OBH 4879/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Szécsi Mária

Az eljárás megindítása
	A panaszos, aki ügyvéd, panaszában azt sérelmezi, hogy az ügyfele nevében felügyeleti intézkedést kezdeményező beadványára a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal törvénysértően járt el, mert megalapozatlanul állapította meg, hogy a bogácsi jegyző birtokvédelmi ügyben lefolytatott eljárása törvényes volt, és ezért nem tett felügyeleti intézkedést. A jogi képviselő álláspontja szerint a hivatal e véleményét főként az befolyásolta, hogy ellenkező esetben intézkednie kellett volna a felülvizsgálati kérelmen lerótt 5000.- Ft illeték visszatérítése iránt. (A továbbiakban a jelentésben panaszosnak a birtokvédelmi eljárás panaszosát nevezem, a jelen eljárás kezdeményezőjét pedig panaszos ügyvédnek.)
	A panaszban foglalt sérelem összefüggésben van az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével és az ennek részét képező tisztességes eljáráshoz való joggal, valamint az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében rögzített tulajdonhoz való joggal, ezért az ügyben vizsgálatot indítottam.

A megállapított tényállás
	A tényállás megállapítása a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal tájékoztatásán és a panaszolt ügyben keletkezett iratokon alapul. 
	A panaszos 1998. április 9-én birtokvédelemért folyamodott Bogács község jegyzőjéhez, mert szomszédja a telkén keresztül megoldott vízellátási lehetőséget megszüntette azzal, hogy a vezetéket lezárta. Kérte, hogy a jegyző kötelezze a szomszédját az eredeti állapot helyreállítására a Ptk. (a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény) rendelkezései alapján.
A jegyző a panaszos szomszédjának meghallgatása után határozatot hozott, a kérelmet elutasította. A határozatot kézhez véve a panaszos ügyvédje útján 1998. április 27-én az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 71. §-ában foglalt felügyeleti intézkedést kért a közigazgatási hivataltól. Ebben kifogásolta, hogy a határozatot a jegyző a tényállás tisztázása nélkül hozta meg, hiszen a panaszost meg sem hallgatta. Továbbá a döntése jogi tévedésen alapul.
A közigazgatási hivatal felhívta az ügyvédet a beadványi illeték és a postaköltség lerovására.
A közigazgatási hivatal 1998. április 28-án kérte a jegyzőtől az iratokat, aki azokat felterjesztette 1998. május 5-én. Május 19-én levelében a közigazgatási hivatal az iratokat visszaküldte azzal, hogy ha a jegyző saját hatáskörében nem kívánja felülvizsgálni a sérelmezett határozatot, akkor véleményével együtt 8 napon belül terjessze fel. E levélben a hivatal a jegyző figyelmébe ajánlotta az Áe. 26. §-át, és jelezte, hogy a birtokvédelmet kérő meghallgatásáról készült jegyzőkönyv az iratok között nem található. (Felhívta továbbá a figyelmet a határozat hibás dátumára is.)
A jegyző 1998. május 27-én levélben tájékoztatta a panaszost a hivatal javaslatáról, és kérte, hogy amennyiben bizonyítéka vagy mondanivalója van, jelenjen meg nála a megadott időpontban. Ha pedig a személyes meghallgatást nem tartja indokoltnak, akkor a tárgyra vonatkozó nyilatkozatát 3 napon belül szíveskedjék becsatolni. Ezt követően sor került a panaszos (a birtokvédelmet kérő) meghallgatására, majd pedig a jegyző előző határozatát új határozatra (1998. június 16.) cserélte ki, amelyben a birtokvédelmi kérelmet ismét elutasította. Tekintettel arra, hogy a meghallgatásra ismét csak az egyik felet hívta meg a hatóság, az egyezség létrehozására kísérlet nem történt. A birtokvédelmi kérelem elutasításának indoka az volt, hogy a panaszos megszüntetett vízvételi lehetősége (a szomszéd vezetékén keresztül) jogszerűtlenné vált azt követően, hogy a panaszos telke melletti utcában már négy éve kiépült a vízvezeték, amihez a panaszos közvetlenül csatlakozhat. Az ún. "ideiglenes megoldással" a panaszos a többi - a fejlesztésért fizető - ingatlantulajdonossal szemben jogtalan előnyhöz jutott.
A közigazgatási hivatal 1998. július 8-án értesítette a panaszos ügyvédjét arról, hogy megállapította: az első fokon eljáró közigazgatási szerv eljárása jogszerű volt. A két fél közötti magánjogi szerződés felmondásának jogszerűségét a közigazgatási szerv nem vizsgálhatja. A közigazgatási eljárásra (Áe. 13-41. §) és a határozat tartalmi kellékeire (Áe. 42-44. §) vonatkozó szabályokat a hatóság nem sértette meg, ezért a felügyeleti intézkedés feltételei nem állnak fenn. Tájékoztatta a panaszos ügyvédjét, hogy - amint azt a jegyző határozata is tartalmazta - jogorvoslatot a bíróságtól kérhetnek (Ptk. 192. § (1) bek.).
A panaszos ügyvédje közölte a hivatallal, hogy válaszát azért nem fogadja el, mert a hivatal tett intézkedést a bogácsi hatóságnál, amit bizonyít az új meghallgatás. Változatlanul jogsértőnek tartja az egyezségi kísérlet elmaradását, és az elutasító határozat indokolását. Álláspontja szerint a jegyzőnek nem jogkérdésekben kell dönteni, hanem - ha a birtoksértés megtörtént - az eredeti állapotot kell helyreállíttatnia. A szabálytalan vízbekötés miatt - bár ez esetben erről nincs szó - más eljárásban kell intézkednie.
	A közigazgatási hivatal válaszában részben megismételte korábbi tájékoztatását kiegészítve azzal, hogy az illetékfizetési felhívás postaköltségét az illetéktörvény 34. § (3) bekezdése alapján kell az ügyfélnek megfizetnie.
	A panaszos még 1998 nyarán a közműfejlesztési hozzájárulást befizette és a közművezetékre a csatlakozást saját telkén megépítette.

