OBH 5201/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása
A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, sérelmezve a Budapesti Kézműves Kamara eljárását a tagdíjfizetéssel kapcsolatos ügyében.
Az ügyben a jogbiztonság elve és a tisztességes eljáráshoz való jog érintettsége miatt indult vizsgálat.

A megállapított tényállás
A panaszos (1998-ban kelt) beadványában elsődlegesen a kötelező kamarai tagság tényét sérelmezte. A törvény hatályba lépésekor, 1995-ben a panaszos aktív vállalkozó volt. Röviddel ezt követően 1996-tól tevékenységét már nem gyakorolta, mivel beteg gyermekével méltányossági GYES ellátást vett igénybe. Bevétele csak ebből a tb. juttatásból ered. Az összeg után adót nem fizetett. A kamara azonban a panasz benyújtásakor már 47.200 Ft-os tagdíjfizetési kötelezettséget írt elő, melyet anyagi nehézségei miatt nem tudott befizetni. A vállalkozási tevékenységből nincs jövedelme, ezért méltánytalannak tartja, hogy több tízezer forint tagdíjfizetésre kötelezték. Álláspontja szerint, mivel tevékenységét nem gyakorolta, így a kamara nem képviseli érdekeit, szolgáltatását sem veszi igénybe, ezért semmiképpen nem lehet kötelezett tagdíj fizetésére. A panaszos csatolta a kamara 1998. augusztus 17-én kelt határozatát, melyben a tárgyévre és a korábbi időre vonatkozó tartozását 47.200 Ft-ban határozták meg. A határozat a jogorvoslati lehetőségéről tájékoztatást nem tartalmaz, csupán a fellebbezési lehetőség kizárását rögzíti.
Megkeresésemben a kamarától tájékoztatást kértem arra vonatkozóan, hogy amennyiben a vállalkozási tevékenységből jövedelem nem származik, milyen lehetőség van a kedvezmény, mentesség alkalmazására. A kamara az üggyel kapcsolatos iratanyagot megküldte. A panaszos által csatolt 1998-ban született határozatot követően 1999-ben újabb határozat született a panaszos ügyében, mely határozat a korábbi döntés módosításáról szólt. E határozat 1995-től 1999-ig öt év tagdíj összegét rendezi a következők szerint: 1995. évre 3.600 Ft; 1996. évre 5.460 Ft; 1997. évre 600 Ft; 1998. évre 3.000 Ft; 1999. évre 3.000 Ft; összesen 12.060 Ft. A befizetés határideje 1999. április 30. E határozatban már szerepel a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatás. Az iratokban szerepel a panaszos 1998. február 6-án kelt levele, melyben már ekkor jelezte, hogy 1996-ban és 1997-ben vállalkozásában nem tevékenykedett, mivel beteg gyermekével GYES-en van. Ennek ellenére az 1998-ban - több hónappal később - hozott határozat 1998. évre 20.000 Ft tagdíjat állapított meg, a hátralékokkal együtt pedig 47.200 Ft tartozás megfizetését írja elő. Ennek okát a kamara azzal indokolta, hogy a panaszos nem szolgáltatott gazdasági adatot. Adatszolgáltatás hiányában 10.000 Ft „megállapított kiegészítő tagdíjat” közöltek a tagokkal. Évekre visszamenőleg a kamara bekérte a panaszostól az adóbevallások másolatait, valamint igazolást kértek a GYES-ről. Felhívták a panaszos figyelmét, hogy vállalkozói igazolvánnyal rendelkezik, így a GYES-től függetlenül tagja a kamarának és a tagdíjat rendeznie kell. Közölték azt is, hogy amennyiben beküldi az adatokat, évekre visszamenőleg tagdíjkedvezményben részesülhet. A panaszos a kamarától változatlanul azt kérte, hogy mentesítsék a tagdíj fizetése alól. Hivatkozott súlyosan beteg gyermekére, és arra hogy a körülményei miatt vállalkozási tevékenységet nem folytat, bevétele - mint korábban már jelezte - csak a tb. ellátásból származik. Ebből az összegből még évi 3.600 Ft tagdíjat (1998-ban ennyi volt a minimális tagdíj-hozzájárulás) sem tud fizetni. Az összeget nem tudja nélkülözni, az szükséges a gyermek gyógyszereire. Kérte, hogy mérlegeljék helyzetét, és ennek megfelelően döntsenek ügyében. Ezt követően a kamara értesítette, hogy GYES jövedelméről való igazolás benyújtásának elmulasztása miatt ún. „megállapított” tagdíj került meghatározásra. A közlés mellett a kamara felhívta a panaszost az utólagos adatszolgáltatásra, és arra is, hogy az adatlapok alapján számítandó éves tagdíjak összegének befizetésétől nem áll módjukban eltekinteni. Az adatszolgáltatást követően született meg az a módosító határozat, melyre a tényállásban már utaltam. Az öt évre megállapított minimális tagdíj a kamara alapszabályában rögzítettek szerint, illetve törvénymódosítást követően a törvényben meghatározott minimum szerint történt. A kamara megkeresésemre adott válaszában arra is kitért, hogy az egyéni vállalkozásról szóló törvény törölte a vállalkozás szünetelésének intézményét. A kamarai törvényben adott lehetőséggel élve volt olyan év, hogy az alapszabályban 600 Ft volt a minimális tagdíjfizetési kötelezettség, a módosítás azonban ezt a lehetőséget eltörölte. A jelenleg hatályos szabályozás a kamarai tagdíj legkisebb mértékét 3.000 Ft-ban határozta meg. A 2000. november 1-jével hatályba lépő új kamarai törvény ismételten úgy rendeli, hogy a kamarai alapszabályban kell rögzíteni a kamarai tagdíj mértékét, számításának és fizetésének módját.

