OBH 3969/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

A vizsgálat megindulása

Panaszos 1998. júniusában beadvánnyal fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához mert a Pénzügyminisztérium 1994. áprilisában benyújtott kérelme, illetve annak többszöri megismétlése ellenére megszerzett diplomáit nem ismeri el a mérlegképes könyvelői oklevéllel egyenértékűnek.
Az ügy kapcsán a jogbiztonság  elve  megsértésének  gyanúja miatt indult eljárás.
A beadvány kapcsán megkerestem  a Pénzügyminisztériumot tájékoztatás illetve iratok bekérése céljából. 

A megállapított tényállás    

Panaszos 1989. június 14-én  a Pénzügyi és Számviteli Főiskola  Számviteli Szakán okleveles üzemgazdász diplomát szerzett. 1992. július 15-én pedig a Budapesti Közgazdaságtudományi Egyetem áruforgalmi-kiegészítő szakán szerzett közgazdász oklevelet.
1994. áprilisában mérlegképes könyvelői oklevél kiadása iránt kérelemmel fordult a Pénzügyminisztériumhoz.  Kérelmét arra alapozta, hogy tudomása szerint volt évfolyamtársai - akik az okirat megszerzése érdekében már korábban a Pénzügyminisztériumhoz fordultak, - az oklevelet már megkapták. Panaszos kérelmére a Pénzügyminisztérium a következő választ adta: Az 1993. szeptember 1-én hatályba lépett szakképzési törvény , továbbá a törvény végrehajtására kiadott 7/1993. MüM. rendelet és a 10/1993. MüM. rendelet új szakképzési , vizsgáztatási rendszert vezettek be. Ezen jogszabály-változás következtében a Pénzügyminiszternek nincs felhatalmazása arra, hogy ilyen jellegű igazolást adjon ki. A minisztérium tájékoztató levelében a panaszos türelmét kérték 1994. negyedik negyedévéig, amikor a megjelenő új jogszabályok rendezni fogják a panaszos helyzetét.
Panaszos többször érdeklődött a Pénzügyminisztériumnál a tervezett jogszabály-változás iránt, ott azonban mindig azt a választ kapta, hogy ha kérelme beadásának  tényleges időpontja előtt fordult volna a minisztériumhoz, akkor az oklevelet minden további nélkül megkaphatta volna, jelenleg kérelme teljesítésének az az akadály, hogy a kérdés nincs szabályozva. 
Amikor panaszos munkahelyet akart változtatni, újra a Pénzügyminisztérium illetékes főosztályához fordult, a munkakör betöltéséhez ugyanis elengedhetetlenül fontos lett volna a mérlegképes könyvelői képesítés. Ekkor azt az információt kapta, hogy meglévő diplomáit külön igazolás nélkül is a mérlegképes könyvelői képesítésről szóló oklevéllel egyenértékűnek kell tekinteni.
Panaszos attól tart, hogy a kért oklevél hiánya egy esetleges jövőbeni állás-változtatást kedvezőtlenül befolyásolna, esetleg lehetetlenné tenne.

