OBH 4327/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Haraszti Katalin
A vizsgálat megindulása:

	1998. július 16-án több napilapban is tudósítás jelent meg arról, hogy a Bács-Kiskun Megyei Rendőr-főkapitányság vezetője (a továbbiakban: főkapitány) 30 napra korlátozta a külföldi állampolgárok részére kiadható tartózkodási engedélyek érvényességi idejét. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa hivatalból elrendelte az intézkedés vizsgálatát.

A vizsgálat célja és módszere: 

	A vizsgálat egyik célja annak megállapítása volt, hogy az intézkedés egyes rendelkezései hogyan illeszkednek a hatályos jogszabályok rendszerébe alkalmazásuk nem okoz-e jogbizonytalanságot. A vizsgálat másik célja annak tisztázása volt, hogy az intézkedés nem eredményezi-e a Bács-Kiskun megye területén tartózkodás iránti kérelmet benyújtó külföldiek hátrányos megkülönböztetését.
	A vizsgálat alapját az intézkedésnek a főkapitány - 1998. július 24-én kelt, 1104/2-1998. ált. számú leveléhez mellékelve - rendelkezésünkre bocsátott példánya (a továbbiakban: intézkedés) képezte. A vizsgálat során ezt elemeztük.

A megállapított tényállás:

 A Bács-Kiskun Megyei Rendőr-főkapitányság
vezetőjének

15/1998. számú
intézkedése

a külföldi állampolgárok részére kiállításra kerülő tartózkodási
engedélyek kiadásának ideiglenes szabályairól és az azt módosító a
16/1998. számú intézkedés
egységes szerkezetbe foglalt szövege

A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. tv. 1. § és 2. §-aiban megfogalmazott feladatok végrehajtására a külföldi bűnelkövetők Bács-Kiskun megyében történő tartózkodásának megnehezítése céljából a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. tv. és a végrehajtására kiadott 64/1994 (IV.30.) Korm. rendelet, valamint a 9/1994 (IV.30.) BM rendelet szabályaira figyelemmel kiadom az alábbi

intézkedést.

Az intézkedés hatálya kiterjed a Bács-Kiskun Megyei Rendőr-főkapitányság és az alárendelt rendőrkapitányságok által kiállított tartózkodási engedélyekre.
Az ideiglenes tartózkodási engedélyek kiadásánál a rendőrkapitányságok fokozott körültekintéssel járjanak el. Gondosan ellenőrizzék a jogszabályokban előírt feltételek meglétét, az engedély kiadásához szükséges okmányok valódiságát és tartalmát. Amennyiben a kérelem elutasítására törvényes mód nincs, de egyéb adatok alapján kétség merül fel, azért, hogy a külföldit hátrány ne érje az ideiglenes tartózkodási engedélyt 30 napra kell megadni és állásfoglalás céljából az iratokat a rendőr-főkapitányság vezetőjének fel kell terjeszteni, kivéve a méltányosságot érdemlő eseteket.
Az engedélyezést amennyiben a rendőrkapitányság a 2. pontban foglaltak alapján a kérelemtől eltérően 30 napra adta ki alakszerű indokolt határozatban kell meghozni, melyben a jogorvoslati jogára vonatkozó tájékoztatásnak szerepelni kell.
A határozat indokolásában ki kell térni a jogszabályban előírt okiratok meglétére és arra, hogy azok alapján a határozatot hozó hatóság mérlegelési jogkörében eljárva egy hónapig látja biztosítottnak a külföldi magyarországi tartózkodását.
A tartózkodási engedélyek meghosszabbítására vonatkozó kérelmeknél a jogszabályban előírt mellékletek meglétét és az eljárási díj lerovását minden esetben meg kell követelni.
A méltánylást érdemlő esetek kivételével, melyről a rendőrkapitányság saját hatáskörében dönt, a kérelemnek megfelelően kiadott ideiglenes tartózkodási engedélyek vonatkozásában a 9/1994. (IV.30.) BM rendelet 18. § (3) bek. értelmében a külföldit kötelezni kell arra, hogy 30 naponta igazolja a tartózkodás feltételeinek meglétét, a korábban kiadott tartózkodási engedélyek esetében visszatérően és következetesen ellenőrizni kell a tartózkodás célját és feltételeinek meglétét.
A huzamos tartózkodási engedélyek kiadása esetén a méltánylást érdemlő esetek kivételével a tartózkodás feltételeinek igazolását a külföldi részére 6 havonta elő kell írni.
Méltánylást érdemlő körülménynek lehet tekinteni elsősorban a fontos gazdasági, társadalmi, kulturális ügyben való magyarországi tartózkodást, valamint a méltányolható magánérdeket.
A Bács-Kiskun Megyei Rendőr-főkapitányság Közbiztonsági Helyettesének 1/1998. számú Körlevelét hatályon kívül helyezem.
 Ezen intézkedés kiadásának napján lét hatályba és visszavonásig érvényes. Rendelkezéseit az érintett személyi állománnyal ismertetni kell.
A vizsgált alkotmányos jogok: 