Az érintett alkotmányos jogok
•	A jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz és a tisztességes eljáráshoz való jog (Alk. 2. § (1) bek.)
•	A tulajdonhoz való jog (Alk. 13. § (1) bek.)

Az alkalmazott jogszabályok
Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény több, hivatkozott rendelkezése, kiemelten a
71. §
"(1) Ha a közigazgatási szerv határozata jogszabályt sért, a felettes közigazgatási szerv a határozatot megváltoztathatja vagy megsemmisítheti, és az ügyben eljárt közigazgatási szervet új eljárásra utasíthatja. Ez a jogkör illeti meg a felettes közigazgatási szervet akkor is, ha a szakhatóság - a felettes szerve útján - a határozatnak részére történő megküldésétől [45. § (4) bek.] számított tizenöt napon belül hozzájárulásának figyelmen kívül hagyását sérelmezi.
(2) A határozat nem változtatható és nem semmisíthető meg, ha
a)	a határozatot a bíróság felülvizsgálta,
b)	a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene,
c)	a határozat jogerőre emelkedésétől számítva egy év eltelt,
d)	azt jogszabály kizárja vagy feltételhez köti."

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 
191. § 
"(1) Akit birtokától megfosztanak vagy birtoklásában zavarnak, a jegyzőtől egy éven belül kérheti az eredeti birtokállapot helyreállítását vagy a zavarás megszüntetését.
(4) A jegyző határozata ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs; a birtoklás kérdésében hozott határozatot három napon belül végre kell hajtani."
192. § 
"(1) Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását."

Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (az 1998-ban érvényes illetékösszeggel)
29. § 
"(3) A felügyeleti intézkedést kezdeményező kérelem illetéke 5000 forint. A megfizetett illeték visszatérítésére a 32. § rendelkezései az irányadók."

32. § 
"(1) A jogorvoslati eljárásban megfizetett valamennyi illetéket az ügyfélnek vissza kell téríteni, ha az államigazgatási hatóság vagy a bíróság által felülvizsgált államigazgatási határozat vagy intézkedés az ügyfél hátrányára részben vagy egészben jogszabálysértőnek bizonyult.
(2) A visszatérítést hivatalból, a jogorvoslati eljárás során hozott határozatban kell elrendelni és azt - a visszatérítés foganatosítása végett - az ügyfél lakóhelye, illetőleg a bíróság székhelye szerint illetékes illetékhivatalnak kell megküldeni."

A vizsgálat megállapításai

1)	A birtokvédelmi eljárás során a jegyzőnek az Áe. szerint kell eljárnia. Az Áe. 2. § (6) bekezdése és a 27. § (1) bekezdése értelmében az ügyfél meghallgatása nem mellőzhető. Erre akkor is figyelemmel kell lenni, ha a hatóság az ügyet egyébként ismeri. Különösen jelentős ez a szabály, ha ellenérdekű felek vannak az ügyben, mert akkor a döntés valamelyik számára bizonyosan kedvezőtlen lesz. A hatóságot erre a mulasztásra a közigazgatási hivatal levele - akarva-akaratlanul - figyelmeztette, és ezt a tényt maga a hatóság is közölte a panaszossal. Majd a panaszos meghallgatásával a jegyző a jogsértő mulasztást korrigálta.

