OBH 5417/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kristó Annamária

Az eljárás megindulása:

1998. szeptember 19-én vészjósló cikk jelent meg "Eltorlaszolták a lakók a Sallai utcát" címmel a Blikk című napilapban. A cikkben leírták, hogy "körülbelül 170 család szenved... Szellőztetni képtelenség a bűz miatt, s a házak fala is repedezik a többtonnás kocsik állandó dübörgésétől. Az önkormányzatnál süket fülekre talált panaszunk" - nyilatkozott a forgalomelterelés egyik főszervezője. 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (2) bekezdése értelmében hivatalból vizsgálatot indítottam, mert felmerült az egészséges környezethez való joggal összefüggésben az alkotmányos visszásság gyanúja.

Vizsgálatom alatt 1999. szeptember 13-án beadvány érkezett Hivatalomhoz Budapest, XVIII. kerület Pestszentlőrinc-Pestszentimre Tanácsnokától, az útszakaszon áthaladó (óránként 217 db) nehézgépjármű közlekedése miatt. A panaszt, a beadványtevő egyidejű értesítése mellett, csatoltam a már korábban hivatalból indult vizsgálathoz.

Érintett alkotmányos jog:

Egészséges környezethez való jog - A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. (Alkotmány 18. §)

Az ügy jogszabályi háttere:

A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény
1. § (1) A törvény célja az ember és környezete harmonikus kapcsolatának kialakítása, a környezet elemeinek és folyamatainak védelme, a fenntartható fejlődés környezeti feltételeinek biztosítása.
(2) A törvény a kiszámíthatóság és a méltányos teherviselés elve szerint megfelelő kereteket teremt az egészséges környezethez való alkotmányos jogok érvényesítésére és elősegíti
a) a környezet igénybevételének, terhelésének és szennyezésének csökkentését, károsodásának megelőzését, a károsodott környezet javítását, helyreállítását;
b) az emberi egészség védelmét, az életminőség környezeti feltételeinek javítását;

35/1998. (III. 20.) OGY határozat
az Országos Területfejlesztési Koncepcióról
Az Országgyűlés a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény alapján
4.2. Fejlesztési prioritások a különböző természeti és földrajzi adottságú térségekben
e) A környezeti szempontból veszélyeztetett térségekben a károsító hatások mérséklése és megelőzését elősegítő fejlesztések, különösen:
- a légszennyezés mérséklése érdekében a települési - valamint a védett területeket - elkerülő és tehermentesítő útszakaszok kiépítése,

2117/1999. (V. 26.) Korm. határozat
a gyorsforgalmi úthálózat tízéves fejlesztési programjának megvalósításáról
A Kormány
1. meghirdetett gazdaságpolitikai céljaival összhangban, az ország kiegyensúlyozottabb térségi fejlődésének elősegítése, az emberi élet és a környezet védelme, a szomszédos országokkal való együttműködés feltételeinek javítása és hazánk Európai Unióba integrálódásának érdekében szükségesnek tartja a Harmadik Összeurópai Közlekedési Konferencián (Helsinki, 1997. június) elfogadott pán-európai közlekedési folyosók még kiépítetlen magyarországi szakaszainak, továbbá az M30 és M35 autóutaknak, valamint a szekszárdi és dunaújvárosi új Duna-hidaknak 1999. évtől kezdődő és folyamatosan végrehajtandó fejlesztési program keretében történő megvalósítását;
2. az említett célok érdekében fontosnak tartja
- az M0 útgyűrű M3 és M5 autópályák közötti szakaszán autópályává fejleszthető autóút kiépítését
 Felelős:
 közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter

 Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter

 Határidő:
 folyamatos

3. úgy rendelkezik, hogy
3.1. a 2. pontban felsorolt létesítmények közül a programidőszak első három évében (1999-2001 között)
b) meg kell kezdeni az M0, az M30 és az M7 autóutak, valamint az M5 autópálya 2. pontban felsorolt szakaszainak építését;
 Felelős:
 közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter

 Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter

 pénzügyminiszter

 Határidő:
 2001. december 31.