- A jogállam és az ebből eredő jogbiztonsághoz való jog /Alkotmány 2. § (1) bekezdése/;
- A diszkrimináció mentes elbánáshoz való jog /Alkotmány 70/A. §./.

Alkalmazott jogszabályok: 

- A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv.,
- A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. tv.,
- Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv.,
- A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. tv.,
- A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. tv. végrehajtásáról szóló 64/1994. (IV. 30.) Korm. rendelet,
- A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. tövény, valamint a 64/1994. (IV. 30.) Korm. rendelet végrehajtásáról szóló 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet.
(A jogszabályokat részletesen lásd a mellékletben.)

A vizsgálat megállapításai:

	A főkapitány irányítási jogköre nem terjed ki arra, hogy hogy a Bács-Kiskun megye területén működő idegenrendészeti szervek tartózkodási engedélyek kiadására illetve meghosszabbítására irányuló hatósági tevékenységét területi szinten szabályozza. Az intézkedés, illetve annak tartalma - az alább részletezett indokok akapján - több szempontból sem felel meg a jogállamiság, különösen a jogbiztonság követelményeinek. Rendelkezései jogbizonytalanságot eredményeznek és korlátozzák a jogérvényesítéshez valamint a diszkrimináció mentes elbánáshoz való emberi jogok érvényesülését. 