Az ügy jogszabályi háttere

1994. évi XVI. törvény a gazdasági kamarákról
29. § (1) A gazdasági kamarák eljárnak azokban a közigazgatási ügyekben, amelyek intézésére, illetve amelyekben való közreműködésre törvény vagy - az országos gazdasági kamarák egyetértésével - kormányrendelet számukra felhatalmazást ad.
(2) A gazdasági kamaráknak az (1) bekezdés szerinti eljárására, illetve közreműködésére az államigazgatási eljárás általános szabályait kell alkalmazni.
(3) A gazdasági kamara közigazgatási ügyben hozott határozata ellen fellebbezésnek nincs helye, azt felügyeleti jogkörben megsemmisíteni vagy megváltoztatni nem lehet. A határozat felülvizsgálatát a bíróságtól lehet kérni, a bíróság a határozatot megváltoztathatja.

Hatályos szöveg a törvény kihirdetésekor:
54. § (1) A tagdíjat az országos gazdasági kamara alapszabálya állapítja meg. A tagdíj mértéke nem haladhatja meg a helyi iparűzési adónak a helyi adókról szóló törvényben meghatározott felső határát.
(2)	Az országos gazdasági kamara alapszabálya a tagdíjat úgy is megállapíthatja, hogy csak annak legkisebb és legnagyobb mértékéről rendelkezik. Ebben az esetben a területi gazdasági kamarák határozzák meg - az országos kamara alapszabályában megállapított keretek közt - az illetékességi területükön fizetendő tagdíj pontos mértékét.
(3)	A tagdíjat a gazdasági kamarai tag vállalkozásának nagyságához, gazdasági tevékenységének eredményéhez és a vállalkozás rendelkezésére álló erőforrások mértékéhez igazodó kulcsok szerint kell megállapítani; meghatározható ugyanakkor az az összeg is, amelyet valamennyi tagnak - az említett szempontoktól függetlenül - meg kell fizetnie (alaptagdíj).
(4)	A tagdíjat - meg nem fizetése esetén - a területi gazdasági kamara adók módjára hajtja be, az adózás rendjéről szóló törvény rendelkezéseinek megfelelő alkalmazásával.
(5)	Az adóévben esedékes és abban az évben befizetett tagdíjat a gazdálkodó szervezet megállapított, illetve számított adójából - külön törvény rendelkezése szerint - levonhatja, illetőleg visszatarthatja.

