OBH 5006/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének részjelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása és a megállapított tényállás 

Panaszos 1998. augusztus 31-én beadvánnyal fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához a Debreceni Vízmű Részvénytársaság számlázással kapcsolatos gyakorlatát illetve a cég által nyújtott vízszolgáltatás szüneteltetését sérelmezve. A beadvány alapján az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§-a alapján vizsgálatot indítottam, amelynek részeként 1998. december 8-án tájékoztatást kértem a debreceni Vízmű Rt. vezérigazgatójától. Tekintettel arra, hogy kérdéseimre választ nem kaptam, 1999. január 19-én kelt levelemben felkértem a cég vezérigazgatóját a kért tájékoztatás pótlására. Választ erre a levélre sem kaptam.

Az ügy jogszabályi háttere   

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény

1. § Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának (a továbbiakban: országgyűlési biztos) feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen [Alkotmány 32/B. § (1) bek.].
17. § (1) Az országgyűlési biztos a hozzá benyújtott beadványt - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - köteles megvizsgálni. A célszerűnek tartott intézkedést - e törvény keretei között - maga választja meg.
18. § (2) Az országgyűlési biztos bármely hatóságtól az általa lefolytatott eljárással, illetve az eljárás elmulasztásával kapcsolatban adatokat és felvilágosítást kérhet, továbbá a keletkezett iratokba betekinthet, annak megküldését, illetőleg, ha ez nem lehetséges róluk másolat készítését kérheti.
(4) Az országgyűlési biztos az általa vizsgált ügyben bármely szervtől vagy annak munkatársától írásbeli magyarázatot, nyilatkozatot vagy véleményt kérhet.

A vizsgálat megállapításai

Az államhatalom önellenőrző mechanizmusai fogyatékosságainak kiküszöbölésére, az alkotmányos jogok védelmét szolgáló garanciák kiegészítésére, valamint a parlament igazgatás feletti ellenőrző funkciójának megerősítésére a polgári demokráciákban hathatós eszköznek bizonyult a parlamenthez kapcsolódó, igazgatástól és bíróságoktól független országgyűlési biztosi intézmény. Erre figyelemmel hívta életre az említett jogintézményt módosított Alkotmányunk is. Az 1993. évi LIX. törvény  az Alkotmány vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtását szolgálja.  Az országgyűlési biztos fellépésének személyes tekintélye és a nyilvánosság ad kellő nyomatékot. Az országgyűlési biztos nem elszigetelt közjogi szereplő, a Parlament ellenőrző szerveként az államigazgatási szervek hathatós együttműködésére feltétlenül szüksége van. Azokban az esetekben amikor a nyilvánosság nem képes munkája hatékonyságát biztosítani, az országgyűlési biztos - élve a saját tevékenységére vonatkozó törvény és más jogszabályok összekapcsolódásából fakadó lehetőséggel - ellenőrzési tevékenységet is folytató államigazgatási szervekhez fordul. 
Megállapítom, hogy a megkeresés teljesítésének elmulasztása sérti az országgyűlési biztos számára az 1993. évi LIX. törvény által biztosított vizsgálati jogosultságot, a Debreceni Vízmű Rt. vezérigazgatója akadályozza az országgyűlési biztos általános helyettesét alkotmányos feladatának ellátásában, ezáltal az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésben deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság vonatkozásában alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okoz.

Kezdeményezés

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21.§-a a következő rendelkezéseket tartalmazza:
" 21. § (1) Ha a rendelkezésre álló adatok szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni, az országgyűlési biztos kezdeményezheti az érintett szerv vezetőjénél a visszásság orvoslását. Az ilyen kezdeményezés rövid úton (távbeszélőn, szóban stb.) is történhet, ez esetben a kezdeményezés időpontját, módját és lényegét az ügyiraton kell rögzíteni.
(2) Az érintett szerv a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül tájékoztatja az országgyűlési biztost.
(3) Ha a megkeresett szerv a kezdeményezéssel nem ért egyet a (2) bekezdésben megjelölt határidőn belül köteles azt véleményével ellátva felügyeleti szervéhez felterjeszteni. A felügyeleti szerv a felterjesztés kézhezvételétől számított harminc napon belül köteles állásfoglalásáról, illetőleg a megtett intézkedésről az országgyűlési biztost értesíteni."

A fent idézett jogszabályi rendelkezés alapján felkérem a Debreceni Vízmű Rt. vezérigazgatóját, hogy a kért tájékoztatás megadásával segítse elő Alkotmányban rögzített feladataim ellátását.

