OBH 5350/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Dr. Somosi György

Az eljárás megindítása

A panaszos az állampolgári jogok országgyűlési biztosához intézett beadványában szomszédja állattartását, továbbá azt sérelmezte, hogy a Polgármesteri Hivatal az ezzel összefüggésben szóban előadott bejelentéseire, valamint az ÁNTSZ Szigetvár Városi Intézetének megkeresésére nem intézkedett.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján az ügyben a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelménye, a tisztességes eljáráshoz való jog, valamint a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog érintettsége folytán vizsgálatot indítottam.

Eljárásom során megkerestem a település körjegyzőjét, akitől álláspontjáról és a Polgármesteri Hivatal által megtett intézkedésekről kértem tájékoztatást.

A megállapított tényállás

A panaszos beadványához mellékelte az ÁNTSZ Szigetvár Városi Intézete tisztifőorvosának 1998. július 23-án kelt levelét, amely a panaszos bejelentése alapján az állattartó helyen lefolytatott helyszíni vizsgálat tapasztalatait tartalmazza.

A Szolgálat munkatársai megállapították, hogy az állattartó megközelítőleg 150 db anyajuhot tart. Az állatok elhelyezésére szolgáló hodály a csapadékvíz elvezető ároktól mintegy 35 méterre található. Az állatokat naponta az állattartó gazda legeltetni hajtja, így elkerülhetetlen, hogy az udvar az állatok ürülékétől szennyeződik. Annak eltakarítása az időjárás adta lehetőségektől függ, így természetszerűen esőzések után az udvar seprése akadályozott. A terület lejtése következtében az állati ürülék a panaszos háza előtti árokba bemosódhat. A hídgyűrű eldugulása miatt az ürülékkel szennyezett víz valóban felgyülemlik, melynek nyomát a helyszíneléskor az ÁNTSZ munkatársai is észlelték.

A városi tisztifőorvos asszony szerint a megoldás a hídgyűrű kitisztítása lenne, ezért a helyszíni vizsgálat tapasztalatait tartalmazó levelét intézkedés végett megküldte a Polgármesteri Hivatalnak. Megjegyezte ugyanakkor, hogy a gyűrű kitisztítását mind a panaszos, mind pedig a panaszolt állattartó elvégezhette volna korábban, nem megvárva a teljes dugulást.

1999. március 26-án a Somogyapáti Körjegyzőség hivatalos helyiségében a panaszos bejelentésének kivizsgálására megjelent a megidézett állattartó a vele együtt gazdálkodó unokájával. A körjegyző ismertette a megjelentekkel, hogy a panaszos a birkatartással járó bűzt és szennyezést sérelmezi, valamint hiányolja a belvíz elvezető árok és a híd kitisztítását.

Az állattartó elmondása szerint a birkák annyi bűzt árasztanak, amennyi egy tisztán tartott állománynak megengedhető. Nem tartja valószínűnek, hogy a panaszosnak a hodálytól mintegy 80 méterre lévő lakóházánál a szag zavaró lenne a családra nézve. A hodály trágyázásakor - negyedévente - érezhető a kellemetlen szag, ez azonban csak időszakos. Patkányok vannak a környéken, ennek oka azonban álláspontja szerint lehet az is, hogy a panaszos a saját sertés tartásából eredő trágyadombot évek óta nem takarítja el. Kijelentette, hogy a birkák környékén és a birka tartásból eredően nincs patkány.

Az állatok legeltetése a panaszos ingatlana melletti majorban, továbbá a saját legelőjükön történik. Az állatokat minden nap kihajtják és este visszaterelik a hodályba. A terelés az országúton történik, a járdát nem piszkítják össze az állatok.

A panaszolt elismerte, hogy a hídgyűrű évek alatt eltömődött és a csapadékvíz nem tud elfolyni, ezért csapadékos időben néhány ház előtt megáll a víz, amely azonban sem nekik, sem - tudomásuk szerint - a pusztában lakó más embereknek nem okoz gondot.

A körjegyző a közegészségügyi, köztisztasági és környezetvédelmi szabályok megtartására kérte a megjelenteket, akik erre ígéretet tettek, illetve megjegyezték, hogy eddig is betartották azokat.