Az ügy jogszabályi háttere 

1.) A számviteli képesítés rendjéről szóló  14/1977. (VII.30.) PM. rendelet  

1.§ (1) bekezdés : A számviteli képesítés szerve a pénzügyminiszter felügyelete alatt és általa jóváhagyott működési szabályzat alapján működő Számviteli Képesítő Bizottság ( a továbbiakban: Bizottság) ) Feladata a szakképesítés követelményrendszerének kialakítása, a jelöltek vizsgáztatása és a szakképesítés megadása.
(2) bekezdés: A Bizottság elnökből, elnökhelyettesből, titkárból ( a továbbiakban : Elnökség ), valamint vizsgáztató bizottsági elnökből és tagokból áll.   
4.§ (4) bekezdés: A mérlegképes könyvelői képesítést magában foglalja azoknak az egyetemeknek és főiskoláknak az oklevele, amelyeken a jelölt a (3) bekezdésben meghatározott II. és III. szakvizsgák tantárgyaiból szigorlatot vagy államvizsgát tett és ezeket a tárgyakat legalább olyan részletesen és követelményrendszerrel oktatják, mint a Pénzügyminisztérium Továbbképző Intézete ( a továbbiakban : Intézet ) által szervezett előkészítő oktatás keretében. Ezeknek az oktatási intézményeknek a körét a pénzügyminiszter az oktatási miniszterrel és a felügyeletet ellátó miniszterrel egyetértésben külön állapítja meg.
(5) bekezdés: Aki a Marx Károly Közgazdaságtudományi Egyetemen vagy a Pénzügyi és Számviteli Főiskola pénzügyi és számviteli karán oklevelet szerzett, ideértve a (/1963. (XII.30.) MM. számú rendelet alapján honosított oklevelet is, hároméves számviteli vagy gazdasági- ( pénzügyi- ) ellenőrzési gyakorlat után az Elnökségtől " mérlegképes könyvelői igazolást " kaphat. A kérelmet a Titkársághoz kell benyújtani. 

2.)A  10/1993. (IV. 9.) PM rendelet az iskolarendszeren kívüli pénzügyi és számviteli szakmai oktatásról, képesítésről és minősítésről, a pénzügyi-számviteli tevékenységek szakképesítési feltételeiről, valamint az adószakértői működés engedélyezésének szabályozásáról

18. § (1) Az Igazgatóság állítja ki – kérelemre – a szakképesítést tanúsító oklevelet, ha annak e rendelet 1. számú mellékletében írtak alapján
a) egyenértékűség eredményeként, és
b) legalább a három-, illetve ötéves szakmai gyakorlat igazolása mellett
helye van.
(2) Az (1) bekezdés szerinti oklevél kiállításának részletes szabályait (kérelem tartalma, csatolandó iratok, díj stb.) a vizsgaszabályzat [23. § (2) bekezdése] tartalmazza.
(3) Az oklevelet e rendelet 4. számú melléklete alapján kell kiállítani.
(4) Az oklevél kiállítása iránti kérelem elutasítása esetén a pénzügyminiszterhez fellebbezésnek van helye.

33. § (1) Ez a rendelet a kihirdetését követő 30. napon lép hatályba.
(2) A rendelet hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti
c) a számviteli képesítés rendjéről szóló 14/1977. (VII. 30.) PM rendelet;
(3) E rendelet hatálybalépése nem érinti a (2) bekezdésben felsorolt jogszabályok alapján korábban megszerzett oklevelek és bizonyítványok érvényességét.
(5) Az e rendelet hatálybalépése előtt a (2) bekezdésben felsorolt jogszabályok szerint szervezett és folyamatban lévő tanfolyamokra és vizsgákra ezek kezdésének időpontjában érvényes jogszabályok előírásai az irányadók. A vizsgák letételének határideje 1995. december 31., kivéve az adótanácsadói vizsgákat, ahol a határidő 1994. december 31.

3.) A  93/1994. (VI. 17.) Korm. rendelet egyes iskolarendszeren kívüli szakmai oktatással kapcsolatos jogszabályok hatályon kívül helyezéséről

1. § E rendelet hatálybalépésével egyidejűleg hatályát veszti:
s) az iskolarendszeren kívüli pénzügyi és számviteli szakmai oktatásról, képesítésről és minősítésről, a pénzügyi-számviteli tevékenységek szakképesítési feltételeiről, valamint az adószakértői működés engedélyezésének szabályozásáról szóló 10/1993. (IV. 9.) PM rendelet.