Budapest, 1999. március 21.

Dr. Polt Péter

OBH 5006/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

A panaszos 1998. augusztus 31-én a Debreceni Vízmű Rt. számlázással kapcsolatos eljárását illetve a vízszolgáltatás átmeneti megszüntetését sérelmezve fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához.
Az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§-ának (1) bekezdése alapján a jogállamiságból fakadó jogbiztonság sérelmének alapos gyanúja miatt indult vizsgálat.

A megállapított tényállás

A panaszos egy debreceni sorház egyik lakásának tulajdonosa. A sorházban lévő lakások tulajdonosai azt kérték a Debreceni Vízmű Rt.-től, hogy a főóra által mutatott és a mellékmérők által mért  vízmennyiség közötti különbözet egy-egy lakásra jutó részét a bekötési vízórán mért víz szolgáltatási díját tartalmazó számlán tüntesse fel. A szolgáltató a kérésnek nem tett eleget. Amíg azonban a lakók a kérés teljesítésére vártak, lakásonként körülbelül hétezer forint vízdíj-hátralék halmozódott fel a bekötési vízórán mért vízmennyiség után felszámított díj nemfizetése miatt. 1998. július 31-én ezért a Debreceni Vízmű Rt. a 38/1995. kormányrendelet 9.§-ára hivatkozva a szolgáltatást korlátozta. A Debreceni Vízmű Rt. általános szerződési gyakorlata szerint a szolgáltató a lakóközösségnek számlázza ki a vízmennyiség különbözet után járó díjat. A Debreceni Vízmű Rt. vezérigazgatója annak a véleményének adott hangot, mely szerint a fogyasztási különbözet mint szolgáltatás díjának megosztása - társasháznak nem minősülő fogyasztói közösség esetén - kizárólag a szolgáltatást ténylegesen igénybevevők megállapodása, ennek hiányában a bíróság határozata alapján történhet, a szolgáltatónak erre nincs joga.   

Az ügy jogszabályi háttere

38/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet a közműves ivóvízellátásról és a közműves szennyvízelvezetésről (az 1997. február 1. és 1999. március 12. közötti állapot)

9. § (1) Ha a fogyasztó a díjat a szerződésben rögzített feltételek szerint nem fizeti meg a mulasztásnak az e rendeletben meghatározott következményeire a szolgáltató - az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (a továbbiakban: ÁNTSZ) területileg illetékes intézetének egyidejű értesítése mellett - fogyasztó figyelmét felhívja.
(2) A szolgáltató a szolgáltatást - a létfenntartáshoz, valamint a közegészségügyi, továbbá a tűzvédelmi követelmények teljesítéséhez szükséges vízellátás, a szennyvíz elvezetés szolgáltatás kivételével - az eredménytelen felszólítástól számított 30. naptól, amennyiben a szolgáltatási szerződésben a felek másként nem állapodtak meg, és az ÁNTSZ hozzájárulását beszerezte
a) korlátozhatja;
b) termelési célú vízfelhasználásnál szüneteltetheti, illetőleg három hónapon túli díjtartozás esetén 30 napos határidővel a szolgáltatási szerződést felmondhatja.
(3) A díjhátralék megfizetésének igazolásától számított öt naptári napon belül a szolgáltatónak a (2) bekezdés a) és b) pontja szerinti intézkedéseket meg kell szüntetnie.
(4) Az ÁNTSZ-nek a (2) bekezdés szerinti előzetes hozzájárulása alapján a szolgáltató a bekötővezetéket leszűkítheti, lezárhatja.
(5) A szolgáltató a szolgáltatást a fogyasztó kérésére is szüneteltetheti, illetőleg megszüntetheti. Ennek költségei - ideértve a szolgáltatás újraindításának, továbbá a (2) és (4) bekezdés szerinti intézkedésnek a költségeit is - a fogyasztót terhelik.

17.§ (3) Az ingatlanon mért vízhasználat szempontjából a bekötési vízmérőn mért vízmennyiség az irányadó. A bekötési vízmérő és az elkülönített vízhasználatokat mérő mellékmérők fogyasztási különbözete elszámolásának módját a szolgáltatási szerződésben kell szabályozni.

19.§ (3) A fogyasztó a szolgáltatótól a vízmérő működésének rendkívüli vizsgálatát és hitelesítését kérheti. A rendkívüli vizsgálat és hitelesítés, valamint az ehhez szükséges szerelési munkák költségei a fogyasztót terhelik. A költségeket a fogyasztó köteles megelőlegezni.