	1) Az intézkedés bevezető része - preambuluma szerint - a főkapitány a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. tv. 1.§ és 2.§-aiban meghatározott feladatok Bács-Kiskun megyében történő végrehajtására adta ki. Az intézkedést 1. pontja értelmében rendelkezéseit valamennyi Bács-Kiskun megyében benyújtott tartózkodási engedély iránti kérelem elbírálásakor alkalmazni kell. 
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv. a jogalkalmazó szervek tevékenységét segítő, a jogszabályok egységes szemléletű végrehajtását szolgáló - jogszabálynak nem minősülő - aktusokat a jogi iránymutatások körében sorolja fel. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv. 53-56. §-ai rögzítik, hogy mely aktusok tekinthetők jogi iránymutatásnak, felsorolja az aktusok kiadására jogosult állami szerveket,  az iránymutatások lehetséges címzettjeit, végezetül szabályozza, hogy az iránymutatások milyen jogi tartalommal és eljárás során bocsáthatók ki. Az 1987. évi XI. tv. 55. § (1) bekezdés alapján a "miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője irányelvet és tájékoztatót adhat ki". A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. tv. 3. § (1) bekezdése értelmében a Rendőrség központi országos hatáskörű szerve az Országos Rendőr-főkapitányság (ORFK), a 3. § (2) bekezdése szerint a rendőr-főkapitányságok a Rendőrség területi szervei. A leírtak alapján megállapítható, hogy a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv. értelmében a rendőr-főkapitányságok - mint területi szervek - vezetői nem jogosultak jogi iránymutatást tartalmazó intézkedések kiadására.
Az 1993. évi LXXXVI. tv. (a továbbiakban: Itv. ) 51. §-a szerint az idegenrendészeti ügyekben - így a tartózkodási engedélyek elbírálása során is - az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. tv. (a továbbiakban: Ae.) rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Ae. 5. § (1) bekezdése értelmében a közigazgatási szerv hatáskörét jogszabály állapítja meg; ebben meg kell határozni azt a szervet, amely az ügyben első fokon eljár.  Az Itv. 64. § (2) bekezdésének a) pontja a belügyminisztert hatalmazza fel arra, hogy " rendeletben szabályozza a külföldiek be- és kiutazásával, tartózkodásával, valamint bevándorlásával kapcsolatos ügyekben eljáró szervek illetékességét, valamint az eljárás rendjét".  A 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet 1.§ (1) bekezdése alapján a nemzetközi szerződés alapján vízum nélkül beutazó külföldi tartózkodási idejének meghosszabbítása, az ideiglenes tartózkodási engedély kiállítása és a beutazástól számított egy évig történő meghosszabbítása tárgyában a rendőrkapitányságok idegenrendészeti feladatokat ellátó szerve jogosult eljárni, azaz dönteni. A 2. § (1) bekezdése értelmében a huzamos tartózkodási engedély kiállítása, meghosszabbítása a rendőr-főkapitányság idegenrendészeti feladatokat ellátó szervének hatáskörébe tartozik.
A 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet az idegenrendészeti hatáskörök megállapításakor úgy rendelkezik, hogy ahol rendőrkapitányságot, vagy a rendőr-főkapitányságot említ, azon az adott területi, illetve helyi rendőri szervek idegenrendészeti feladatot ellátó szervét kell érteni. A 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet hivatkozott rendelkezései a Rendőrség irányítási rendszerét is érintik. Azzal, hogy a rendelet hatásköri, illetve illetékességi szabályai a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. tv., valamint a 64/1994. (IV. 30.) Korm. rendelet végrehajtása során a felsorolt hatósági jogköröket nem az ott megjelölt rendőri szervekhez, hanem azok - egyik szervezeti egységéhez - az idegenrendészeti feladatokat ellátó szervekhez telepítik, kizárják annak lehetőségét, hogy az egyedi ügyek intézésébe a Rendőrség más vezetői akár egyedileg, akár normatív módon beavatkozhassanak. A 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet 3. § (2) bekezdése egyedül az ORFK. idegenrendészeti szervét jogosítja fel arra, hogy "a rendőrkapitányság, valamint a rendőr-főkapitányság idegenrendészeti hatáskörébe tartozó bármely ügyben eljárhat".
Az Alkotmánybíróság már a 18/1993. (III. 19.) AB. határozatában rámutatott arra, hogy a " jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket". A főkapitány a  tartózkodási engedélyek elbírálása során alkalmazandó normatív szabály kiadásával - hatáskörét túllépve - beavatkozott a 9/1994. (IV. 30) BM. rendeletben meghatározott hatósági működési rendbe és ezzel korlátozta az illetékes idegenrendészeti szervek döntési jogkörét. Az intézkedés 1. pontja ellentétes a 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet az idegenrendészeti hatáskörök megállapítására vonatkozó szabályaival ezért jogbizonytalanságot eredményez. A jogbizonytalanság korlátozza annak lehetőségét, hogy a tartózkodás engedélyezése iránti kérelmet benyújtó külföldiek magatartásukat a jog előírásaihoz igazítsák, ami a jogérvényesítéshez való emberi jogukban korlátozza őket. Ez a körülmény az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállam és az ebből eredő jogbiztonsághoz való joggal összefüggésben valósít meg alkotmányos visszásságot.

