OBH 4022/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

A panaszos 1998. július 3-án fordult beadvánnyal az Országgyűlési Biztosok Hivatalához a Budapest XIV. kerületi Önkormányzat által államigazgatási eljárás során tanúsított sorozatos mulasztást sérelmezve. 
Az ügyben a jogbiztonság sérelmének gyanúja miatt indult vizsgálat.
A vizsgálat során tájékoztatást kértem Budapest XIV. kerületének polgármesterétől

A megállapított tényállás 

1997. november  7-én a XIV. kerület egyik utcájának lakói több szomszéd aláírásával ellátott beadvánnyal fordultak a kerület polgármesteréhez, melyben intézkedést kértek szomszédjuk szabálytalan kutyatartása miatt. A szomszédok a beadványban leírták, hogy a Bazsarózsa utca 84. szám alatt tartott ebet gazdája rendszeresen felügyelet nélkül engedi az utcára, a kutya már több embert megtámadott, ezért az önkormányzattól gyors segítséget kértek. Panaszukra a beadvány megismétlése és többszöri telefonálás után sem érkezett válasz.
Tekintettel arra, hogy vizsgálatom során a XIV. kerületi polgármesternek címzett, két alkalommal elküldött tájékoztatást kérő levélre választ nem kaptam, az 1999. január 19-én kelt részjelentésben megállapítottam, hogy munkám akadályozásával a XIV. kerületi polgármester alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott, ezért felkértem Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetőjét, hogy a törvénysértés megszüntetése érdekében szükséges intézkedéseket tegye meg. A közigazgatási hivatal vezetője felhívta a polgármestert az ügy elintézéséhez szükséges intézkedés megtételére. Az alpolgármester ezután 1999. február 11-én kelt határozatában kötelezte a beadvánnyal érintettet, hogy ebét közterületen csak szájkosárral és pórázzal sétáltassa, illetve az ebtartás során ügyeljen arra, hogy a szomszédok nyugalmát ne zavarja, az állat anyagi kárt ne okozzon, a környéken élők testi épségét, egészségét ne veszélyeztesse. A XIV. kerületi alpolgármester a közigazgatási hivatal vezetőjének írt igazoló jelentésében elismerte, hogy mulasztás történt. A kerületi főállatorvos által tartott helyszíni szemle után ugyanis csak szóban kötelezték az ebtartót a kutyatartás szabályainak betartására, határozatot azonban nem hoztak. A kerületi alpolgármester a választások miatti nagy leterheltségére hivatkozott, másrészt azzal érvelt, hogy tapasztalataik szerint a vizsgált ügyhöz hasonló eseteket kötelezés nélkül is meg lehet oldani.  

Az ügy jogszabályi háttere

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

2. § (1) A közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust.
(2) A közigazgatási szervek előmozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását.
(4) A közigazgatási szervek feladataikat a lakosság tevékeny közreműködésével látják el. Az államigazgatási eljárás a hatóság, az ügyfelek, továbbá az eljárásban részt vevő más szervek és személyek hatékony együttműködésére épül.
(6) Az ügyfelet az államigazgatási eljárásban megilleti a nyilatkozattétel és a jogorvoslat joga, köteles viszont legjobb tudomása szerint, jóhiszeműen közreműködni. Mindezek érdekében az eljáró szerv az ügyfelet jogairól és kötelességeiről tájékoztatja.
(7) A közigazgatási szervek feladataikat gyors és egyszerű eljárással teljesítik.
(3) E törvény alkalmazása szempontjából államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez.
(4) Ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az ügyfél jogai megilletik azt a szervet, amelynek feladatkörét az ügy érinti.
4. § (1) A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja.
13. § (1) Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban: kérelem) vagy hivatalból indul meg. A felettes szerv a közigazgatási szervet az eljárás megindítására vagy folytatására utasíthatja.
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.

Az érintett alkotmányos jog

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

Az Alkotmánybíróság a 9/1992 (I. 30.) AB határozatban a következőket fejtette ki a jogállamiság elvéről:

"Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy "a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam”. Az Alkotmánynak ez az általános rendelkezése a köztársaság alapértékeit nyilvánítja ki: a függetlenséget, a demokráciát és a jogállamiságot. A jogállamiság elvét az alaptörvény további rendelkezései részletezik, e szabályok ugyanakkor nem töltik ki teljes egészében ezen alapérték tartalmát, ezért a jogállam fogalom értelmezése az Alkotmánybíróság egyik fontos feladata. A jogállamiság alapértékét kitöltő elveket az Alkotmánybíróság egy-egy konkrét ügy kapcsán, fokozatosan fejti ki. Noha az Alkotmánybíróság a jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálata során a vizsgált rendelkezésnek elsősorban az Alkotmány valamely konkrét rendelkezésével való összhangját vizsgálja, ez nem jelenti azt, hogy az általános rendelkezéseket formális deklarációnak tekinti, s az alapelveknek pusztán kisegítő, másodlagos szerepet szánna. Az Alkotmányban tételesen szereplő jogállam alapértékének sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét.
3. A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények."