2)	Az egyezség létrehozására az Áe. 38. § (1) bekezdése értelmében birtokvédelmi ügyben valóban kísérletet kell tenni, mert az ügy természete általában megengedi. Ha azonban az eljáró hatóság úgy látja, hogy a lehetséges egyezség jogsértő lenne, és ezért azt nem foglalná határozatba, a kísérlet értelmetlen, sőt megtévesztő lenne. Ennek elmaradása ezért nem tekinthető eljárási jogsértésnek.

3)	A panaszos meghallgatását követően a határozat kicserélése nem felelt meg az Áe. 48. § (1) bekezdésében foglalt feltételnek. Ilyen esetben - valójában az indokolást "cserélte ki" a jegyző - a határozat módosításáról van szó. Csakhogy bizonytalanságot okoz a gyakorlatban a Ptk. 191. § (4) bekezdése, amely szerint államigazgatási úton jogorvoslatnak nincs helye. Az Áe. 1981-es módosításakor a Jogorvoslatok fejezetbe került ez a két korrekciós eszköz, a módosítás és a visszavonás (61. §), ami arra utal, hogy birtokvédelmi eljárásban nem alkalmazhatók. Ez azt is jelenti, a jegyzőnek arra nincs lehetősége, hogy az esetleg megalapozatlan döntését a végrehajtás előtt módosítsa. 

4)	Az Áe. 64. §-a szerint nincs helye fellebbezésnek, ha jogszabály ezt azért zárja ki, mert a határozat megváltoztatását vagy megsemmisítését a bíróságtól lehet kérni. (Ilyen eset a Ptk. birtokvédelmi szabálya is.) Az Áe. 71. § (2) bekezdésének d) pontja értelmében a határozat nem változtatható és nem semmisíthető meg, ha azt jogszabály kizárja. A Ptk. 191. és 192. §-a szerint a birtokvédelem ügyében hozott államigazgatási határozat ellen államigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs, a határozatot sérelmesnek tartó fél a bíróságtól kérheti a határozat megváltoztatását, a kézbesítésétől számított 15 napon belül. Az Áe. 71. §-a a felettes szerv felügyeleti intézkedését a jogorvoslatok között szabályozza. E rendelkezések alapján a helyes jogértelmezés az, hogy a felügyeleti szerv birtokvédelmi ügyben érdemi intézkedést nem tehet. A közigazgatási hivatalnak ezért nem az illeték lerovására kellett volna a panaszost felszólítania, hanem csak a hatáskörének hiányát közölnie. Az ugyanis nyilvánvaló, hogy a jegyzőt - a jogsértés megállapítása esetén - csak határozatának megsemmisítésével együtt lehetett volna új eljárásra utasítani, amire pedig az előbbiek miatt nincs mód. A hatóság tehát törvényes alap nélkül hívta fel a panaszos ügyvédjét az illeték lerovására, ami a tulajdonhoz való alkotmányos joggal összefüggésben visszásságot okozott. Ez annak ellenére így van, hogy a hivatal a felügyeleti jogkörében megvizsgálta a jegyző eljárását, és több ízben közölte a panaszos ügyvédjével megállapításait, hatáskörének korlátait, és felhívta figyelmét a bírósági hatáskörre a jogorvoslatot illetően. 

5)	Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (It.) szerint a felügyeleti intézkedés kezdeményezése illetékköteles, de a megfizetett illetéket  vissza kell téríteni, ha a hatósági határozat az ügyfél hátrányára akár csak részben jogszabálysértő. Csakhogy az Áe. 71. §-a szerinti felügyeleti intézkedés tipikusan a jogszabálysértés hivatalból való orvoslásának az eszköze. Ez az oka annak, hogy a határozat megváltoztatása vagy megsemmisítése csupán joga, de nem kötelessége a felettes szervnek még akkor is, ha jogszabálysértést észlel. (Az ügyfél helyzete e jogorvoslati eszköz alkalmazásakor tulajdonképpen az, hogy felhívja a hatóság figyelmét egy jogsértésre.) Az ugyan bizonyosra vehető, hogy ha a jogsértés a kezdeményezőnek hátrányt okoz, akkor a hatóság felügyeleti jogkörében intézkedik, ha ez lehetséges. Az intézkedésnek azonban korlátai vannak (71. § (2) bek.), kizárt például a határozat korrekciója, ha az jóhiszeműen szerzett vagy gyakorolt jogot sértene. Ilyenkor tehát nincs mód az It. 32. § (1) bekezdésben foglalt feltételek fennállása esetén sem az illeték visszatérítésére. Ez visszásságot okoz az állampolgárnak az Alkotmányban deklarált tulajdonhoz való jogával (13. § (1) bek.) összefüggésben, figyelemmel arra is, hogy fellebbezési eljárás során (amelyben nemcsak a hatóság eljárásának jogszerűségét vizsgálja a felettes szerv) az illetéket vissza kell téríteni, ha a jogsértő és az ügyfélnek hátrányt okozó döntést korrigálják.
Tekintettel arra, hogy a felügyeleti intézkedés funkciója elsősorban a közérdeket kifejező jogszerűség biztosítása, az ügyféli kezdeményezés is - a szándéktól függetlenül - ezt szolgálja. E funkció miatt is indokoltnak tartom az illetékfizetési szabályok felülvizsgálatát e jogintézménynél. Előfordulhat ugyanis, hogy egy ügyféli kezdeményezésre folytatott felügyeleti vizsgálat nyomán a konkrét ügyben nem lehet intézkedni valamely kizáró ok miatt, de a hatóság - vagy a jogalkotó - általánosan rendelkezik a jogsértés megelőzése érdekében. A kezdeményező azonban - jogszabályi előírás híján - ez esetben sem kaphatja vissza az illetéket, mert nincs a kérésének helyt adó határozat. 

