OBH 3738/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Haraszti Katalin

A vizsgálat megindulása:
	A Magyar Emberi Jogi Központ (a továbbiakban: MEJOK ) igazgatója azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához mert ügyfelük, egy magát nigériai állampolgárnak valló személy (a továbbiakban: panaszos) 1998. március 24-én, a BRFK XXI. Kerületi Rendőrkapitányságon szóban előterjesztett menekült státusz iránti kérelmét az eljáró hatóság nem továbbította az annak elbírálására illetékes Menekültügyi és Migrációs Hivatalhoz.
	A MEJOK igazgatója sérelmezte, hogy a Fővárosi Bíróság a BRFK Igazgatásrendészeti Főosztály fellebbezésére - a törvényes határidőt messze túllépve - megváltoztatta a Pesti Központi Bíróság végzését és a panaszost idegenrendészeti őrizetbe vette.
	A MEJOK álláspontja szerint alkotmányos aggályokat vet fel az a körülmény, hogy az idegenrendészeti és a menedékjogi jogszabályok együttes alkalmazása eredményeként a panaszost még a menedékjogi kérelme jogerős elbírálását megelőzően  idegenrendészeti őrizetbe vették.

A megállapított tényállás:
	A panaszos első alkalommal 1998. március 23-án éjszaka találkozott a magyar hatósággal, amikor egy idegenrendészeti ellenőrzés során a Budapest, XXI. kerület Tejút utca 1. szám alatti Nova Szállóban egy hamisított diákigazolvány felmutatásával próbálta a személyazonosságát igazolni. 
	A panaszost közokirat-hamisítás elkövetésének gyanúja miatt 1998. március 23-án őrizetbe vették és a Budapesti XXI. ker. Rendőrkapitányságon büntetőeljárás indult ellene. Meghallgatása során a panaszos előadta, hogy a pontos időpontra nem emlékszik, de valamikor 1998. január 15. körül Jugoszlávia felől a zöld határon át érkezett Magyarországra.
	A Budapesti XXI. ker. Rendőr-főkapitányság 161-444/1998. sz. határozatával 1998. március 24-én tiltott határátlépés szabálysértése miatt figyelmeztetésben részesítette a panaszost, aki ezen a napon a BRFK Igazgatásrendészeti Főosztályán bejelentette az úti okmányai elvesztését.
	A BRFK Igazgatásrendészeti Főosztály 167-17-862/1998. sz. határozatával a panaszost a közbiztonságot sértő cselekmény miatt kiutasította a Magyar Köztársaság területéről és arra kötelezte, hogy az ország területét 1998. március 29. napjáig hagyja el. A BRFK Igazgatásrendészeti Főosztály az említett határozatában panaszossal szemben az ország elhagyására előírt kötelezettség határnapjától számított 5 évig beutazási és tartózkodási tilalmat rendelt el.
	Az ORFK Közbiztonsági Főigazgatóság Igazgatásrendészeti Főosztály - mint másodfokú idegenrendészeti hatóság - 1998. május 13. napján kelt 264-14/117/1998. sz. határozatával a panaszosnak a kiutasítás ellen benyújtott fellebbezését elutasította és a BRFK Igazgatásrendészeti Főosztály első fokú határozatát helyben hagyta. Az idegenrendészeti hatóság a kiutasítás végrehajtását a kiutazás feltételeinek biztosításáig felfüggesztette.
	Figyelemmel arra, hogy a panaszos a kiutazásához szükséges úti okmánnyal és anyagi fedezettel nem rendelkezett, a Budapesti Rendőr-főkapitányság Igazgatásrendészeti Főosztálya 1998. március 26. napján kelt 167-17-862/1998. sz. határozatával elrendelte a külföldi kijelölt helyen való tartózkodását, és kötelező tartózkodási helyként a Balassagyarmat, Kossuth L. u. 70. sz. alatti Közösségi Szállást jelölte ki számára. Budapesti Rendőr-főkapitányság Igazgatásrendészeti Főosztályának döntése szerint a panaszos csak a  fenntartó idegenrendészeti hatóság engedélyével hagyhatta el a közösségi szállást.