A vizsgálat megállapításai

Az országgyűlési biztosok gyakorlatában gyakran fordulnak elő az államigazgatási eljárás szabályainak be nem tartása miatti panaszok. Az országgyűlési biztosok az Alkotmánybíróság által kialakított értelmezési alapelvet alkalmazzák akkor, amikor kerülik a jogbiztonság mint alkotmányos követelmény önmagában való felhívását valamely visszásság megállapítása esetén. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogbiztonság elvének sérelme a formai alkotmányellenesség megállapításának alapja. Az, hogy az országgyűlési biztosok saját gyakorlatukban nem tekinthetik minden esetben irányadónak az Alkotmánybíróság által kialakított, a formai alkotmányellenességre vonatkozó értelmezési szempontokat, a két szerv tevékenységének eltérő jellegéből adódik. Az abszrakt normakontrollt gyakorló szerv által kialakított elv módosítások nélküli alkalmazása ugyanis - más Alkotmányban rögzített jog felhívhatóságának hiányában - panaszok tömeges elutasításához vezetne, miközben az országgyűlési biztos intézménye nem tudná betölteni a jogalkotó által neki szánt szerepet. Ennek elkerülésére, azokban az esetekben amikor a panasz tárgya kizárólag valamely az államigazgatási szerv által elkövetett jogsértés, és más Alkotmányban rögzített rendelkezés felhívására nincs lehetőség,  az országgyűlési biztosok  a jogbiztonság alkotmányos követelményének tartalmára vonatkozó Alkotmánybírósági értelmezés alapulvételével, de a formai alkotmányellenesség alkalmazásának saját tevékenységükhöz közelebb álló kezelésével elegendőnek tartják a jogálllamiságra vonatkozó Alkotmányba foglalt rendelkezés felhívását. Teszik mindezt úgy, hogy a jogbiztonság elvéből a  jogalkalmazó szervekre háramló kötelezettségekre és e kötelezettségek valamint az Alkotmány által biztosított állampolgári jogok közötti összefüggésre helyezik a hangsúlyt. Mindez a jogbiztonság elvéből a jogalkalmazó szervekre háruló kötelezettségek részletesebb kifejtését igényli.
Az Áe. a hatósági eljárások általános szabályait foglalja össze. Az államigazgatási szervek a hatósági jogköreik gyakorlása során az ügyfelekre hoznak kötelezést tartalmazó, jogot megállapító döntéseket, a közhatalmat testesítik meg. Az államigazgatási szervek a határozat kiadása után az abban foglaltak végrehajtását is ellenőrzik. Szükség esetén joghátrány kilátásba helyezésével gondoskodnak az állami akarat teljesítéséről.
Az alapelvek beépítésére az eredeti törvénybe az 1981. évi átfogó törvénymódosítás idején került sor. Az alapelvek jelentősége az, hogy a törvényalkotó e helyütt kifejezésre juttatja azt a szemléletet, amelyet az államigazgatási jogalkalmazóknak a saját munkájukban tükrözniük, érvényesíteniük kell. Az alapelvek nem csupán az államigazgatási eljárás általános szabályainak az alkalmazása során érvényesülnek, hanem legalább ennyire a különös eljárási szabályok alkalmazása során is. A jogalkotó azonban átfogóan az Áe.-ben, nem pedig a különös eljárási normákban fogalmazza meg az államigazgatási eljárásban követendő alapvető elveket, vagyis a jogalkotási és a jogalkalmazási gyakorlatot átható "filozófiát".
A törvényesség következetes érvényre juttatásának az Áe. számos garanciáját tartalmazza.
Az államigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben illetékességi területén köteles eljárni. Súlyos jogsérelemnek minősül, ha az eljárásra köteles szerv eljárási kötelezettségét nem teljesíti. Ezt nevezzük a közigazgatási szerv hallgatásának. A határozathozatal elmulasztása jogszerűtlen, hiszen az Áe. a közigazgatási ügy érdemi eldöntésére 30 napos határidőt állapít meg [Áe. 15. § (1)]. A közigazgatási szerv hallgatása az ügyfelek jogait is súlyosan sérti, megakadályozza őket abban, hogy jogaikat érvényesítsék. 
Amint azt az Alkotmánybíróság a 35/1994. számú határozatában kifejtette, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelménye azt a kívánalmat is magában foglalja, hogy a közhatalmi eljárások során ne kerülhessen sor önkényes döntésekre. Az OBH 4425/1997. számú jelentésben már hangsúlyoztuk, hogy az önkényesség nem kizárólag az érdemi határozat jellegzetessége lehet, az megnyilvánulhat abban is, ha az államigazgatási szerv egyszerűen nem tesz eleget eljárási kötelezettségének, hiszen az hatását tekintve éppúgy kiszámíthatatlanságot eredményez mint egy jogszabályi rendelkezéseknek ellentmondó határozat. 
Alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okoz az államigazgatási szerv, ha eljárási kötelezettségének nem tesz eleget, illetve döntését nem foglalja határozatba és ezzel lehetelenné teszi az ügyfél számára jogszabályban biztosított jogainak érvényesítését.
Tekintettel arra, hogy az általam folytatott vizsgálat folyamán az érintett államigazgatási szerv a mulasztást pótolta, ajánlással élni nem kívánok.

