OBH 4810/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése

a NYITOTT-HÁZ Anya-Gyermek Segítőotthonban szerzett tapasztalatokról
Előadó: Dr. Borza Bea
Dr. Szécsi Mária
A vizsgálat megindítása

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 1998. november 4-6. között általános vizsgálatot tartott Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében, melynek során helyszíni látogatást tett a Magyar Vöröskereszt által létesített és fenntartott Anya-Gyermek Segítőotthonban (Nyíregyháza-Sóstóhegy, Aranykalász sor 54.).

Az intézmény megnyitásáról a Napi Magyarország című lap 1998. július 13-i száma adott hírt. Az ezt követően beszerzett információk szerint az intézmény működéséhez nem kapja meg az állami normatív hozzájárulást. Az ennek alapjául szolgáló tények feltárása érdekében kereste fel az intézményt az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, egyúttal tájékozódott, hogy milyen egyéb segítségre van szükség az otthon zökkenőmentes működéséhez.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 17.§ (1) bekezdése alapján hivatalból indított vizsgálat célja az Alkotmányban biztosított alapjogok érvényesülésének feltárása, illetve az ezzel összefüggésben felmerülő visszásságok orvoslásának kezdeményezése.

Jogszabályi háttér

1997. évi XXXI. törvény
a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról

149/1997. (IX.10.) Korm. rendelet
a gyámhatóságokról, valamint a gyermekvédelmi és gyámügyi eljárásról

30/1993. (II.17.) Korm. rendelet
egyes pénzbeli szociális ellátások folyósításának és elszámolásának szabályairól

1997. évi CXLVI. törvény
a Magyar  Köztársaság 1998. évi költségvetéséről

Érintett alkotmányos jogok

1949. évi XX. törvény
a Magyar Köztársaság Alkotmányáról

67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.

70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

A vizsgálat megállapításai

I.

A Magyar Vöröskereszt által létrehozott intézmény 1998. július 1. óta működik egy - az erre a célra megvásárolt és átalakított - családi házban. A működési engedélyt - a működés megkezdésére visszamenő hatállyal - 1998. szeptember 11-én, határozatlan időre állította ki a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal Gyámhivatala, melyben az intézmény besorolása a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) értelmében a családok átmeneti otthonaként (51. §) szerepel. Az engedélyezett férőhelyek száma 30. 

A Közigazgatási Hivatal az intézmény fenntartója, a Magyar Vöröskereszt részére 1998. augusztus 1-jétől 1998. december 31-ig terjedő időre   292.000.- Ft/fő normatív hozzájárulást, összesen 3.650.000.- Ft összegben állapított meg a költségvetési törvény (1997. évi CXLVI. törvény) 30. §-a szerint a Magyar Vöröskereszt és a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közigazgatási Hivatal között létrejött megállapodás alapján.

A működési engedély kiadását és így a normatív hozzájárulás kifizetését átmenetileg az akadályozta, hogy a bírósági nyilvántartásban jogi személyként csak a Magyar Vöröskereszt szerepel, megyei szervezetei nem. A működési engedély ezért  a tényleges fenntartó részére nem volt kiadható. Végül úgy rendezték ezt a helyzetet, hogy a működési engedélyben fenntartóként a Magyar Vöröskeresztet, üzemeltetőként pedig a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Szervezetét jelölték meg.

II.

Az otthon kiadásainak fedezetét az állami normatív hozzájárulás mellett a saját bevételek - térítési díj -, valamint a pályázatokból elnyert összegek biztosítják. Ugyanakkor jelentős a természetben kapott adományok (textíliák, ruhák, egyéb felszerelések) mennyisége is.