6)	A konkrét eset az előbbi érvelést támasztja alá. A felettes szerv ugyanis az iratot kérő levelében utalt az Áe.-nek az ügyfelet érintő egyik rendelkezésére, és az elsőfokú hatóság az iratok felterjesztése előtt az ügyfél meghallgatásával az eljárási jogsértést orvosolta. A felettes szerv e vonatkozásban ezért nem állapíthatott meg jogsértést. Az It. szerint a hibát javító hatóságnak kellene intézkednie a kérelem illetékének visszautalásáról. (Hasonló a helyzet akkor is, amikor a hatóság maga dönt - a fellebbezéssel egyezően - a jogsértés orvoslásáról a határozat módosításával.) Az illeték visszafizetésére azonban ez esetben azért nem volt mód, mert az It. 32. § (2) bekezdése szerint a jogorvoslati eljárás során hozott határozatban kell erről rendelkezni. Ilyen határozat azonban nem volt, a jegyző a határozatot csak kicserélte. A rendelkező részt, a döntést nem változtatta meg az ügyfél javára, ez pedig  a visszatérítést szintén kizárja. Az It. 32. § (1) bekezdése ugyanis a kizárólag eljárási jogsértés megállapításakor nem alkalmazható. 

Mindezek alapján tehát az, hogy a felügyeleti intézkedés kezdeményezése nyomán az eljárási hibát ugyan a hatóságok orvosolták, de a jogorvoslatért lerótt illetéket mégsem térítették vissza, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével és az ennek részét képező tisztességes eljáráshoz való joggal, valamint az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében rögzített tulajdonhoz való joggal összefüggésben visszásságot okozott, ami azonban a jogszabályok hiányosságaira vezethető vissza.

Ajánlás

1)	Megállapítottam, hogy a panaszos ügyvéd által képviselt ügyfelet a tulajdonhoz való alkotmányos jogával összefüggésben sérelem érte, mert tévesen kötelezték az eljárási illeték és postaköltség megfizetésére. Kezdeményezem ezért az Obtv. 21. § (2) bekezdése alapján a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjénél, hogy intézkedjen ezek visszafizetésére. 
Kérem a Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy kezdeményezésemmel kapcsolatos álláspontjáról 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

2)	A vizsgálat alapján azt is megállapítottam, hogy a tisztességes eljáráshoz való joggal és a tulajdonhoz való joggal kapcsolatos visszásság az eljárási illetékre vonatkozó jogszabály hiányosságaira is visszavezethető. Az Obtv. 25. §-a alapján javasolom ezért a pénzügyminiszternek és a belügyminiszternek, hogy kezdeményezze az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény olyan módosítását, amely lehetővé teszi a felügyeleti intézkedés kezdeményezése esetén az illeték visszatérítését akkor is, ha a hatóság a jogsértés miatt nem jár el, nem hoz határozatot, mert arra az Áe. ezt kizáró rendelkezése miatt nincs lehetőség, vagy az eljárást nem tartja indokoltnak. 

3)	A jogbiztonság alkotmányos követelményét érintő visszásság elkerülése érdekében az Obtv. 25. §-a alapján javasolom az igazságügy-miniszternek és a belügyminiszternek, hogy kezdeményezzék a birtokvédelemre vonatkozó eljárási szabályok olyan megfogalmazását, amely egyértelművé teszi, mely jogorvoslat kizárt államigazgatási úton a birtokvédelmi ügyekben, azaz van-e lehetőség a hivatalbóli jogorvoslatra.

Kérem a belügyminisztert, az igazságügy-minisztert és a pénzügyminisztert, hogy a 2. és 3. pontban tett javaslatomról álláspontjukat az 1993. évi LIX. törvény 25. §-a értelmében 60 napon belül szíveskedjenek közölni.

Budapest, 2000. december 15.

Gönczöl Katalin