	2) Az intézkedés 2. pontjának harmadik mondata alapján  - "Amennyiben a kérelem elutasítására törvényes mód nincs, de egyéb adatok alapján kétség merül fel, azért, hogy a külföldit hátrány ne érje az ideiglenes tartózkodási engedélyt 30 napra kell megadni..." - úgy tűnik, hogy a rendőrkapitányságoknak az ideiglenes tartózkodási engedélyek iránti kérelmeket lehetőség szerint el kell utasítaniuk. Amennyiben az elutasításra - kivételesen - nincs mód, a tartózkodást 30 napra kell korlátozni.  
A külföldi állampolgárok tartózkodási engedélye kiadásának, illetve meghosszabbításának feltételeit az Itv. 14-16. §-ai szabályozzák. Így az Itv.-ben meghatározott kizáró ok hiányában – a jogszerűen Magyarországon tartózkodó külföldi részére – a rendőrkapitányság ideiglenes tartózkodási engedélyt adhat ki, ha a külföldi tervezett tartózkodásának időtartama az egy évet nem haladja meg. A rendőr-főkapitányság huzamos tartózkodási engedélyt adhat ki, ha a tartózkodás tervezett időtartama az egy évet meghaladja.
A tartózkodási idő meghosszabbítását az engedélyt kiállító hatóságtól kell kérni. A tartózkodási idő meghosszabbítása akkor tagadható meg, ha a külföldi a tartózkodásához és kiutazásához szükséges – jogszabályban meghatározott – feltételek fennállását, illetve a további tartózkodásának célját – külön jogszabályban előírt módon – nem tudja igazolni. Megtagadható a tartózkodás meghosszabbítása akkor is, ha a külföldi magyarországi tartózkodása alatt a hatályos magyar közegészségügyi jogszabályok előírásait nem tartja be, vagy  ha a beutazási és tartózkodási tilalom feltételei fennállnak. Az Itv. hivatkozott rendelkezéseiből nem következik, hogy a tartózkodás engedélyezése iránti kérelem benyújtása egyúttal alanyi jogot is biztosítana a kérelem teljesítésére, de az sem, hogy azt csak kivételes esetben lehet teljesíteni. Az idegenrendészeti szervek széleskörű mérlegelési jogköre mellett, a jogállamiság, illetve az ebből eredő jogbiztonság követelményének a tartózkodási kérelmek elbírálása során is érvényesülnie kell.
A tartózkodási kérelmek elbírálása során nem hagyható figyelmen kívül az Itv. 3. § (1) bekezdése, amely generális szabályként írja elő, hogy "a  külföldi beutazása, tartózkodása, kiutazása és bevándorlása csak az e törvényben meghatározott rendelkezések szerint korlátozható". Az Itv. vonatkozó rendelkezései alapján - figyelemmel a 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet illetékességi szabályaira - a tartózkodási engedélyek kiadására, valamint meghosszabbítására irányuló kérelmeket kizárólag a rendőrség erre feljogosított idegenrendészeti szervei bírálhatják el. A kérelmek elbírálása során az idegenrendészeti szervek a tartózkodás időtartamát kizárólag az Itv.-ben meghatározott indokok alapján korlátozhatják, illetve - a korlátozás legsúlyosabb formájaként - utasíthatják el a kérelmeket. Ez azt jelenti, hogy a kérelmet benyújtó külföldinek - különös méltánylást érdemlő indokok nélkül is - törvényes lehetősége van arra, hogy a tartózkodási engedélyt a kérelemben megjelölt időtartamra megszerezze. 
Az Itv. vonatkozó rendelkezései tükrében értelmezhetetlen, hogy az intézkedés kiadásakor a főkapitány milyen további - az Itv.-ben nem szereplő körbe tartozó - adatok kapcsán feltételezi, hogy az idegenrendészeti szerveknek "kétségei" merülhenek fel, továbbá az sem, hogy ezen kétségek mire nézve állhatnak fenn. Az idegenrendészeti jogszabályok a tartózkodási engedély iránti kérelmek elbírálása során nem állapítanak meg hatáskört a rendőr-főkapitányságok vezetői számára. Ezért értelmezhetetlen, hogy az ügyiratok vizsgálata 
során a főkapitány milyen jogszabály alapján és milyen kérdésben kíván állást foglalni. Az Alkotmánybíróság 26/1992. (IV.30.) AB. határozatának indokolásában elvi éllel mutatott rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel - így valamennyi normatív jellegű intézkedéssel  - szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - egyebek mellett - megköveteli azt is, hogy a szövege értelmes, világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. Az intézkedés 2. pontja nem tesz eleget az felismerhető normatartalomhoz fűződö alkotmányos elvárásnak. A főkapitány különös méltánylást érdemlő körülmények fennállásával kapcsolatos elvárása a Bács-Kiskun megyében tartózkodó külföldiek hátrányos megkülönböztetését eredményezi. Ez a tény a külföldiek - az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott - diszkrimináció mentes elbánáshoz való emberi jogával összefüggésben eredményez alkotmányos visszásságot. 