Tekintettel arra, hogy az otthonban a gyermekek ellátását az anyáknak kell biztosítaniuk, nagyon fontos, hogy hozzájárulhassanak a gyermekük (nem ritkán gyermekeik) nevelését segítő önkormányzati, állami támogatáshoz. Az otthon vezetőjétől kapott tájékoztatás szerint ezzel a szükséglettel éppen ellentétes a rendszeres gyermekvédelmi támogatás folyósításában előforduló bizonytalanság. Az otthon működésének rövid ideje alatt két problémával is találkoztak. Az egyik anyának az otthonba kerülését követően bejelentett lakóhelye megszűnt (azt hatósági úton megszüntették), ami azzal járt, hogy a Gyvt. 20. § (1) bekezdésében meghatározott illetékesség, a szülő lakóhelye szerint az önkormányzat nem folyósíthatta a támogatást. Ez esetben azonban a nyíregyházi képviselő-testület a támogatást megállapította, elfogadva illetékességi okként  az anya tartózkodási helyét. A másik anya esetén már nem alakult ilyen kedvezően a helyzet. Neki ugyanis nem szüntették meg a más településen (Nyíregyházától 60 km-re) levő lakóhelybejelentését. A lakóhelye szerinti önkormányzat azonban a gyermekvédelmi támogatást nem folyósítja, mert az anya nem a településen, hanem a krízisotthonban él, és oda nem küldi el azt. A nyíregyházi képviselő-testület viszont ez esetben nem állapíthatja meg a támogatást, mert a szülő tartózkodási helye csak akkor illetékességi ok, ha nincs lakóhelye (Gyvt. 124. § (3) bek.). A gyermek tehát mindaddig nem juthat hozzá a támogatáshoz, amíg az anyjának más településen van bejelentett lakóhelye. A rendszeres gyermekvédelmi támogatást a települési önkormányzat képviselő-testülete a gyermek részére állapítja meg. Ennek legkisebb összege az öregségi nyugdíj legkisebb összegének 20 %-a, tehát jelenleg havi 2740 Ft.

A rendszeres gyermekvédelmi támogatás célja, hogy elősegítse a gyermek családi környezetben történő ellátását, nevelését, és megelőzze a gyermek kiemelését a családból. Ezzel a céllal alapvetően összhangban van, hogy a szülő lakóhelye (régi terminológia szerint: állandó lakóhelye) szerinti települési önkormányzat állapítja meg és folyósítja a támogatást. A Gyvt. 51. §-a szerint az otthontalanná váló szülő kérelmére a családok átmeneti otthonában a gyermek és szülője együttesen helyezhető el, ha lakhatás hiányában a gyermeket el kellene választani szülőjétől. Az ilyen elhelyezés célja tehát ugyanaz, mint a rendszeres gyermekvédelmi támogatásé, már csak azért is, mert az otthon fő feladata - az átmeneti menedéknyújtás mellett - a család otthontalanságának megszüntetésében, helyzetének rendezésében való közreműködés. A rendszeres gyermekvédelmi támogatás nem fizetése vagy megvonása mellett tehát nem lehet azzal érvelni, hogy a gyermek éppen nem a családi környezetében (állandó lakóhelyén) él. A Gyvt. 19. § (2) bekezdésében meghatározott rászorultsági feltétel viszont szinte minden esetben fennáll. 

A rendszeres gyermekvédelmi támogatás finanszírozásának módja is hátrányosan érinti az átmeneti otthonba kerülő anya kérelmének teljesítését. A támogatáshoz ugyanis a központi költségvetés normatív módon járul hozzá, de úgy, hogy a számításkor csak a település állandó lakosainak (ezen belül a gyermekeknek) a számát lehet figyelembe venni (ld. a költségvetési törvény 3. sz. mellékletének 7. pontját). E számban a krízisotthon lakói nem szerepelnek (holott ők biztosan támogatásra szorulnak), ha nincs lakóhelyük vagy az nem a településen van. A krízisotthont fenntartó önkormányzatnak más önkormányzatokhoz képest nagyobb terhet kell viselnie a pénzbeli ellátásokban is. (És ez akkor is így van, ha - mint a jelenlegi esetben - nem ő tartja fenn az otthont.) Indokolt lehet ezért speciális szabállyal rendezni a családok átmeneti otthonában elhelyezett gyermek rendszeres támogatásának költségvetési hozzájárulását.

Ennek módja többféle lehet. Analógiaként figyelembe vehetők a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény hajléktalanok szociális ellátásának finanszírozására vonatkozó rendelkezései. (37. §, 37/F. §) Ennek lényege, hogy a nekik juttatott ellátást a központi költségvetés teljes egészében megtéríti a kifizető önkormányzatoknak, egyúttal azonban - a többszörös fizetés megelőzésére - megfelelő információs rendszert is ki kell alakítani.
Egyébként hasonló szabály van a gyermeknevelési támogatás finanszírozására is. Ezt a kérelmező anya tartózkodási helye - nemcsak lakóhelye - szerint illetékes jegyző is megállapíthatja, és a költségvetés az önkormányzatnak megtérít.

A központi költségvetési finanszírozás mellett szól az is, hogy a krízisotthon gyakran más településekről érkező családot is befogad, de az önkormányzat által nyújtott támogatást (lakóhely hiányában) nem tudja a másik önkormányzattól igényelni.      

