OBH 4692/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kunné dr. Simonyi Anna

Az eljárás megindulása:

A panaszos beadványában az ingatlana megközelítése érdekében alapított út- és átjárási szolgalom biztosítását zavaró építkezés engedélyezését sérelmezte. Ezért az engedély alapján megépült gépkocsitároló bontását kérte. Megemlítette, hogy szomszédjától az utcai fronton lévő kapu kulcsát nem kapta meg, ezért nem tud bejárni ingatlanára.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam, mivel a rendelkezésre álló adatok alapján alkotmányos joggal összefüggésben visszásságra lehetett következtetni.

Érintett alkotmányos jogok:

Alkotmány 13. § (1) bekezdés A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot,
Alkotmány 57. § (5) bekezdés A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak
                           szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más
                           hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.
Alkotmány 2. § (1) bekezdés A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Alkalmazott jogszabályok:

- 1957. évi IV. tv. Az Államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
- 1964. évi III. tv. Az építésügyről, valamint a végrehajtására kiadott 30/1964. (XII.2.) Korm. rendelet
- 12/1986. (XII.30.) ÉVM rendelet Az építési és a használatbavételi engedélyezési eljárásról
- 29/1971. (XII.29.) ÉVM rendelet a telekalakításról

Megállapított tényállás:

A panaszos társtulajdonában álló ingatlanát kérelmére a váci építésügyi hatóság 1996-ban megosztotta. A telekmegosztás engedélyezésével egyidejűleg átjárási- és útszolgalmat alapított a panaszos tulajdonában maradó ingatlan javára, a telek mentén húzódó közterület kiépítéséig. A most már - panaszos ingatlanával - szomszédos ingatlan tulajdonosa kérelmére a jegyző építési engedélyt adott családi ház és gépkocsitároló építésére 1997. júniusi határozatával. A panaszos észrevételére a hatóság saját hatáskörében módosította és kiegészítette az engedélyt (július) és rögzítette, hogy az átjárási- és útszolgalmat biztosítani kell a panaszos részére. A határozat ellen a panaszos fellebbezést nyújtott be, amelyet az elsőfokú hatóság ismételten saját hatáskörében eljárva elbírált, és most már úgy módosította az alaphatározatát, hogy csak lakóház építésére adott engedélyt. Határozata indokolásában rámutatott arra, hogy gépkocsiátjáró nem létesíthető az út- és átjárási szolgalom biztosítása miatt. Ezt a döntését a hatóság hivatalból felülvizsgálva visszavonta (már 6-os alszámú határozatával) azzal az indokkal, hogy ellenérdekű fél is jelen van az eljárásban, így törvénysértő volt a döntése. Egyidejűleg a panaszos fellebbezését felterjesztette elbírálásra a másodfokú hatóságnak. A Pest Megyei közigazgatási Hivatal a fellebbezés elutasítása mellett az elsőfokú határozatot helybenhagyta. A másodfokú építésügyi hatóság biztosította határozata ellen a bírói út igénybevételének lehetőségét. A panaszos kérelmére a közigazgatási hivatal kiegészítette határozatát azzal, hogy az út- és átjárási szolgalmat az építkezéssel érintett ingatlannak biztosítania kell. A panaszos a másodfokú határozat végrehajtását kérte a közigazgatási hivataltól, mivel a jegyző nem intézkedett azonos tartalmú kérelmére. A hivatal a kérelmet továbbította az eljárásra illetékes elsőfokú hatóságnak. A jegyző a végrehajtási eljárást a panaszos és az építtető között birtokvédelmi ügyben folyamatban lévő bírói eljárásra tekintettel felfüggesztette. A határozat elleni fellebbezést a másodfokú hatóság elutasította.

A vizsgálat megállapításai:

