztisztviselő, a közalkalmazott elhagyja a hivatkozott területet, pályamódosítást hajt végre, illetve ha azért szerzi meg a kamarai tagságot, hogy azután szüneteltesse azt, de mint tagságát szüneteltető tag ezen keresztül részt vehet a szakmai továbbképzésben, a megszerzett könyvvizsgáló ismeretek szinten tartásában.

Az ügy jogszabályi háttere
1997. évi LV. törvény a Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról és a könyvvizsgálói tevékenységről
68. § (1) Ez a törvény a kihirdetését követő 30. napon lép hatályba.
(2) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg a szakképzésről szóló 1993. évi LXXVI. törvény 1. §-a a következő (2) bekezdéssel egészül ki, és e § korábbi szövegének számozása (1) bekezdésre változik:
"(2) A törvény hatálya nem terjed ki a külön törvénnyel szabályozott okleveles könyvvizsgálói képesítésre."
(3) E törvény hatálybalépését követő kilencedik hónap első napján hatályát veszti:
a) a számvitelről szóló 1991. évi XVIII. törvény (a továbbiakban: Szt.) 94. §-ának d) pontja,
b) a könyvvizsgálat rendjéről szóló 46/1992. (III. 13.) Korm. rendelet, továbbá az azt módosító 188/1994. (XII. 30.) Korm. rendelet és a 125/1995. (IX. 18.) Korm. rendelet.
(4) E törvény hatálybalépését követő kilencedik hónap első napján az Szt. 73. §-ának (3) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép:
"(3) A könyvvizsgálattal, az éves beszámoló (az egyszerűsített éves beszámoló, az egyszerűsített mérleg és eredménylevezetés), az összevont (konszolidált) éves beszámoló felülvizsgálatával, a Magyar Könyvvizsgálói Kamara tagja és a Magyar Könyvvizsgálói Kamaránál a kamarai nyilvántartásba bejegyzett könyvvizsgálói társaság bízható meg."
(5) E törvény hatálybalépését követő kilencedik hónap első napján az Szt. 89. §-a a következő bekezdéssel egészül ki:
"(3) A bizottság tagjainak egyharmadát a pénzügyminiszter a Magyar Könyvvizsgálói Kamara javaslata alapján kinevezi."

46/1992. (III. 13.) Korm. rendelet a könyvvizsgálat rendjéről
Hatályon kívül helyezte az 1997. évi LV. törvény 68. § (3) bekezdés b) pontja (1998.  IV. 1-től)

Az érintett alkotmányos jog
1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.
70/A. § (2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.

A vizsgálat megállapításai
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosához forduló panaszosok mindegyike a fennálló szabályozással szemben emelt kifogást,  tekintettel arra, hogy a kamarai tagfelvételük feltételeivel nem rendelkeztek. Ezek közül az egyik panaszos a közigazgatási jogorvoslati lehetőségeit kimerítette. Tagfelvételi kérelmét a Magyar Könyvvizsgálói Kamara elutasította azzal, hogy a 3 éves szakmai gyakorlatot a könyvvizsgáló jelölt kizárólag könyvvizsgálói társaságnál, illetve természetes személy könyvvizsgáló mellett töltheti le munkaviszonyban, illetve tagsági viszonyban.
	A másik panaszos tagfelvételi kérelmét nem terjesztette elő, hanem az országgyűlési biztoshoz fordult a diszkriminációs szabályozás miatt.
A harmadik panaszos ugyancsak kimerítette a közigazgatási utat, tagfelvételi kérelmét elutasították. Ő azonban azt is jelezte, hogy hátrányos  megkülönböztetést tartalmazó szabályozás kiküszöbölése érdekében 1999-ben az Alkotmánybírósághoz fordult.  Álláspontja szerint a közalkalmazotti, köztisztviselői jogviszony kiemelt megkülönböztetése indokolatlan, számára, de mások számára is hátrányos megkülönböztetést jelent, különös figyelemmel arra, hogy erre nem lehetett felkészülni. 
	A vizsgálat megállapította, hogy a kamara a tagfelvétellel hozzáforduló panaszosok esetében a törvény szabályozása szerint járt el. Az esetleges hátrányos megkülönböztetést tartalmazó szabályozás kérdésében az eljárást az Alkotmánybíróság döntéséig  felfüggesztem.
	A másik két panaszost a felfüggesztés értesítésével egyidejűleg megkeresem, hogy kérik-e ügyük áttételét az Alkotmánybírósághoz. A további vizsgálatomat az Alkotmánybíróság végleges döntésétől teszem függővé. 

Budapest, 2000. június 27.

Gönczöl Katalin