Mindebből következően megállapítom: sérül a gyermek védelemre és gondoskodásra való alkotmányos joga azáltal, hogy a hatályos jogi szabályozás nem teszi lehetővé a családok átmeneti otthonában élő rászorult gyermekek egy részének a rendszeres gyermekvédelmi támogatásban való részesítését.

III.

A krízishelyzetbe került anyák és gyermekeik elnehezült élethelyzetében létfontosságú szerepet kap az otthon. A krízishelyzet oldásaképpen segítséget kapnak abban, hogy át tudják gondolni helyzetüket, lehetőségeiket, megoldást keressenek életük további rendezésére. Ezzel kiszolgáltatottságuk csökken, és elkerülhető, hogy a gyermeket a szülőtől elszakítva helyezzék el. Az eddigi tapasztalatok szerint az anyák az intézmény munkatársai segítségével képesek arra, hogy a házirendben meghatározott időn belül - 5 hónap, amely kétszer meghosszabbítható - az otthont elhagyva, önálló életet kezdhessenek, ideértve munkahely-, illetve albérletszerzést is. Az otthonból rövid fennállása óta már kilenc családot bocsátottak el  - a lehetőségekhez képest - rendezett körülményekkel. A vizsgálat idején nyolc család élt az intézményben.

Az otthon működésének szakmai háttere megfelelő. A gondozói szociális munkát négy szociális gondozó, egy szociális munkás és maga az intézmény vezetője látja el, aki aktívan segíti, irányítja munkatársait és a lakókat.

A bentlakók élethelyzetének jövőbeni javítására a szakemberek különböző programokat dolgoztak ki, amelyek hasznos ismeretek elsajátítását jelentik az átmenetileg krízishelyzetbe jutott anyáknak. Ilyenek például mindazok az információk, gyakorlati, technikai ismeretek, amelyek a mindennapi élethez elengedhetetlenek (háztartásvezetés, takarékoskodás), illetve az önsegítést lehetővé teszik (egyes kézműves szakmák elsajátítása).

Az intézmény létrejöttét a hatóságok és a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Önkormányzat támogatta. A gyámhivatal - olykor a rendőrség is - irányít hozzájuk rászorulót. A lakókörnyezet - családiházas övezet - szinte azonnal befogadta az otthont és lakóit, a vezetés munkáját támogatják.

Az otthon alapítói különös gondot fordítanak az anyának az otthonból való kilépését megkönnyítő, illetve az azt követő lehetőségek elemzésére, melyet egy ún. szakértői bizottság - egyénre szabott tervvel - dolgoz ki. Tekintettel arra, hogy jó kapcsolat épült ki a gyermekjóléti szolgálat munkatársaival, az utógondozás is megoldott.

Mindebből következően megállapítom, hogy a krízishelyzetbe került anyák és gyermekeik alkotmányos jogainak érvényesüléséért - különös tekintettel a szociális biztonsághoz való jogra, az élethez, emberi méltósághoz való jogra, az egészséges környezethez való jogra, valamint a gyermekeket megillető alapjogokra - az intézmény által tett erőfeszítés példaértékű. A II. pontban kifejtettektől eltekintve alapjogot sértő körülményt nem tapasztaltam. 

A j á n l á s

Tekintettel arra, hogy a megállapított alkotmányos visszásság a kérdés jogi szabályozásának hiányosságára vezethető vissza, az Obtv. felhatalmazása alapján, annak 25. §-ában biztosított jogomnál fogva a feltárt alkotmányos visszásság orvoslása érdekében a következő ajánlást teszem:

Felkérem a szociális és családügyi minisztert, kezdeményezze a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény olyan módosítását, amely lehetővé teszi, hogy a családok átmeneti otthonában lakó gyermek részére megállapítsák a rendszeres gyermekvédelmi támogatást akkor is, ha az őt gondozó, átmenetileg ugyancsak az otthonban élő szülőjének bejelentett lakóhelye nincs, vagy az nem azon a településen van, ahol az otthon működik. 

A sajátos viszonyok miatt a szabályozás során indokolt rendezni a feladat finanszírozásának (központi, önkormányzati költségvetés), továbbá a támogatás igénybevétele ellenőrzésének felmerülő kérdéseit is. 

Kérem a szociális és családügyi minisztert, hogy az ajánlásommal kapcsolatos állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedéséről az Obtv.         25. §-ában előírt hatvan napos határidőn belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 1998. november 20.

Gönczöl Katalin