4.) A  2/1995. (II. 22.) PM rendelet a pénzügyminiszter ágazatába tartozó szakképesítések szakmai követelményeiről

8. számú melléklet a 2/1995. (II. 22.) PM rendelethez
A MÉRLEGKÉPES KÖNYVELŐ (vállalkozási szakon) szakképesítés szakmai és vizsgakövetelményei
c) A felmentés feltételei
A szakmai vizsga egésze alól mentesülnek, és mérlegképes könyvelő szakképesítéssel rendelkezőnek minősülnek azok, akik szakirányú felsőoktatási intézményben szereztek diplomát, és tanulmányaik során számvitel és elemzés feladatcsoportból szigorlatot, záróvizsgát vagy államvizsgát, és e melléklet b) pontjában felsorolt többi feladatcsoportból vizsgát tettek.

5.) 1991. évi XVIII. törvény a számvitelről

73. § (1) Minden kettős könyvvitelt vezető vállalkozó – a (7) bekezdésben foglaltak kivételével – köteles az éves beszámoló, illetve az egyszerűsített éves beszámoló felülvizsgálatával a mérleg fordulónapja előtt a (3) bekezdésnek megfelelően bejegyzett könyvvizsgálót, könyvvizsgálói társaságot megbízni, külön törvény szerint könyvvizsgálót választani. A könyvvizsgáló számára a megbízást a vállalkozó, a tulajdonos, illetve a tulajdonos képviselője adja, amennyiben a külön törvény szerint a könyvvizsgálót nem választották.
(7) Nem kötelező az (1) bekezdés szerint könyvvizsgálót, könyvvizsgálói társaságot az éves beszámoló, illetve az egyszerűsített éves beszámoló felülvizsgálatával megbízni,
a) ha a vállalkozó éves nettó árbevétele a tárgyév és a tárgyévet megelőző év átlagában nem haladja meg az 5 millió forintot,
b) ha a vállalkozó éves nettó árbevétele a tárgyév és a tárgyévet megelőző év átlagában nem haladja meg az 50 millió forintot, és a vállalkozó könyvviteli nyilvántartásait, továbbá éves beszámolóját, illetve egyszerűsített éves beszámolóját legalább mérlegképes könyvelői képesítéssel rendelkező vezeti és készíti el.

6.) Az 1997. évi LV. törvény a Magyar Könyvvizsgálói Kamaráról és a könyvvizsgálói tevékenységről

Okleveles könyvvizsgálói képesítés
31. § Az okleveles könyvvizsgálói képesítés megszerzésének alapfeltétele, hogy a könyvvizsgálójelölt:
a) olyan egyetemen vagy főiskolán szerzett végzettséggel rendelkezzék, ahol a pénzügyi, vagy a számviteli-elemzési, vagy az ellenőrzési ismeretekből vizsgát tett,
b) legalább hároméves számviteli, pénzügyi, ellenőrzési gyakorlatot igazoljon,
c) büntetlen előéletű legyen,
d) a mérlegképes könyvelői képesítést már megszerezte.

7.) Az 1995. évi XCVI. törvény a biztosítóintézetekről és a biztosítási tevékenységről

a) szakirányú felsőfokú végzettséggel vagy külön jogszabályban meghatározott tanácsadói szintű szakképesítéssel,
b) mérlegképes könyvelői szakképesítéssel,
c) legalább ötéves – biztosítónál, központi közigazgatási szervnél, a Felügyeleten vagy a biztosítók szakmai érdekvédelmi szervénél, biztosítási alkuszi tevékenységet folytató gazdasági társaságnál szerzett vagy biztosítási szaktanácsadói – szakmai gyakorlattal rendelkezik,
d) büntetlen előéletű,
e) a biztosítóval munkaviszonyban áll,
f) jó üzleti hírnévvel rendelkezik.

Az érintett alkotmányos jogok

A magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény 

2.§ (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam"

Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság és a jogállam kapcsolatáról, valamint a jogbiztonság mibenlétéről a 9/1992. () számú határozatában  a következőket fejtette ki:
" A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - és elsősorban a jogalkotó -  kötelességévé teszi  annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára."