7. egyetért azzal, hogy az autópálya-szakaszok díjasítása esetén az autópályával párhuzamos utak, illetve térségek forgalmi és környezeti helyzetét - változatokat elemző hatástanulmány alapján - felül kell vizsgálni. Amennyiben a párhuzamos utakon a forgalom lényeges növekedése várható, az ebből eredő káros hatásoknak, továbbá a forgalom biztonságát hátrányosan befolyásoló körülményeknek a kiküszöbölésére - az érintett önkormányzatokkal együttműködve - intézkedési tervet kell kidolgozni. Az intézkedési tervben foglaltakról - a bevezetést követő időszak tapasztalatai alapján - a díjas szakasz forgalomba helyezését követő egy éven belül kell végleges döntést hozni;
 Felelős:
 közlekedési, hírközlési és vízügyi miniszter

 Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter

 Határidő:
 folyamatos

Megállapított tényállás és a vizsgálat megállapításai:

Vizsgálatom során megkerestem a XVIII. kerület jegyzőjét, tájékoztatást kérve a kialakult helyzetről. A jegyző asszony válaszában arról tájékoztatott (1998. szept. 28.), hogy a Sallai utcában a teher-gépjárműforgalom növekedése 1987. után kezdődött, amikor a Petőfi utcából az ott élők kezdeményezésére kitiltották a tehergépjárműveket. A Sallai utca akkor mind teherbírása, mind kiépítettsége tekintetében kedvezőbb adottságokkal rendelkezett.

A kerület vezetése tisztában volt azzal, hogy a Sallai utca nem fogja hosszú távon elviselni a növekvő forgalmat, ezért évek óta sürgetik az M0 körgyűrű továbbépítését. Ezt az 1994-ben születtet "XVIII. kerület városfejlesztési terve, közlekedési koncepciójá”-ban is lefektették, mert csak a körgyűrű továbbépítésével látták megvalósíthatónak a kerületen áthaladó kamionforgalom csökkenését.

A jegyző asszony tájékozatott arról is, hogy a probléma átmeneti megoldásában az jelent gondot, hogy a Sallai utca Üllői út és Gilice tér közötti szakasz a Fővárosi Önkormányzat tulajdonában van, a Sallai utca Gilice tér és a Méta utca közötti szakasza kerületi tulajdonú ugyan, de ennek kezelője is a Fővárosi Önkormányzat. A tulajdoni, ill. kezelői jogtól függetlenül is a kerületek minden forgalomtechnikai beavatkozást csak a Főpolgármesteri Hivatal engedélyével végezhetnek el, mivel a forgalomtechnikai hatósági jogkörrel csak Budapest Főváros Főpolgármesteri Hivatala rendelkezik. Ezért a Sallai utca átmenő forgalmával kapcsolatos problémák megoldása meghaladja a kerületi önkormányzat hatáskörét. A kialakult helyzetre tekintettel a kerület polgármestere tárgyalásokat kezdeményezett a Fővárosi Önkormányzat Közlekedési Ügyosztályával.

Ezt követően vizsgálatra kértem fel a Fővárosi Önkormányzat Főjegyzőjét. 

Főjegyző tájékoztatott, hogy 1998. október 1-én megtartották a Sallai utca közlekedésével foglalkozó fórumot, amelyen részt vettek az érintett hivatalok és lakók is. A fórumon elhangzott, hogy a Sallai utca teherforgalomtól való mentesítése forgalomtechnikai szempontból nehezen megoldható feladat. Ha a környezeti ártalmak mérséklésének az lenne az egyetlen eszköze, hogy a Sallai utcából kitiltják a forgalmat, vagy a korlátozás átgondolatlanul, a hálózati összefüggések vizsgálata nélkülvalósulna meg, a környezeti ártalom akkor sem szűnne meg, hanem más utcákba terelődne, növelve azon utcák forgalmát.