	A panaszos 1998. május 11-én engedélyt kapott arra, hogy a közösségi szállásról 20 óráig eltávozzon, és az említett időpontig Balassagyarmat területén tartózkodjon. A kimaradás alatt a panaszos Balassagyarmat területét elhagyta, és a Budapest felé tartó személyvonaton utazott, amikor a határőrség Szügy község vasútállomásán ellenőrizte az utasokat. Az eljáró határőr megállapította, hogy a panaszos ideiglenes tartózkodásra jogosító igazolása kizárólag Balassagyarmat területére érvényes, ezért őt a közösségi szálláson előállította.
	Azt a körülményt, miszerint a panaszos a kötelezően előírt tartózkodási helyet elhagyta az idegenrendészeti hatóság úgy értékelte, hogy ezzel megpróbálta késleltetni, illetve megakadályozni a kiutasítás végrehajtását. A Balassagyarmati Határőr Igazgatóság Idegenrendészeti Szabálysértési és Menekültügyi Osztálya 1998. május 11. napján kelt 10-0/308/1998. sz. határozatával - az 1993. évi LXXXVI. törvény 36. § (1) bek. d.) pont alapján - 1998. május 11-től 15 -ig  a panaszost idegenrendészeti őrizetbe vette.
	A Pesti Központi Kerületi Bíróság 1998. május 14-én kelt Ir. 19/1998/3. számú végzésével a panaszos idegenrendészeti őrizetét megszüntette és szabadlábra helyezte. A Budapesti Rendőr-főkapitányság Igazgatásrendészeti Főosztálya 1998. május 14-én kelt határozatával a panaszos kötelező tartózkodási helyéül ismét a Balassagyarmati Határőr Igazgatóság Közösségi Szállását jelölte ki. A Budapesti Rendőr-főkapitányság Igazgatásrendészeti Főosztálya a kötelező tartózkodási hely kijelöléséről szóló határozatot még aznap - 1998. május 14-én - visszavonta és a panaszos kötelező tartózkodási helyéül a magyar állampolgár mennyasszonyának budapesti lakását jelölte ki.
	A panaszos 1998. május 14-én a Pesti Központi Kerületi Bíróság előtti meghallgatása során úgy nyilatkozott, hogy 1998. március 23-i előállításakor a Budapesti XXI. Kerületi Rendőrkapitányságon szóban menedékjogi kérelmet terjesztett elő.
	A MEJOK beadványára indult eljárás soránt az országgyűlési biztos - az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 18. § (3) bekezdése alapján - 1998. szeptember 15-én kezdeményezte, hogy az Országos rendőr-főkapitányság Igazgatásrendészeti Főosztályának vezetője vizsgálja meg, hogy a panaszos menedékjogi kérelmét a Budapesti XXI. Kerületi Rendőrkapitányság miért nem továbbította a Menekültügyi és Migrációs Hivatalnak.
	A vizsgálat a panaszos ellen lefolytatott idegenrendészeti, szabálysértési és bűnügyi eljárások irataiban menedékjogi kérelmet nem talált. Az említett eljárások iratainak másolatát az Országos Rendőr-főkapitányság Igazgatásrendészeti Főosztályának vezetője megküldte az országgyűlési biztosnak, azonban a panaszos menedékjogi kérelmét azok ismételt vizsgálatának eredményeként sem találtuk meg.
	A rendelkezésre álló iratok szerint a panaszos a menedékjogi kérelmét 1998. május 15-én írásban mind a Menekültügyi és Migrációs Hivatalnál, mind a Budapesti Rendőrfőkapitányság Igazgatásrendészeti Főosztályán személyesen nyújtotta be, amit a Budapesti Rendőrfőkapitányság Igazgatásrendészeti Főosztálya 1998. július 28-án továbbított a Menekültügyi és Migrációs Hivatalnak.
	Az idegenrendészeti hatóság fellebbezésére a Fővárosi Bíróság 1998. május 22-én kelt 17. Irf. 15015/1998/2. számú végzésével az első fokú bíróság döntését megváltoztatta és  a panaszos idegenrendészeti őrizetét kiutazásáig, de legfeljebb 6 hónap időtartamra meghosszabbította.
	A Menekültügyi és Migrációs Hivatal 1998. július 28-án kelt 106-2033/613/98. számú határozatával a panaszos menekültkénti elismerését megtagadta. A menekültként elismerést megtagadó határozat ellen a panaszos felülvizsgálati kérelemmel fordult a Pesti Központi Kerületi Bírósághoz.