A vizsgálat megállapításai 

A vizsgálat elsősorban annak megállapítására irányult, hogy a panaszos által kért oklevél kiadására vonatkozó igény mely jogszabályi rendelkezés alapján bírálandó el. A panasz eldöntéséhez ugyanis kulcsfontosságúnak tűnt annak a kérdésnek  a megválaszolása, hogy vajon a Pénzügyminisztérium illetékes osztályai jogosan hivatkoztak-e a panaszos által kért oklevél kiállítása körüli jogi szabályozás hiányára, vagy az elbíráláshoz szükséges jogszabályok rendelkezésre álltak. 
Általános jogalkalmazói elv szerint az ügy eldöntése kapcsán az ügy elbírálásakor érvényes jogszabály a mérvadó. A jogalkalmazó szervnek azonban azt is figyelembe kell vennie, hogy mikor keletkezett az ügyfél igénye jogának megállapítására. Gyakran előfordul, hogy a közigazgatási ügyben eljáró hatóság az elbírálás idején már hatályon kívül helyezett, de az elbíráláskor az adott jogviszonyra mégis irányadó jogszabályt alkalmaz. A Legfelsőbb Bíróság több eseti döntésében kifejtette azt az elvi jelentőségű szabályt, hogy a közigazgatási eljárásban az igény keletkezésének időpontjában hatályos jogszabály az irányadó. ( BH 1998.463., BH 1998.406 ) 
A vizsgálat szempontjából tehát annak megválaszolása vált jelentőssé, hogy mikor keletkezett a panaszos igénye az egyenértékűség elismerésére. Az egyenértékűség elismerése - legyen az jogszabály által bekövetkezően automatikus, vagy valamely szerv aktusához kötődő - nem önmagáért való intézmény, hanem valamilyen más intézmény járuléka, ahhoz mintegy többletként kapcsolódik. A vizsgált esetben az egyenértékűség elismerése a diploma megszerzéséhez kötődő kedvezmény, ezért az egyenértékűség szempontjából  a diploma megszerzésének időpontjában hatályos jogszabály rendelkezései irányadók. Az egyenértékűség elismertetésére vonatkozó igény keletkezésének  és az igény érvényesítésének időpontja nem cserélhetők fel egymással, hiszen az igény keletkezésének időpontja ezzel teljesen esetleges tényezőktől válna függővé, például attól, hogy az igény jogosultja számára  mikor válik szükségessé az egyenértékűség elismerése. Ezt a következtetést támasztja alá egyébként az a jogszabály-módosulások ellenére is változatlanul felismerhető jogalkotói szándék, hogy a  jelenleg hatályos jogszabály előtt hatályban volt rendelkezések egyike sem biztosított mérlegelési jogot az egyenértékűség kimondására feljogosított szerv számára, vagyis ha a jogszabály által meghatározott feltételek teljesültek, akkor az arra feljogosított szerv aktusa deklaratív jelegű volt. A jogalkotó tehát az azonos időben keletkező igények azonos elbírálására törekedett. Az egyenértékűséget deklaráló aktus - nevezzék azt igazolásnak, vagy oklevélnek - kiadására vonatkozó igény is a diploma megszerzésének időpontjában hatályos jogszabály alapján áll fenn, függetlenül attól, hogy az aktus kiadását a jogszabály időbeli hatályának tartama alatt kérte-e az arra jogosult vagy sem. Mindezekből az következik, hogy a minisztériumnak a jogi szabályozatlanságra vonatkozó érvelése éppúgy elfogadhatatlan, mint az egyenértékűség elismerésére vonatkozó igény vitássá tétele.
A fenti következtetéshez más úton is el lehet jutni, mégpedig úgy, ha a jogalkotásról szóló törvény következő rendelkezéséből indulunk ki: Jat 12.§ (2) bek.: "A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé." Az egyenértékűség elismerésének megtagadása esetén az érintettekre az a kötelezettség hárulna, hogy a már megszerzett diplomájuk mellett a mérlegképes könyvelői vizsgát is letegyék, ez pedig visszamenőleges kötelezettség-keletkeztetésnek minősülne .
Az egyenértékűség elismertetésére vonatkozó igény érvényesítésének időpontja azért sem lehet mérvadó, mert akkor az azonos időben keletkezett, de különböző időpontban érvényesített igények eltérő megítélés alá esnének, ez pedig sértené a diszkrimináció elvét, és önkényes döntéseket eredményezne. 
A jogbiztonság elve megköveteli a már létrejött jogviszonyok lehetőség szerinti védelmét , megváltoztathatatlanságát. A korábban hatályban volt jogszabályok alapján egyenértékűnek elismert diplomák tekintetében  a minisztérium gyakorlata  - ad absurdum - oda vezetne, hogy az egyenértékűnek elismert diplomák megszerzőinek jogállása akár visszamenőlegesen is kérdésessé tehető lenne, így végső soron a jogbiztonság alkotmányos elvét sértené.
A jelenleg hatályban lévő jogszabályok szerint a mérlegképes könyvelői képesítés nem csak bizonyos  munkakörök betöltésének feltétele, hanem például további képesítés megszerzésének illetve meghatározott vállalkozási tevékenység folytatásának is. A Pénzügyminisztérium kifogásolt eljárása valamint  a munka és a foglalkozás szabad megválasztásának joga illetve a vállalkozás szabadsága közötti összefüggés azonban már áttételes, illetve esetleges, hiszen gyakorlati felmerülése nyilvánvalóan attól függ, hogy a jogosult élni kíván-e jogszabály biztosította jogával vagy sem. A konkrét esetben azonban a panaszos munkahelyének megváltoztatását tervezte és a Pénzügyminisztérium eljárása közvetlenül veszélyeztette erre vonatkozó elhatározásának megvalósítását.  
A fent kifejtettekre tekintettel megállapítom, hogy a Pénzügyminisztérium azzal, hogy  az egyenértékűség elismerésének kérdésében nem az irányadó jogszabályt alkalmazta, megsértette a jogbiztonság elvét és ezzel a panaszosnak a munka és foglalkozás szabad megválasztásához fűződő jogának gyakorlását veszélyeztette és ezzel alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot idézett elő.