Mindezek figyelembe vételével a teherforgalom szabályozására egy olyan forgalmi vizsgálattal megalapozott, átfogó javaslat elkészítését rendelte meg a Fővárosi Önkormányzat, amellyel az egész térség teherforgalma kezelhetővé válik. Erre a feladatra a Közlekedési Ügyosztály öt tervező cégtől kért árajánlatot, 1998. december 1-i tervezési véghatáridővel. A Közlekedési Ügyosztály a tervezési szerződésben előírta az érintett önkormányzatokkal és útkezelőkkel való egyeztetést is. Az ügyosztály felvette a kapcsolatot a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztérium illetékes Főosztályával is.

1999. januárjában elkészült a "XVIII. ker. Sallai utca nehéz-teherforgalom korlátozása" című vizsgálati anyag és javaslat, amelybe a tervező az érintett kerületekkel és a Sallai utcai lakók képviselőivel folytatott egyeztetések eredményét is beépítette.

A vizsgálati anyagot és javaslatot összegezve az alábbiakat állapítottam meg. 

A helyszíni vizsgálatok és mérések alapján a vizsgálatot végző szakemberek megállapították, hogy "a területeken áthaladó összes jármű forgalom mértékéhez képest a lakóterületeken a legmagasabb a tehergépjármű forgalom. A tanulmány a korlátozási lehetőségek vizsgálata során  megállapította, hogy " a teherforgalmi korlátozások kimunkálásakor nincs reális lehetőség alternatív útvonalak direkt kijelölésére, mivel ekkor a kitiltott forgalom a kijelölt útvonalon okoz hasonló problémákat."

A vizsgálat fontos megállapítása volt az, hogy "A probléma forgalomtechnikai változtatásokkal véglegesen nem megoldható, alapvetően csak a hálózatfejlesztés jelenthet megoldást. (Az M0 autóút hiányzó szakaszának kiépítése, a "külső kerületi körút" megvalósítása)."

A Főváros Főjegyzője a vizsgálati anyagot a korlátozás kérdésében érintett két (XVIII. és XIX.) kerület illetékes kerületi bizottságai elé terjesztette. - A jelzőtáblák pontos elhelyezéséről csak a tanulmányban foglaltak elfogadása után lehetett volna kiviteli tervet készíteni.

A javaslat alapján a jelzőtáblák kihelyezésének jelentős költségei lettek volna. Ezért a Közlekedési Ügyosztály az 1999-es beruházási programjavaslatában szerepeltette a kivitelezést.

A Főjegyző, mivel felmerült a nehéz tehergépjármű-forgalom Gyál ill. Vecsés irányába való elterelése, megkereste a Közlekedési, Hírközlési és Vízügyi Minisztériumot. A minisztérium megállapította, hogy mindkét község önkormányzata hasonló problémákkal küszködik. Az M5-ös autópálya útdíjasítása miatt már mindkét községben felmerült a településeken belüli súlykorlátozás bevezetésének igénye. Ennek végrehajtására nem került sor, mert a térségben a településeket elkerülő megfelelő tehermentesítő út nem áll rendelkezésre. Emiatt a két község úthálózatát további nehéz járműforgalommal terhelni nem lehet.

1999. április 23-án a Főjegyző arról tájékoztatott, hogy a két érintett önkormányzat között nem jött létre eredményt hozó konszenzus. A XIX. kerület Városüzemeltetési és Környezetvédelmi Bizottsága határozatában elutasította a tanulmánytervet, ugyanakkor megállapította, hogy a tanulmányban is szereplő alapvető megoldást a hálózatfejlesztés jelenthet csak, ezzel egyetértenek és támogatják. A kerület célja a jelenleg is kiemelkedően nagy forgalmat lebonyolító Nagykörösi út melletti közlekedés okozta környezetvédelmi problémák enyhítése.

Főjegyző további tárgyalásokat és egyeztetéseket sürgetett a két kerület között és vállalta azt, hogy amennyiben az egyeztetésen megállapodás születik a további tervezést és kivitelezést a Fővárosi Önkormányzat átvállalja. A kerületek közötti egyeztető megbeszélések nem jártak eredménnyel. A dokumentációból ugyan kitűnik, hogy a problémával konkrétan érintett (XVIII.) kerület polgármestere igyekezett eljárni az illetékes minisztériumnál is a fővároson kívüli elterelés lehetőségének javaslatával, de ez sem vezetett eredményre a már korábban leírt indokok alapján.