A panaszos birtokvédelmi ügyében bírósági eljárás van folyamatban, ezért a panasz e témájú részét nem vizsgálhattam. Az Ob. tv. 29. § (1) bekezdése f) pontja értelmében ugyanis az országgyűlési biztosnak nincs hatásköre a bíróság eljárása, illetőleg döntése, és ebből következően folyamatban lévő bírósági ügyben vizsgálatot folytatnia.
Az építésügyi eljárásra vonatkozó panasz alapja a kérelmére 1996-ban megvalósult telekmegosztás. Az újonnan kialakult út mentén fekvő első telek szolgalmi joggal terhelt, miután a hátsó felek mentén bejelölt út még nem épült ki. Ennek a szolgalommal terhelt ingatlannak a beépítését sérelmezte a panaszos. Az építési engedély szerint az ingatlan-nyilvántartásban térrajzon is feltüntetett út- és átjárási szolgalommal érintett sávra építtető garázs tervezett, miután a rendezési terv a területre zártsorú beépítést írt elő. Az építésügyi hatóság a panaszos észrevételére saját hatáskörében eljárva módosította az engedélyt azzal, hogy rögzítette a szolgalmi jog biztosítását. A határozat azonban már nem gépkocsitárolót, hanem gépkocsi beállót említ. A módosító határozat ellen benyújtott fellebbezést szintén saját hatáskörében bírálta el az elsőfokú hatóság, a most már harmadik határozatában a gépkocsitároló (beálló) nem szerepel. Feltételezhetően ezzel a döntésével igyekezett a hatóság a szolgalmi jogot biztosítani. Az Áe. 61. § (3) bekezdése azonban az eljáró közigazgatási szervnek egynél több ízben nem ad lehetőséget határozatának módosítására. A hivatkozott jogszabály (2) bekezdése értelmében pedig a jogorvoslati kérelmet is csak akkor bírálhatja el saját hatáskörében a hatóság, amennyiben azzal egyetért, ha nincs ellenérdekű fél. Ellenkező esetben továbbítania kell a fellebbezést az elbírálásra hatáskörrel rendelkező szervhez. Jelen esetben pedig a panaszos és az építtető érdekei ellentétesek voltak. Az elsőfokú hatóság a második módosító határozata visszavonásával és a fellebbezés továbbításával az eljárási jogi szabálysértéseket kiküszöbölte. A módosított, tartalmilag részben kiegészített építési engedély helybenhagyásával azonban a másodfokú hatóság nemcsak az anyagi jogszabályokat sértette meg, hanem az Alkotmányban biztosított tulajdonhoz fűződő alkotmányos joggal összefüggésben is visszásságot okozott. Bár a rendezési terv a kérdéses építkezéssel érintett ingatlant is magában foglaló területre zártsorú beépítést írt elő, azonban az út- és átjárási szolgalommal terhelt (3 méteres) ingatlanrész felett a tulajdonos nem rendelkezik önállóan (a szolgalmi jog éppen a tulajdonost korlátozza rendelkezési jogában), ezért a beépítés engedélyezéséhez a szolgalmi jog jogosultjának a hozzájárulása is szükséges lett volna. Ennek hiányában a kérdéses területsávra még gépkocsibeálló építésére sem lett volna kiadható az engedély. A másodfokú határozat indokolási része ugyan tartalmazza, hogy a gépkocsibeállón keresztül való átjárás a panaszos ingatlanának megközelítését biztosítja, de ez álláspontom szerint helytelen megállapítás. A gépkocsibeálló funkciója ugyanis az, hogy ott álljon a gépkocsi, tehát nem marad szabadon a szolgalmi joggal érintett terület, holott a tűrésre irányuló szolgalom esetében a szolgáló telek tulajdonosának (birtokosának) tartózkodnia kell az olyan magatartástól, amire egyébként joga lenne. A rendelkezésre álló iratokból és a panaszos személyes meghallgatását követően megállapítható, hogy a másodfokú határozat ellen egyik érdekelt fél sem nyújtott be keresetet annak ellenére, hogy a közigazgatási hivatal felhívta arra a figyelmet, hogy a keresetlevél benyújtásának halasztó hatálya van a határozat végrehajtására. A halasztó hatály engedély esetében annak érvényére vonatkozik. A panaszos bejelentette a hatóságnak, hogy az építtető zárt garázs épített. A hatóság ezen bejelentést nem vizsgálta meg, s nem tisztázta, hogy a kialakított építmény garázs-e vagy az gépkocsibeálló, s azt az engedélynek megfelelően építették-e meg. Miután az építkező a kivitelezési munkákat megkezdte (a panaszos későbbi bejelentése szerint be is fejezte) és az esetleges engedélytől eltérő építkezés bejelentésétől is már több mint egy év eltelt, olyan intézkedést, amely a panaszos kérelmét, azaz a gépkocsibeálló bontását eredményezné, nem tudok kezdeményezni az Áe. 71. § (2) bekezdésében foglalt korlátok miatt. E jogszabályhely szerint ugyanis a határozat nem változtatható meg és nem semmisíthető meg, ha a határozat hozatala óta egy év eltelt. Az építésügyi törvény szerint pedig a hatóság a szabálytalan építkezés tudomására jutásától számított egy éven belül intézkedhet a szabálytalan építmény bontásáról, ha az átalakítással nem tehető szabályossá. Az építési hatóság a panaszos végrehajtási kérelmét fentiek miatt nem tudta teljesíteni, ezért dönthetett úgy, hogy az ellenérdekű felek közötti bírósági eljárás eredményétől tette függővé a döntését. A panaszos jogi képviselőjének hivatalomhoz intézett beadványában utalt arra, hogy a bíróság előtti pernek "többek között tárgya a szolgalmi utunk beépítésével kapcsolatos építésügyi eljárás...". Meg kell állapítani, hogy amennyiben a panaszos nem hangsúlyozta volna ki beadványaiban, hogy az engedélyt megadó határozat végrehajtását kéri, akkor azt az ügy előzményének ismeretében a hatóság a felek közötti birtokvédelmi eljárás alá eső kérelemnek tekinthette volna, s az arra vonatkozó szabályok alapján intézkedhetett volna, természetesen figyelembe véve a bíróság előtt folyamatban lévő birtokvédelmi eljárást.

A feltárt alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok ma már közigazgatási úton nem orvosolhatóak, ezért a konkrét ügyben ajánlást nem teszek.

Szükségesnek tartom azonban felhívni Vác Város Önkormányzata Jegyzőjének és a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal Vezetőjének figyelmét arra, hogy a jövőben mind az eljárási, mind az anyagi jogi szabályokat maradéktalanul tartsák be.

Budapest, 2000. február 28.

Gönczöl Katalin