   	3)  Az intézkedés 5. pontja előírja, hogy a tartózkodási engedélyek meghosszabbítására vonatkozó kérelmeknél a jogszabályban előírt "eljárási díj lerovását minden esetben meg kell követelni".
A 64/1994. (IV. 30.) Korm. rendelet (2) bekezdése értelmében a tartózkodási engedély kiállítása vagy meghosszabbítása iránti kérelemhez - egyebek mellett - mellékelni kell "a külön jogszabályban meghatározott mértékű díjat". Az 1993. évi LXXXVI. tv. 64. § (2) bekezdésének c) pontja a belügyminisztert hatalmazta fel arra, hogy rendeletben szabályozza a  külföldiek be- és kiutazásával, magyarországi tartózkodásával kapcsolatos eljárások díját. A 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet 15. számú melléklete V. fejezetének 1-2. pontjai alapján az ideiglenes tartózkodási engedély kiállítása, illetve meghosszabbítása iránti kérelem díja 3 000. Ft, a huzamos tartózkodási engedély kiállítása, illetve meghosszabbítása iránti kérelem díja  4.000. Ft. 
A 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet 66. § (7)-(8) bekezdései alapján "a kormányszintű nemzetközi segélyprogram keretében beutazó személyek, a Magyarországon nemzetközi szerződés, illetve nemzetközi együttműködés alapján oktatási, tudományos, kulturális és művészeti területen tevékenységet folytató külföldiek vagy ilyen képzésben részesülő ösztöndíjasok a nemzetközi szerződésnek megfelelően, illetve viszonosság alapján mentesülnek a külföldiek beutazásával és magyarországi tartózkodásával kapcsolatos díjak megfizetése alól". A tanulmányi ösztöndíjjal rendelkező külföldi, ha vízum- vagy tartózkodási kérelméhez csatolja a 64/1994. (IV. 30.) Korm. rendelet 27. § (2) bekezdésében foglaltak szerinti okiratokat és magyar nemzetiségére vonatkozóan nyilatkozik, mentesül a 15. számú melléklet II. és V. fejezetében - így a mind az ideiglenes, mind a huzamos tartózkodási engedélyért, illetve azok meghosszabbításáért - meghatározott díjak megfizetése alól.
A hivatkozott jogszabályi rendelkezésekben felsorolt személyi körön túl, a 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet 66. § (9) bekezdése értelmében a külföldiek magyarországi tartózkodásával kapcsolatos díjak megfizetése alól indokolt esetben, kérelemre, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény rendelkezései szerint mentesség adható.
Az Ae. 90. § (1) bekezdése lehetővé teszi, hogy a közigazgatási szerv annak a magánszemélynek, aki kereseti, jövedelmi és vagyoni viszonyai miatt az eljárási költséget vagy annak egy részét nem képes viselni, jogai érvényesítésének megkönnyítésére teljes vagy részleges költségmentességet engedélyezhet.
Az intézkedés 5. pontjának az eljárási díjak kötelező megfizetését elrendelő szabálya ellentétes az a 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet 66. § (7)-(9) bekezdései, valamint az Ae. 90.§ (1) bekezdésének rendelkezéseivel, hiszen az 1993. évi LXXXVI. tv. kizárólag a belügyminisztert hatalmazza fel arra, hogy - a felsorolt miniszterekkel egyetértésben - a külföldiek magyarországi tartózkodásával kapcsolatos eljárásokkal kapcsolatos díjfizetést szabályozza. A megyei rendőr-főkapitányságok vezetőinek ilyen hatásköre nincs. A főkapitány költségmentesség kizárásával az ország más területén élő külföldi állampolgárokhoz képest hátrányos helyzetbe hozta a Bács-Kiskun megye területén tartózkodási engedélyért folyamodó külföldieket Ez a tény a külföldieknek az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott diszkrimináció mentes elbánáshoz való emberi jogával összefüggésben eredményez alkotmányos visszásságot.