A két érintett kerület között folyó egyeztető tárgyaláson a Fővárosi Önkormányzat Közlekedési Ügyosztályának munkatársai kifejtették, hogy ha hálózatfejlesztés nélkül, azonnali forgalomszervezési intézkedésekkel kívánják a nehézgépjármű forgalmat egy útvonalról, vagy területről kiszorítani, az a teherforgalom meglévő úthálózaton történő más elosztását eredményezi. A hivatal által korábban elkészített forgalomszervezési javaslat alternatív útvonalait azonban sem a XVIII., sem az érintett XIX. kerületei Önkormányzat képviselői, sem a fővároson kívüli országos úthálózat kezelője - méltányolható indoklással - nem fogadták el. (Ezen forgalomszervezési intézkedések 1999-es évi végrehajtásának anyagi fedezete rendelkezésre állt.) Az érintettek abban egyetértettek, hogy a lakóterületek környezeti terhelésének hatékony mérsékléséhez, a nehéz teherforgalom más útvonalakra való tereléséhez a fővároson belül és kívül a közúthálózat fejlesztésére, illetve az egyik alternatív útvonalként szóba jöhető Nagykörösi út mentén környezetvédelmi beruházás (passzív zajvédelem stb.) megvalósítására lenne szükség. Ilyen nagyléptékű jelentős költségigényű fejlesztésekre azonban csak hosszabb idő alatt kerülhetne sor.

A fővároson belüli úthálózat- ("külső kerületi körút") és környezetvédelmi fejlesztések az ún. hétéves fejlesztési programban szerepelnek, a fővároson kívüli forgalomszervezési és fejlesztési intézkedések megtétele érdekében a Közlekedési Ügyosztály további tárgyalásokat kezdeményezett a Közlekedési, és Hírközlési és Vízügyi Minisztériumnál. A minisztériumban az érdekelt felek bevonásával történt egyeztető tárgyaláson a XVIII. kerület képviselője javaslatot tett a teherforgalom egy részének Budapest határán kívül történő elvezetésére. A Pest Megyei Állami Közútkezelő Közhasznú Társaság képviselője vállalta annak megvizsgálását, hogy milyen anyagi és műszaki feltételei vannak az állami úthálózatra való terelésnek.

Összegezve a tárgyalások és egyeztetések eredményét megállapítottam, hogy a Sallai utca nehéz-teherforgalmi korlátozására készített javaslatot sem a XVIII. sem a XIX. kerület nem tudta elfogadni. Az alternatívák közül a legelfogadhatóbbnak a Nagykörösi út - Üllői út - Határ út - Nemes utca - Királyhágó utca útvonal mutatkozott. Budapest Főváros Főjegyzőjéhez a megnövekedett forgalom káros hatásai miatt a Nagykörösi út lakói részéről ugyanolyan elkeseredett panaszos levél érkezett, mint a Sallai utca lakóitól. A Nemes utca - Kisfaludy utca tekintetében a XVIII. kerület részönkormányzata sem járult hozzá ezen utcák további teherforgalmi terheléséhez. A Nagykörösi úti lakossági tiltakozás miatt a teherforgalom meglévő hálózaton történő más elosztására reális lehetőség jelenleg nincsen. 

A hosszas egyeztetések folyamán bebizonyosodott, hogy a Sallai utcai lakók problémáját a mai úthálózaton megoldani nem lehet, segítséget csak a régióban történő, új utak építését is magával hozó, hosszú távú fejlesztések (M0 keleti szektor, Körvasút menti feltáró út, Ipartelepi feltáró út) adhatnak. 

Főjegyző 1999. november 30-án arról tájékoztatott, hogy az ún. "Ipartelepi feltáró út" Ipacsfa utca - Csévző út közötti szakaszának célokmánya elkészült, és azt a Fővárosi Közgyűlés elfogadta. Az út megépülésével a XVIII. kerület jelentős része, így a Sallai utca is tehermentesülni fog az átmenő teherforgalomtól. Jelenleg a beruházás folyamatban van, és legkorábbi elkészülésének időpontja 2003. 