1997. I. 1.-től -1997.XII. 31-ig hatályos szöveg:
54. § (1) A tagdíjat az országos gazdasági kamara alapszabálya állapítja meg. A tagdíj mértéke nem haladhatja meg a helyi iparűzési adónak a helyi adókról szóló törvényben meghatározott felső határát.
(2) Az országos gazdasági kamara alapszabálya a tagdíjat úgy is megállapíthatja, hogy csak annak legkisebb és legnagyobb mértékéről rendelkezik. Ebben az esetben a területi gazdasági kamarák határozzák meg - az országos kamara alapszabályában megállapított keretek közt - az illetékességi területükön fizetendő tagdíj pontos mértékét.
(3) A tagdíjat a gazdasági kamarai tag vállalkozásának nagyságához, gazdasági tevékenységének eredményéhez és a vállalkozás rendelkezésére álló erőforrások mértékéhez igazodó kulcsok szerint kell megállapítani; meghatározható ugyanakkor az az összeg is, amelyet valamennyi tagnak - az említett szempontoktól függetlenül - meg kell fizetnie (alaptagdíj).
(4) A tagdíjat - meg nem fizetése esetén - a területi gazdasági kamara adók módjára hajtja be, az adózás rendjéről szóló törvény rendelkezéseinek megfelelő alkalmazásával.
(5)*

2000. október 31-ig hatályos szöveg:
54. § (1) A tagdíjat az országos gazdasági kamara alapszabálya állapítja meg. A tagdíj mértéke nem haladhatja meg a helyi iparűzési adónak a helyi adókról szóló törvényben meghatározott mértékének 25%-át, azzal, hogy az egy gazdálkodó szervezet által fizetendő tagdíj legkisebb mértéke évi 3000 Ft, legmagasabb mértéke legfeljebb 10 millió forint lehet.
(2) Az országos gazdasági kamara alapszabálya a tagdíjat úgy is megállapíthatja, hogy csak annak legkisebb és legnagyobb mértékéről rendelkezik. Ebben az esetben a területi gazdasági kamarák határozzák meg - az országos kamara alapszabályában megállapított keretek közt - az illetékességi területükön fizetendő tagdíj pontos mértékét.

1999. évi CXXI. törvény a gazdasági kamarákról (Hatályos 2000. november 1-től)
A gazdasági kamara alapszabálya
16. § (1) A gazdasági kamara alapszabályában - e törvény keretei között - meg kell határozni
.........
g) a kamarai tagdíj mértékét, számításának és fizetésének módját,
42. § A területi gazdasági kamarák által 2000. október 31. napjáig terjedő időszakra megállapított és meg nem fizetett tárgyévi tagdíj köztartozás, amelyet a gazdasági kamara - az adózás rendjéről szóló törvény rendelkezéseinek megfelelő alkalmazásával - adók módjára hajt be a tagdíj megállapítása tárgyában hozott, a végrehajtás alapját képező fizetési kötelezettséget megállapító jogerős határozat alapján. A kézműves kamarákat megillető meg nem fizetett tagdíjtartozás behajtásáról 2000. március 31. napjától a kereskedelmi és iparkamarák gondoskodnak.

