OBH 4510/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Tárgy: Az építésügyi végrehajtás elhúzódása

Az eljárás megindulása:
A panaszos azért fordult kérelemmel az Országgyűlési Biztos Hivatalához, mert álláspontja szerint az egri önkormányzat jegyzője, mint az első fokú építésügyi hatóság nem intézkedett annak érdekében, hogy a telekszomszédját az eredeti állapot helyreállítására kötelező határozatának érvényt is szerezzen, és ezzel a tulajdonosi jogai csorbultak.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 16. § - ban foglaltak alapján, a tulajdonhoz való alkotmányos jog sérelmének veszélye miatt vizsgálatot indítottam, és a következőket állapítottam meg:

A tényállás
A panaszos kérelmét már az OBH  8891/1996. számú jelentésemben megvizsgáltam, és az egri önkormányzat jegyzőjét felhívtam az államigazgatási eljárás szabályainak betartására, mert megállapítottam, hogy az Eger, Görög u. 17. számú ingatlanon végzett engedély nélküli földmunkákkal kapcsolatos eljárása során megsértette az eljárási határidőket, azzal hogy a hatóság csak "többször sürgette" a kötelezettet a föld eltávolítására, végrehajtási intézkedést azonban csak 3 hónap eltelte után foganatosított, annak ellenére, hogy a kötelezettnek az önkéntes teljesítésre mindössze 3 napos határidőt adott, ami eredménytelenül telt el.

Az eljárást a jegyző 1998. március 24-én kelt válaszára tekintettel - melyben közölte, hogy az ajánlásomnak eleget tett, és a végrehajtást elrendelte - befejezettnek tekintettem. 

A panaszos 1998. júliusában azonban ismételten panasszal fordult a hivatalomhoz, mert álláspontja szerint a hatóságok nem megfelelően intézkedtek a szomszédja által engedély nélkül végzett építési munkálatai ügyében. A két telekszomszéd között három - építésügyi szempontból - elkülöníthető ügyben keletkezett vita. Az engedély nélkül épített épületrészek visszabontása, az engedély nélkül végzett földkitermelés, illetve földfeltöltés, továbbá a szintén engedély nélkül elvégzett vasbeton szerkezetű - a panaszos családi házával érintkező - fal bontása miatt.

Az építtető az építési engedélyt 1991-ben kapta meg, de attól a kivitelezés során eltértek. Ennek megállapítását követően az engedély módosítását kérték, amit meg is kaptak, ám azt sem tartották be. Ezek után fennmaradási engedély iránti kérelmet nyújtottak be, amit az első fokú építésügyi hatóság megadott, de a panaszos fellebbezése folytán a hatóság visszavonta az engedélyt, és az építtetőt a tervtől eltérően megvalósult épületrészek visszabontására kötelezte.

Az eljárásban ettől kezdve a fellebbezések időszaka következett, mert hol a panaszos, hol az építtető részéről érkezett újabb fellebbezés, majd kereset. Az építtető a keresetét  a bírósági eljárásban azonban visszavonta. 
A kötelezett azonban a jogerős bontási határozat végrehajtása során is igénybe vett minden rendelkezésére álló jogi lehetőséget az eljárás elhúzására, illetve a végrehajtás elkerülésére. Ilyen eszközök voltak, az eljáró hatósággal szemben elfogultsági kifogás bejelentése, újabb szakértői vélemény kérése, a végrehajtás felfüggesztésének kérése az önkéntes teljesítés ígéretével. A közigazgatási hivatal a végrehajtásra kötelező határozatot jóváhagyta, amely ellen a kötelezett az eljárást ismét peres útra terelte, de a bíróság a keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül elutasította, majd azt a másodfokú bíróság is helybenhagyta.

A végrehajtási eljárás ezzel folytatódott, de továbbra sem fejeződött be, mivel a további problémákat többek között az okozta, hogy a végrehajtás költségének megelőlegezése annak az önkormányzatnak a feladata, amely a végrehajtást foganatosítja. A települési önkormányzat ellen benyújtott elfogultsági kifogás miatt a közigazgatási hivatal másik önkormányzatot jelölt ki. A végrehajtás további akadálya volt az is, hogy a végrehajtási eljárásra kijelölt önkormányzat nem talált olyan építőipari céget, amely vállalta volna a "rossz reklámnak" minősülő karhatalmi bontásban való közreműködést.

A bontással kapcsolatos ügy mellett indult másik ügy amiatt keletkezett, hogy az építtető a panaszos ingatlanával közvetlenül szomszédos telekhatáron - a panaszos szerint - földalatti garázs építésében kezdett, és ezért nagy mennyiségű föld kitermelését végeztette el előzetes engedélyek nélkül.

Az eljárás során több kijelölt építésügyi hatóság is elfogultságot jelenthetnek be, ezért a Heves Megyei Közigazgatási Hivatal a panaszos és az építtető között három szálon folyó ügyben több első fokon eljáró hatóságot jelölt ki.