Kezdeményezések 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény ( a továbbiakban Obtv. ) 21.§-a a következő rendelkezést tartalmazza:
"21. § (1) Ha a rendelkezésre álló adatok szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni, az országgyűlési biztos kezdeményezheti az érintett szerv vezetőjénél a visszásság orvoslását. (...)
(2) Az érintett szerv a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül tájékoztatja az országgyűlési biztost.
(3) Ha a megkeresett szerv a kezdeményezéssel nem ért egyet a (2) bekezdésben megjelölt határidőn belül köteles azt véleményével ellátva felügyeleti szervéhez felterjeszteni. A felügyeleti szerv a felterjesztés kézhezvételétől számított harminc napon belül köteles állásfoglalásáról, illetőleg a megtett intézkedésről az országgyűlési biztost értesíteni.
(4) A felügyeleti szerv, illetve az országgyűlési biztos további eljárására egyebekben a 20. § (1)–(3) bekezdésében foglaltak megfelelően irányadóak azzal, hogy az országgyűlési biztos arról értesíti a felügyeleti szervet, hogy a kezdeményezést változatlan vagy módosított formában ajánlásként tartja-e fenn."

Az Obtv. fent idézett rendelkezése alapján felkérem a Pénzügyminisztérium Szakképesítési Igazgatóságát, hogy a panaszosnak az egyenértékűség elismerésére vonatkozó kérelmét az igény keletkezésekor hatályban volt jogszabály alapján bírálja el. 

Budapest, 1998. november 17.

Dr. Polt Péter