	4) Az intézkedés 6-7. pontjai a már kiadott tartózkodási engedélyek ellenőrzésére vonatkozóan tartalmaznak rendelkezéseket. Így az intézkedés - a 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet 18. § (3) bekezdésére hivatkozással - elrendeli, hogy az idegenrendészeti szerveknek kötelezniük kell a külföldieket arra, hogy tartózkodási feltételeik meglétét - az érvényes tartózkodási engedély birtokában - igazolják.
Az Ae. 52. § (2) bekezdése értelmében a közigazgatási szerv az ügyfél adatainak, illetve jogainak rendszeres igazolására hatósági igazolványt ad ki. Az Ae. hivatkozott rendelkezésével összhangban a 64/1994. (IV. 30.) Korm. rendelet 22. § (1) bekezdése elrendeli, hogy a "tartózkodás engedélyezése esetén a külföldit az engedélynek megfelelően huzamos vagy ideiglenes tartózkodási engedély elnevezésű igazolvánnyal kell ellátni".  Az Ae. 52. § (3) bekezdése értelmében "hatósági igazolványt a bejegyzett adatok és jogok igazolására – az ellenkező bizonyításáig – mindenki köteles elfogadni, ezekre nézve az ügyfél más bizonyításra nem kötelezhető."  Ez azt jelenti, hogy a tartózkodási engedély kibocsátásával az illetékes idegenrendészeti szerv elismeri, hogy az abban megjelölt személy, az engedélyben megjelölt időtartam erejéig megfelel az igazolvány kibocsátásához szükséges jogszabályi feltételeknek. 
A 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet 18. § (3) bekezdése alapján az "idegenrendészeti hatóság a külföldit – a tartózkodási engedély érvényességi idejétől függetlenül – kötelezheti a tartózkodás feltételeinek időszakonkénti igazolására". A 18. § (3) bekezdésének alkalmazása során azonban figyelmmel kell lenni a 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet 19. § (1) bekezdésére is. Utóbbi jogszabályhely értelmében amennyiben az idegenrendészeti hatóság a 18. § (3) bekezdésében foglaltak "alapján lefolytatott vizsgálat eredményeként megállapítja, hogy a tartózkodás célja meghiúsult és a további tartózkodás feltételei nem biztosítottak, a tartózkodási engedélyt visszavonja". 
A hivatkozott jogszabályhelyek alapján megállapítható, hogy a 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet 18. § (3) bekezdése nem a tartózkodás engedélyezéző alaphatározat tartalmára nézve rendelkezik, vagyis kötelezi a külföldit.  A BM. rendelet 19. § (1) bekezdésére figyelemmel nyilvánvaló, hogy a 18. § (3) bekezdése az illetékes idegenrendészeti szervek  Ae. 55. §-ban szabályozott hatósági ellenőrző tevékenységének ellátása során alkalmazható eljárási cselekmény, ami kivételesen - jogsértés gyanúja esetén - vehető igénybe. A külföldieknek a jogerős tartózkodási engedély alapjául szolgáló tartózkodási feltételei - jogsértés gyanúja hiányában - igazolására vonatkozó kötelezése az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott diszkrimináció mentes elbánáshoz való emberi joggval összefüggésben eredményez alkotmányos visszásságot.

	5) Az intézkedés 8. pontja értelmező rendelkezés, amelyben a főkapitány meghatározza, hogy a tartózkodási engelyek iránti kérelmek elbírálása során mely körülményeket kell különösen méltányolni. 
Az intézkedés 1 pontjának elemzése során részletesen kitértem arra, hogy a megyei rendőr- főkapitányságok vezetőinek szervezet irányító jögköre - jogszabályi felhatalmazás hiányában - nem terjed ki arra, hogy a tartózkodási engedélyek iránti kérelmek intézésébe akár egyedileg, akár normatív módon beavatkozhassanak. A főkapitány a  tartózkodási engedélyek elbírálása 
során különös méltánylást érdemlő körülmények meghatározásával - hatáskörét túllépve - beavatkozott a 9/1994. (IV. 30) BM. rendeletben meghatározott hatósági működési rendbe. Ezért az intézkedés 8. pontja ellentétes a 9/1994. (IV. 30) BM. rendelet az idegenrendészeti hatáskörök megállapítására vonatkozó szabályaival. A főkapitány különös méltánylást érdemlő körülmények fennállásával kapcsolatos elvárása a Bács-Kiskun megyében tartózkodó külföldiek hátrányos megkülönböztetését eredményezi. Ez a tény a külföldieknek - az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott - diszkrimináció mentes elbánáshoz való emberi jogával összefüggésben eredményez alkotmányos visszásságot. 