25.§ (2) A szolgáltató, az ezen rendelet hatálybalépését követően a szolgáltatásra írásban köt szerződést
a) vízellátásra
aa) az ingatlanon és annak elkülönített vízfogyasztására a fogyasztóval,
(3) A már folyamatosan teljesített szolgáltatásokra a szerződés írásban való megkötését a szolgáltató kezdeményezi. A szerződésben a szerződési ajánlat megküldésének időpontjában teljesített szolgáltatástól csak mindkét szerződő fél egyetértése esetén lehet eltérni.
(4) A (3) bekezdésben foglalt szerződési ajánlatot a szolgáltató 1999. május 5-ig köteles megtenni. 

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat a beadványban foglaltaknak megfelelően a szolgáltatás korlátozásának okára terjedt ki. Nem vizsgáltam ugyanakkor a szolgáltatás korlátozása eljárási feltételeinek betartását, mivel a szolgáltatás korlátozásának módjára a panasz nem terjedt ki. Vizsgáltam ugyanakkor a díjkülönbözet egy fogyasztóra jutó hányada fogyasztói számlán való feltüntetésének szolgáltató általi megtagadását.
1.)  A szolgáltatás korlátozásával kapcsolatos szolgáltatói eljárással összefüggésben megállapítottam, hogy a szolgáltató eljárásának jogszabályi alapja fennállt. A díjkülönbözet megfizetésének elmaradását a panaszos sem vitatta. A szerződés szerinti díj nem fizetése jogkövetkezményének jogszerűségét nem befolyásolja az a tény, hogy a fogyasztó vitatja a - véleménye szerint - szerződésszegésének okául szolgáló szolgáltatói magatartást. A jogalkotó egyébként a kormányrendelet 9.§-a (1) bekezdésének megfogalmazásakor szándékosan nem alkalmazta a "szerződésszegés" kifejezést, vagyis nem jogkérdésről, hanem ténykérdésről beszél. Az előbbi megoldással ugyanis bizonytalanná válna, hogy a szolgáltató esetleg a végtelenségig köteles vitatkozni a fogyasztói magatartás jogi minősítésén esetleg egészen addig, amíg bíróság ki nem mondja a szerződésszegés tényét, vagy a díj nem fizetése - ha a szolgáltató azt szerződésszegésnek minősíti - alapul szolgálhat a szolgáltatás korlátozásának alkalmazására. A vizsgált esetben azonban a vita tárgyául nem ez szolgált, hanem az, hogy a fogyasztó saját szerződésszegését a szolgáltató magatartásával - pontosabban mulasztásával - indokolta. A fogyasztó által megjelölt szolgáltatói magatartás azonban nem minősült szerződésszegének, ezért a szolgáltatónak sem a jogszabályok rendelkezéseinek figyelembe vételével, sem méltányosságból nem volt kötelessége a fogyasztói érvelést elfogadni. Mindemellett a polgári jog általános szabályai szerint, mindenekelőtt  a jóhiszeműség követelményére tekintettel még az egyik fél szerződésszegő magatartása sem jogosítja fel a másik felet a szerződés rendelkezéseinek megszegésére. 
A fent kifejtettekre tekintettel megállapítottam, hogy a szolgáltató nem okozott alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet a jogbiztonsággal összefüggésben akkor amikor a díjkülönbözet meg nem fizetésére tekintettel a jogszabály szerint alkalmazható jogkövetkezményt, vagyis  szolgáltatás korlátozását alkalmazta, így alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megállapítására nincs alap. 
2.) Abból a tényből, hogy a lakók külön kérték a díjkülönbözet egyedi számlákon való feltüntetését, a szolgáltatóra nézve nem keletkezett automatikusan a kérés teljesítésének kötelezettsége. A díjkülönbözet egyedi számlákon való feltüntetése a díjkülönbözet elszámolásának minősül, melyet a panasz keletkezésének időpontjában hatályos jogszabály-szöveg szerint a szolgáltatási szerződésben kell szabályozni. A mellékmérővel ellátott ingatlanokra vonatkozó szolgáltatási szerződésben a különbözet elszámolására vonatkozó rendelkezés nem volt. Az újabb jogszabály-módosítás következtében 1999. május 5-ről 2000. május 5-re változott határidőig azonban a szolgáltatónak lehetősége van ezen rendelkezéseket a bekötési vízórára vonatkozó szerződés-tervezetbe beépíteni. Addig az időpontig a díjkülönbözet okának kiderítésére illetve a díjkülönbözet elszámolásának módjára vonatkozó,  a 38/1995. kormányrendelet által szabályozott kérdésekben ezen jogszabály irányadó. A díjkülönbözet elszámolására vonatkozó szabályozás lehetőségét a kormányrendelet teljes egészében a szolgáltatási szerződést létrehozásában résztvevő felekre ruházta, arra vonatkozóan a jogszabály rendelkezéseket nem tartalmaz. A panaszos ugyanakkor nem élt a különbözet okának kiderítését szolgáló rendelkezés felhívásának lehetőségével.