Idézetek a KHVM Közúti Főosztályának "A Budapest körüli M0 gyűrű" tájékoztatójából:

"A főváros, és környéke közlekedési-környezeti helyzetét jelentősen befolyásoló döntéshez a területileg illetékesség elv helyett magasabb, törvényi szabályozásra lenne szükség. Jelenleg két fontos területrendezési kérdésekkel foglalkozó törvény-előkészítési munka folyik. Egyik az "Országos Területrendezési Terv" (a törvényjavaslat benyújtásának várható időpontja: 2000. május), másik a "Budapesti Agglomeráció Területrendezési Terve", amelyekben fontos közúthálózati elemként szerepel az M0 gyűrű nyomvonala. Ezek a tervek részletes egyeztetési folyamat eredményeként születnek meg, de elfogadásukat és törvényerőre emelkedésüket követően a térséget érintő további tervezéseknél tartalmukat kötelezően kell majd figyelembe venni."

"A "Külső keleti körút" (eleinte Ipartelepi feltáró út volt a neve), ...ennek a déli (soroksári elkerülő úthoz) és észak-keleti (M0 gyorsforgalmi úthoz) kapcsolatait úgy kell kialakítani, hogy a távolsági átmenő forgalom számára ne legyen vonzó, de alkalmas legyen a feltárt területek mentén jelentkező fejlesztési igények kielégítésére. Az útvonal megvalósítása - fontosságára való tekintettel - szerepel a KHVM, a Fővárosi Önkormányzat és a Pest Megyei Közgyűlés által 1998. februárjában aláírt megállapodásban is."

Idézet az 1999. szeptember 22-én megtartott, az Országgyűlés környezetvédelmi bizottsága ülésének részjegyzőkönyvéből: 
Katona Kálmán közlekedési hírközlési és vízügyi miniszter: "Ami konkrétum az az, hogy a 10-éves gyorsforgalmi útprogram három ciklusban kívánja megvalósítani a továbbépítést. Ennek az első üteme az M0-ás keleti szektorának a délkeleti része az M5-ös autópálya, az 51-es számú út és a 4-es út közötti szakasz Vecsés-Üllő között, ez egy 17 km hosszú szakasz. Ennek a becsült költsége 37 milliárd forint, 2002 és 2005 között szeretnénk ezt befejezni."

Vizsgálatom során megállapítottam, hogy a Sallai utca lakóinak az Alkotmányban biztosított egészséges környezethez (18.§) fűződő alapvető emberi joguk sérelmet szenved. A vizsgálatból azonban egyértelműen az is kitűnik, hogy a területileg illetékes és hatáskörrel rendelkező hatóságok nemcsak eljárnak, hanem komoly erőfeszítéseket is tesznek a probléma megoldásának érdekében. Az eredménytelenség pedig arra vezethető vissza (és nem az eljáró hatóságok mulasztására), hogy helyi, regionális szinten a probléma kezelhetetlen, megoldhatatlan. Ahogyan az a vizsgálati anyagból is kiderül megoldást csak egy hosszabb távú, jelentős anyagi eszközöket igénylő beruházás oldhatja meg.

A vizsgálatból  kitűnik, hogy a Sallai utcához hasonlóan még sok más település, településrész küszködik a nehézgépjárművek okozta környezeti ártalmakkal. Tehát a Sallai utca lakóinak gondja túlmutat ennek a 170 családnak a problémáján. Mivel a kérdés forgalomtechnikai változtatásokkal véglegesen nem oldható meg a vizsgálat során is többször hivatkozott megoldást alapvetően csak a hálózatfejlesztés jelenthet (az M0 autóút hiányzó szakaszának kiépítése, a "külső kerületi körút" megvalósítása).

Összegezve vizsgálatom eredményét megállapítottam az Alkotmányban biztosított egészséges környezethez való joggal összefüggésben a visszásságot, mivel a panasz rövid távon való orvoslására nincs reális lehetőség, ajánlást nem teszek.

Budapest, 2000. január 21.

Gönczöl Katalin