Az ügy jogszabályi háttere

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 13. § (1) bekezdése szerint az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. A felettes szerv a közigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja.
A 15. § (1) bekezdése rögzíti, hogy az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
A 26. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
A 42. § (1) bekezdése értelmében a közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.

Az állategészségügyről szóló 1995. évi XCI. törvény 3. § (1) bekezdése kimondja, hogy az állat tartásánál meg kell tartani az állategészségügyi, a közegészségügyi, a környezetvédelmi, valamint az állatvédelmi előírásokat; ezeket érvényesíteni kell az állat szállítása, forgalmazása, az állati eredetű élelmiszer és állati eredetű termék előállítása, feldolgozása, tárolása és forgalmazása során is.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 8. § (1) úgy szól, hogy a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: ...a településrendezés, a vízrendezés és a csapadékvíz elvezetés, a helyi közutak és közterületek fenntartása...
A 16. § (1) bekezdése szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.

Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII.20.) Korm. rendelet 47. § (8) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a telek, terület csapadékvíz-elvezetési rendszerét úgy kell kialakítani, hogy a víz a terepen és az építményekben, továbbá a szomszédos telkeken és építményekben, valamint a közterületen kárt (átázást, kimosást, korróziót stb.) ne okozzon, és a rendeltetésszerű használatot ne akadályozza.

Az érintett alkotmányos jogok

Az országgyűlési biztos eljárása során a következő alkotmányos jogokat vizsgálta az üggyel kapcsolatban.

A Magyar Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Az 57. § (1) bekezdése deklarálja, hogy a Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.

A 70/D. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

A vizsgálat megállapításai

A panaszos és a település körjegyzője által rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos egyrészt az állattartást, másrészt a belvíz elvezető árok és a híd kitisztításának elmaradását sérelmezte. A panaszos alapbeadványa előterjesztését követően 1999. április 6-i keltezéssel újabb beadványt nyújtott be az Országgyűlési Biztosok Hivatalába, melyet rajta kívül egy másik lakó is aláírt.

Az Alkotmány szerint a helyi önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében rendeletet alkothat. Az Ötv. rendelkezése szerint az önkormányzati rendeletalkotásnak két esetköre van. A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkot rendeletet. Somogyapáti község képviselő-testülete a település állattartását, köztisztaságát szabályozó önkormányzati rendeletet nem alkotott.

Az ÁNTSZ által lefolytatott helyszíni ellenőrzés az állattartással kapcsolatban megállapítja a tartott állatok számát, az állatok elhelyezésére szolgáló hodály távolságát a csapadékvíz-elvezető ároktól, valamint a terület (udvar) lejtésének következtében az árok állati ürülékkel való bemosódásának lehetőségét.

A település körjegyzője a panaszos bejelentésének kivizsgálására - amely a jegyzőkönyv szerint a birkatartással járó bűzre és szennyezésre, valamint az árok és a híd kitisztításának hiányára vonatkozott - 1999. március 26-ára megidézte a panaszolt állattartót. Az idézésre az állattartón kívül megjelent még a vele együtt gazdálkodó unokája is.
A panaszos bejelentése alapján indult államigazgatási eljárást a hatóság azzal zárta le, hogy felkérte a megjelenteket a közegészségügyi, köztisztasági és környezetvédelmi szabályok betartására. Arról, hogy ezekről a szabályokról az állattartó kapott-e tájékoztatást, a jegyzőkönyv nem tartalmaz utalást.

Nincs információm arról sem, hogy a panaszbeadványban említett, a panaszos által szóban előadott bejelentésekre, illetve az ÁNTSZ helyszínen lefolytatott vizsgálatáról 1998. július 23-án kelt és a Polgármesteri Hivatalnak is megküldött észrevételekre milyen intézkedések történtek.

Az árok eldugulásával kapcsolatban a körjegyző arról tájékoztatott, hogy a polgármester véleménye szerint az önkormányzat elvégzi az olyan belvízrendezési munkákat, amelyek megvédik a kerteket, de elvárja, hogy minden gazda a háza előtt tartsa rendben a járdát, az árkot és a hidat. Ez az általános gyakorlat csak az ingatlan előtti területre vonatkozik, nem szól viszont arról, hogy milyen intézkedések szükségesek a telken belül az állattartásból származó ürülék bemosódásának megakadályozására.