Mindezekre tekintettel megállapítottam, hogy nem sértett jogszabályt a szolgáltató, amikor a díjkülönbözet egy fogyasztóra jutó hányada feltüntetésének megtagadásával a közös bekötési vízórával ellátott fogyasztók egymás közötti elszámolására bízta a díjkülönbözet rendezését. A kormányrendelet rendelkezéseiből ugyanis az következik, hogy a szolgáltató a vízmennyiség különbözet automatikusan egyforma fogyasztói hányadokra osztásával és kiszámlázásával egy olyan viszonyba avatkozna be, amely a szolgáltató felelősségén túl terjeszkedik, másrészt  a vízmennyiség tényleges okának kiderítése nélkül a szolgáltató esetleges ilyen eljárása a valós helyzetből fakadó következményekkel ellentétes eredményre vezetne, hiszen a vízmennyiség különbözet nem feltétlenül azonos arányban terheli az egyes fogyasztókat. Ez összességében azonban pusztán azt jelenti, hogy a szolgáltatónak a kérés teljesítése nem kötelezettsége. A fogyasztói közösség fent jelzett tartalmú kérése azonban szerződés-módosítási javaslatnak minősül,  amely a szolgáltatót ténylegesen feljogosítja az ilyen tevékenységre, amelyre a fogyasztók kérése nélkül nem lenne joga. A vizsgálat a továbbiakban annak megállapítására irányult, hogy alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelmet illetve visszásságot okoz-e a szolgáltató azon magatartása amikor egy - a szerződéskötési szabadság elvének értelmében - őt nem kötelező szerződés-módosítási javaslatot visszautasít, azt is figyelembevéve, hogy a kérés teljesítésének technikai feltételei adottak (vagyis a vízmennyiség illetve vízdíj különbözet egy főre jutó hányadának kiszámításához szükséges adatokat a szolgáltató ismeri ), következésképp az nem ró rá túlzott többletterheket. Ennek a kérdésnek a megválaszolása azonban a szolgáltató fogyasztóval szembeni helyzetének elemzése nélkül nem lehetséges. 
Az országgyűlési biztosok gyakorlata szempontjából csak az olyan esetleges sérelmek relevánsak, melyek összefüggésbe hozhatóak valamely Alkotmányban biztosított joggal. A vizsgált esetben azt a tényt tekintettem releváns sérelemnek, hogy a jelenlegi szabályozás szerint a panaszost - és minden más fogyasztót is - a vízmennyiség különbözetek elszámolása szerződésbeli szabályozásának hiányában - olyan összeg kifizetésének veszélye is terheli, amely összeg nem tekinthető az elfogyasztott közszolgáltatás ellenértékének. Más szavakkal: előfordulhat, hogy a vízmennyiség különbözet nem az adott fogyasztó érdekkörében felmerülő tényezőből adódik, (például nem az ő mellékvízórája hibás) a szolgáltató által alkalmazott hátrányos jogkövetkezmény azonban őt is érinti. A következő lépésben azt vizsgáltam, hogy ez a sérelem mely alkotmányos joggal mutat összefüggést. Az egyetlen szóbajöhető Alkotmányban foglalt rendelkezés a piacgazdaságot deklaráló 9.§ (1) bekezdés. Amint azt az Alkotmánybíróság a 21/1994. (IV.16.) AB határozatban kifejtette, a piacgazdasághoz senkinek nincs joga, vagyis nem minősíthető alapjogként, a piacgazdaság sérelmére hivatkozva semmilyen alapjog sérelmének alkotmányellenessége nem dönthető el. Tekintettel arra, hogy alkotmányos joggal való összefüggés hiányában a panaszos által felvetett sérelem érdemi vizsgáltra nem alkalmas, a panaszt elutasítom.

Budapest, 1999. július 31.

Dr. Polt Péter