Budapest, 1999. február 25.

Gönczöl Katalin

OBH 4022/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának részjelentése                                                           
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

Panaszos 1998. június 30-án beadvánnyal fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához a Budapest XIV. kerületi Önkormányzat által államigazgatási eljárás során tanusított sorozatos mulasztást sérelmezve.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. §-a alapján az ügyben vizsgálatot indítottam, melynek keretében 1998. október 27-én tájékoztatást, illetve az ügyben keletkezett iratok megküldését kértem a XIV. kerületi polgármestertől. Tekintettel arra, hogy a megkeresésre választ nem kaptam, 1998. december 3-án ismételten felkértem a XIV. kerületi polgármestert, hogy a vizsgálat lefolytatását az iratok rendelkezésre bocsátásával segítse elő. Az újabb megkeresésre 1999. január 19-ig nem érkezett válasz.

Az ügy jogszabályi háttere

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény

1. § Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának (a továbbiakban: országgyűlési biztos) feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen [Alkotmány 32/B. § (1) bek.].
17. § (1) Az országgyűlési biztos a hozzá benyújtott beadványt - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - köteles megvizsgálni. A célszerűnek tartott intézkedést - e törvény keretei között - maga választja meg.
18. § (2) Az országgyűlési biztos bármely hatóságtól az általa lefolytatott eljárással, illetve az eljárás elmulasztásával kapcsolatban adatokat és felvilágosítást kérhet, továbbá a keletkezett iratokba betekinthet, annak megküldését, illetőleg, ha ez nem lehetséges róluk másolat készítését kérheti.
(4) Az országgyűlési biztos az általa vizsgált ügyben bármely szervtől vagy annak munkatársától írásbeli magyarázatot, nyilatkozatot vagy véleményt kérhet.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

98. § (3) A közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, valamint kisebbségi települési önkormányzat
a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,
megfelel-e a jogszabályoknak.
99. § (1) A közigazgatási hivatal vezetője a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatal vezetőjét tájékoztatni.

A vizsgálat megállapításai

Az államhatalom önellenőrző mechanizmusai fogyatékosságainak kiküszöbölésére, az alkotmányos jogok védelmét szolgáló garanciák kiegészítésére, valamint a parlament igazgatás feletti ellenőrző funkciójának megerősítésére a polgári demokráciákban hathatós eszköznek bizonyult a parlamenthez kapcsolódó, igazgatástól és bíróságoktól független országgyűlési biztosi intézmény. Erre figyelemmel hívta életre az említett jogintézményt módosított Alkotmányunk is. Az 1993. évi LIX. törvény  az Alkotmány vonatkozó rendelkezéseinek végrehajtását szolgálja.  Az országgyűlési biztos fellépésének személyes tekintélye és a nyilvánosság ad kellő nyomatékot. Az országgyűlési biztos nem elszigetelt közjogi szereplő, a Parlament ellenőrző szerveként az államigazgatási szervek hathatós együttműködésére feltétlenül szüksége van. Azokban az esetekben amikor a nyilvánosság nem képes munkája hatékonyságát biztosítani, az országgyűlési biztos - élve a saját tevékenységére vonatkozó törvény és más jogszabályok összekapcsolódásából fakadó lehetőséggel - ellenőrzési tevékenységet is folytató államigazgatási szervekhez fordul. 
Megállapítom, hogy a megkeresés teljesítésének elmulasztása sérti az országgyűlési biztos számára az 1993. évi LIX. törvény által biztosított vizsgálati jogosultságot, a polgármester korlátozza az országgyűlési biztos alkotmányos feladatának ellátásában, ezáltal az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésben deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság vonatkozásában alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okoz.

Ajánlás

Felkérem Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetőjét, hogy a fennálló alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság megszüntetése érdekében hívja fel a XIV. kerületi polgármestert a törvénysértés megszüntetésére. 

Budapest, 1999. január 19.

Gönczöl Katalin