A kijelölt hatóságoktól, illetve a közigazgatási hivataltól 7 esetben kértem és kaptam részletes tájékoztatást az építésügyi eljárás pillanatnyi állásáról, melyekből a hatóságoknak a jogszabály szerinti eljárását folyamatosan figyelemmel kísértem.

Az érintett jogszabályok: 

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 
16. § (1) A biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

A vizsgálat megállapításai
A vizsgálat - az OBH  8891/1996. számú jelentésemben foglaltakat is figyelembe véve - nem terjedhetett ki az engedélytől eltérően épített épület ügyében folyamatban lévő hatósági eljárására, mert abban a jogorvoslati jogosultság minden érdekeltet megilleti és az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 16. § (1) bek. szerint: Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

Tekintettel arra, hogy az eljárás elhúzódása volt a panasz kiváltó oka, kizárólag azt vizsgálhattam, hogy az elhúzódásban közvetve, vagy közvetlenül voltak-e olyan körülmények, amelyek az államigazgatási eljárásról szóló 1957. évi IV. törvény szabályaival ellentétes intézkedésből következtek. 

Az építésügyi hatósági eljárás folyamatos figyelemmel kísérése mellett nem tapasztaltam egyik eljáró hatóságnál sem olyan kirívó eljárási szabálysértést, amely az eljárás elhúzódását közvetlenül okozta, vagy valamelyik fél jogainak csorbítására irányult volna.

A Heves Megyei Közigazgatási Hivatal 2000. április 28-án kelt tájékoztatása szerint az elsőként eljáró egri építésügyi hatóság a kötelezett önkéntes teljesítésére tekintettel az eljárást megszüntette, de mind a kötelezett, mind a panaszos végrehajtási kifogást nyújtott be, amelynek alapján a hatóság a korábbi szakértői véleményre figyelemmel életveszélyesnek minősített épületrészek tekintetében újabb szakértői vizsgálatot rendelt el. A szakértő a véleményét elkészítette, de annak alapján az újabb érdemi döntés még nem született meg.

Az engedély nélkül végzett földfeltöltés ügyében, a kijelölt felsőtárkányi jegyző hozott kötelező határozatot, melynek nem teljesítése miatt a kötelezettet 77 ezer forint összegű végrehajtási bírsággal sújtotta, majd december 20-án 100 ezer, és 2000. január 18-án újabb 100 ezer forint összegű végrehajtási bírságot szabott ki. Ezen határozatok ellen a kötelezett fellebbezéssel élt, és egyben az eljárásra jogosult Heves Megyei Közigazgatási Hivatallal szemben elfogultsági kifogást jelentett be. Az elfogultsági kifogás kérdésében a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium a 2000. májusában hozott döntésével a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatalt jelölte ki az eljárás lefolytatására.

A közigazgatási hivatal arról is tájékoztatott, hogy a kötelezett ellen indított eljárások közül jelenleg kettő bírósági szakban van. Egyik ügyben a Heves Megyei bíróság előtt, a másikban pedig a Legfelsőbb Bíróság előtt van folyamatban az eljárás. Ezen ügyekben - a bírósági eljárásra tekintettel - az Obtv. 29. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztosnak nincs lehetősége az eljárás vizsgálatára. A panaszos egyedi ügyében az eljárásomat megszüntetem, tekintettel arra, hogy abban az eljárás részben a hatósági szakban, részben a bírósági szakban folyamatban van, és emiatt az Obtv. 16. § -a, illetve 29. § -a alapján a hatásköröm kizárt.

Az eljárás során megállapítottam, hogy a hatóságok eljárása az államigazgatási eljárás szabályaival nem volt ellentétes, de az eljárás elhúzódása mégis sértette az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvét, és a 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jogot.

A visszásságot - álláspontom szerint - az eljárás során alkalmazott jogszabályoknak a cél elérésére való alkalmatlansága okozta, mivel azok nem biztosítanak megfelelő lehetőséget az eljáró szervek számára a jogerős és végrehajtható határozatok "karhatalmi végrehajtására", nem zárják ki az eljárásjogi szabályok időhúzási célú alkalmazását. Nem biztosítják az eljáró hatóságok számára - beleértve a kijelölt hatóságot is - a végrehajtási költség megelőlegezésének alapjául szolgáló anyagi fedezetet. Nem szabályozzák a piaci szereplők számára is ösztönző módon a végrehajtás építőipari szakmai hátterét.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese az OBH 6274/1998. számú ügyben már 1999. júliusában megkereste a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztériumot a hasonló jellegű problémák rendezésének megoldási terve iránt érdeklődve. Az M-6565/1999. számú levélben a minisztérium helyettes államtitkára arról tájékoztatott, hogy a kérdés vizsgálata a minisztériumban folyamatban van. 

Ajánlás:
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. § alapján felhívom a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert, hogy kezdeményezze az 1997. évi LXXVIII. törvény, illetve a végrehajtási rendeletek olyan módosítását amely az eljáró hatóságokat hatékonyan ösztönzi a végrehajtás lefolytatására.

Álláspontjáról 60 napon belül tájékoztatni szíveskedjék.

Budapest, 2000. május 10.

Gönczöl Katalin