	9) A 10. pont első mondata értelmében az "intézkedés kiadásának napján lép hatályba és visszavonásig érvényes."
A jogbiztonság egyik alapvető követelménye, hogy az állami szervek intézkedéseiből kétséget kizáróan kiderüljön, hogy mikortól befolyásolják az érintett jogviszonyokat, vagyis milyen időponttól kell azokat alkalmazni. Kiadásának napját illetően azonban sem az intézkedés címe, sem a hatályba lépését szabályozó rendelkezése nem ad eligazítást, de még keltezéssel sem látták el. Ezért a vizsgálat során még azt sem tudtam megállapítani, hogy  az intézkedést az érintett szervek milyen időponttól kezdődően alkalmazzák.
A második mondat szerint az intézkedés "rendelkezéseit az érintett személyi állománnyal ismertetni kell". Idézett rendelkezésével a főkapitány az intézkedés megismerésének lehetőségét az idegenrendészeti szervek személyi állományára korlátozta, vagyis kísérletet sem tett arra, hogy az a külföldiek számára is hozzáférhető legyen, alkalmazására felkészüljenek.
Az intézkedés hatálybalépési idejének hiánya, valamint a megismerésére jogosult személyi kör korlátozása kizárja, hogy a tartózkodás engedélyezése iránti kérelmet benyújtó külföldiek magatartásukat a jog előírásaihoz igazítsák, ami a jogérvényesítéshez való emberi jogukban korlátozza őket. Ez a körülmény az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállam, illetve jogbiztonsághoz való joggal összefüggésben eredményez alkotmányos visszásságot

	Végezetül utalni szeretnék a 34/1994. (VI. 24.) határozat indokolására. Ebben az Alkotmánybíróság felhívta a figyelmet arra, hogy a ki nem hirdetett, meg nem ismerhető, nem jogszabályi szintű normák, ha azok a polgárok jogait és kötelességeit érintik - így például díjfizetési, illetve igazolási kötelezettséget, vagy különös méltánylást érdemlő körülményeket  állapítanak meg -  ellentétesek a jogállamisággal és sértik az annak fő tartalmi elemét adó jogbiztonságot.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv. rendelkezéseire figyelemmel megállapítom, hogy a főkapitányi intézkedés nem jogforrás, de még az állami irányítás egyéb jogi eszközének sem tekinthető. Ezért alkalmazása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállam, illetve jogbiztonsághoz való joggal összefüggésben eredményez alkotmányos visszásságot   

Ajánlás:

	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 25. § alapján ajánlást teszek az országos rendőrfőkapitánynak arra, hogy

	1) a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. tv. 6. § (2) bekezdés a) és b) pontjaiban biztosított jogkörében eljárva az intézkedést vonja vissza;
	2) vizsgálja meg, hogy a külföldiek magyarországi tartózkodásának engedélyezésére vonatkozó jogszabályok egységes alkalmazása érdekében szükség van-e - az 1987. évi LIX. tv. 55. § (2) bekezdésében szabályozott - jogi iránymutatásra, indokolt esetben intézkedjen annak kiadására; 
	3) gondoskodjon az intézkedés végrehajtásával már érintett külföldiek törvényes jogainak védelméről.  

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX, tv. 25.§-a alapján kérem, hogy ajánlásaimmal kapcsolatos álláspontjáról, illetve intézkedéseiről - ajánlásom kézhezvételétől számított - 60 napon belül tájékoztatni szíveskedjék.

Budapest, 1998. augusztus 19.

Gönczöl Katalin