Az állattartó meghallgatásáról készült jegyzőkönyv az eltömődött csapadékvíz elvezető árokkal kapcsolatban csupán azt tartalmazza, hogy a hídgyűrű évek alatt eltömődött és a csapadékvíz valóban nem tud elfolyni. Csapadékos időben a 11-12-13. számú ház előtt - a panaszos háza előtt is - néhány napig megáll a víz. A jegyzőkönyvben az eltömődés okának, illetve az ÁNTSZ azon megállapításnak a vizsgálatára, miszerint a terület lejtése az állati ürülék csapadékvízzel történő bemosódását a panaszos háza előtt lévő csapadékvíz-elvezető árokba lehetővé teszi, nem került sor. Az 1998. január 1-én hatályba lépett OTÉK értelmében a terület csapadékvíz-elvezetési rendszerét úgy kell kialakítani, hogy a víz a terepen és az építményekben, továbbá a szomszédos telkeken és építményekben, valamint a közterületen kárt (átázást, kimosást, korróziót stb.) ne okozzon, és a rendeltetésszerű használatot ne akadályozza.

A hatóság vizsgálata nem terjedt ki arra, hogy az állattartó helyről ürülékkel szennyezett víz kerül(het) a csapadékvíz elvezetésére szolgáló árokba, amelynek következtében az árok funkciójának, vagyis a csapadékvíz elvezetésnek nem tud eleget tenni; benne az ürülékkel szennyezett víz felgyülemlik, melynek nyomát egyébként az ÁNTSZ munkatársai észlelték.

Az állattartó sem vitatta, hogy az eltömődés következtében a csapadékvíz nem tud elfolyni, ezért csapadékos időben néhány ház előtt megáll a víz.

Az országgyűlési biztosok állandó gyakorlata, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményét olyan alkotmányos alapértéknek tekintik, amely minden jogalkalmazót kötelez. A jogbiztonság követelményének részét képezi a tisztességes eljáráshoz való jog, amelyet az eljárási szabályok részleteznek, és amely minden hatósági vagy hatósági jellegű intézkedés során megilleti a polgárt. Enélkül ugyanis a törvények és más jogszabályok rendelkezései nem juthatnak érvényre. A formális eljárási garanciák megsértése arra vezet, hogy már nem töltik be rendeltetésüket - nem teszik kiszámíthatóvá a jogintézmények működését. Az Alkotmányból fakadó tisztességes eljáráshoz való jog abban az esetben is kötelezi a jogalkalmazót, ha annak tevékenységét a jogszabály nem köti részletes eljárási garanciákhoz. A jóhiszeműség, elfogulatlanság, ésszerű időn belüli döntésre törekvés akkor is kötelezi a jogalkalmazót, ha nem eljárási kódex rendelkezik róluk. Enélkül ugyanis az Alkotmány elveszítené alapnorma jellegét, a jogszabályi hierarchiában más jogszabályokat megelőző kiemelt szerepét.
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szerint a közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz. A törvény értelmében a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Azzal, hogy a Polgármesteri Hivatal a panaszos beadványa alapján eljárt ugyan, de az abban foglaltakat csak részben vizsgálta ki, továbbá nem hozott határozatot, megsértette az 1957. évi IV. törvényben foglaltakat. A mulasztás visszásságot okozott a panaszosnak a jogbiztonság követelményéből eredő tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggésben. Nem hagyható figyelmen kívül, hogy a csapadékvízelvezető árokban felgyülemlő ürülék veszélyezteti a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogot.

A vizsgálatom során feltárt visszáság orvoslása érdekében, élve az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdésében biztosított jogommal kezdeményezem, hogy Somogyapáti Község Körjegyzője gondoskodjon a panasz teljes körű, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvénynek megfelelő elintézéséről, figyelemmel az ÁNTSZ Városi Intézetének az állattartás során keletkező ürülék bemosódásával összefüggő megállapítására.

Budapest, 1999. október 30.

Dr. Polt Péter