1990. évi V. törvény az egyéni vállalkozásról
13. § (1) Megszűnik az egyéni vállalkozói tevékenység gyakorlásának joga, ha:
a)	az egyéni vállalkozó igazolványát visszaadja;
b)	az igazolványt a kamara a 14. §-ban foglaltak alapján visszavonja;
c)	az egyéni vállalkozó meghal, vagy cselekvőképességét elveszti, kivéve: ha vállalkozói tevékenységét özvegye vagy örököse; cselekvőképességének elvesztése esetén pedig az egyéni vállalkozó nevében és javára törvényes képviselője folytatja.
(2) Az egyéni vállalkozó özvegye, örököse; illetve cselekvőképességének elvesztése esetén a törvényes képviselője - ha megfelel a törvényben előírt egyéb feltételeknek - a vállalkozó elhalálozása, illetőleg cselekvőképességének elvesztése időpontjától számított három hónapon belül a kamarának történő bejelentés alapján folytathatja a vállalkozást.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57.§ (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai
A vizsgálat megállapította, hogy az 1998-ban hozott határozat nem felel meg az eljárási törvényben meghatározott követelményeknek, mivel az a jogorvoslati lehetőségről a panaszost nem tájékoztatta. A közigazgatási eljárás szabályaihoz fűzött Kommentár erre vonatkozóan a következőket mondja:  A határozat rendelkező részének az az eleme, amely a jogorvoslat lehetőségről szól, törvényben előírt tájékoztatási kötelezettség az eljárási jogviszony alanyainak jogi helyzetéről, az ügyfél és az egyéb érdekeltek eljárásjogi alanyi jogairól. A jogorvoslati jogosultság nem a közigazgatási szerv határozatából keletkezik, hanem a törvény alapozza meg. Fellebbezésnek, illetőleg bírósági felülvizsgálatnak akkor is helye van - ha azt a törvény megengedi - ha erről a közigazgatási szerv határozata nem tesz említést. A jogorvoslati alanyi jogosultság tehát nem a határozattal keletkezik. A törvény viszont előírja azt, hogy erről a határozat rendelkező részében tájékoztatást kell adni. Ha a határozat nem tartalmaz rendelkezést a jogorvoslati lehetőségről, ez alanyi jogi kötelezettség megszegése a közigazgatási szerv oldalán és ez hatással lehet az ügyben érdekelt fél eljárási jogi viszonyára. A vizsgálat megállapította, hogy a tájékoztatás elmulasztásával a jogorvoslati jogot érintően alkotmányos joggal kapcsolatos visszásság keletkezett. A határozat e körben történő módosítása azonban nem szükséges, mivel a későbbi - egyben az összegszerűséget is módosító - határozat a bírósági felülvizsgálat lehetőségét már tartalmazta. A panasz megoldása szempontjából nem a bírói út igénybevételének a lehetősége a megoldás, hanem a tagdíj mértékének a jelentős változást jelentő csökkentése, amely azonban a panaszos esetében a pozitív változás ellenére nem érte el célját. Azokban az években, amikor a jogszabály lehetővé tette, hogy a kamara maga határozza meg a tagdíjminimumot, ezzel a lehetőséggel a határozat módosításakor a kamara maximálisan élt, így volt olyan év is, amikor évi 600 Ft tagdíjat állapított meg. 
Felvetődik a kérdés, hogy milyen összefüggés van tagdíjfizetési kötelezettség és az egyéni vállalkozási törvény azon szabályozása között, hogy a törvény nem teszi lehetővé a vállalkozás szüneteltetését. Ha ilyen lehetőséggel a vállalkozók élhetnének, úgy a kérdés fel sem vetődik, mert a szünetelés időszakában tagdíjfizetési kötelezettség nem keletkezik. Ugyanakkor a jogalkotó akarata a kérdésben világos, mert ezzel megelőzte a szünetelő vállalkozások esetleges működtetésének és ebből származó bevételek ellenőrizhetetlenségét, a kapcsolódó bizonyítás nehézségeit. A vizsgált esetben a megoldás az engedély visszaadása lett volna. Érthető azonban a vállalkozó - számtalan esetben ún. kényszervállalkozó - ragaszkodása sokszor egyetlen "vagyonához", a vállalkozási igazolványhoz, mivel annak újabb kiváltása, a vállalkozás újraindítása többek számára jelentős megterheléssel jár. A panaszosunk is így járt el, ragaszkodott a későbbi vállalkozás lehetőségének megőrzéséhez, de ezzel maga után vonta a tagdíjfizetési kötelezettséget. Tekintettel arra, hogy a vállalkozással összefüggő szabályozás lehetőséget adott a kamarai tagdíjfizetés mentesülése alól, kezdeményezéssel vagy jogalkotási javaslattal a vállalkozás szüneteltetésére vonatkozóan, az előbb kifejtett jogalkotó akarat mellett nem élek. A megállapított jogorvoslattal összefüggő visszásság pedig az újabb, módosító határozattal kiküszöbölődött. A GYES-en lévő vállalkozó panaszost még mindig terhelő, de már csökkentett összegű fizetési kötelezettség további sorsa a behajtást érintően a kamara intézkedésével kezelhető.

Budapest, 2000. március 31.

Dr. Polt Péter