A vizsgált alkotmányos jog:
	- A jogállamhoz, illetve az ebből eredő jogbiztonsághoz való jog: „A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam". /Alkotmány 2. § (1) bekezdés);
	- A nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjához való jog: "A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját". /Alkotmány 7. § (1) bekezdés/;
	- Személyi szabadsághoz való jog: "A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani". /Alkotmány 55. § (1) bekezdés/;
	- A Magyarország területén törvényesen tartózkodó külföldiek szabad mozgáshoz való joga: "Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén - törvényben meghatározott esetek kivételével - megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is". /Alkotmány 58. § (1) bekezdés/;
	- A kérelem előterjesztéséhez való jog:" A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé" /Alkotmány 64. §/. 
	- Menedékhez való jog: "A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek szerint - ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosítja - menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy üldöztetéstől való félelmük megalapozott /Alkotmány 65. § (1) bekezdés/.

Az alkalmazott jogszabályok:

A büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény
8. § (1) A büntetőeljárás nyelve a magyar. A magyar nyelv nem tudása miatt senkit sem érhet hátrány.
(2) A büntetőeljárásban mind szóban, mind írásban mindenki anyanyelvét használhatja.
80. § (1) Ha nem magyar anyanyelvű személy az eljárás során anyanyelvét kívánja használni, tolmácsot kell igénybe venni.
(2) Süketet vagy némát általában tolmács igénybevételével kell kihallgatni, de kihallgatható írásbeli érintkezés útján is.
(3) E törvénynek a szakértőre vonatkozó rendelkezései a tolmácsra megfelelően irányadók.
115. § (1) Az eljárási cselekményekről - ha e törvény másként nem rendelkezik - jegyzőkönyvvezető vagy a hatóság tagja jegyzőkönyvet készít.
(2) A jegyzőkönyvben fel kell tüntetni:
a) a hatóság megnevezését,
b) az eljárás alapjául szolgáló bűncselekmény megjelölését és a terhelt nevét,
c) az eljárási cselekmény helyét és idejét,
d) a hatóság tagja, az eljárásban részt vevő személy és képviselője, a szakértő, a hatósági tanú, továbbá - ha e törvény eltérően nem rendelkezik - a tanú nevét.
(3) A jegyzőkönyvben röviden le kell írni az eljárási cselekmény menetét akként, hogy a jegyzőkönyv alapján az eljárási szabályok megtartását is ellenőrizni lehessen. A terhelt és a tanú vallomását, valamint a szakvéleményt a jegyzőkönyvnek a szükséges részletességgel, indokolt esetben szó szerint kell tartalmaznia. Jegyzőkönyvbe lehet foglalni - az ítélet kivételével - az eljárás során hozott határozatokat is. A hatóság tagja és a bírósági eljárásban a jegyzőkönyvvezető a jegyzőkönyvet aláírja.
(4) Ha a jelenlevő ügyész, terhelt, védő, sértett vagy egyéb érdekelt az eljárással összefüggő esemény vagy nyilatkozat jegyzőkönyvbe vételét kéri, ez csak abban az esetben mellőzhető, ha ennek megtörténtéről a hatóságnak nincs tudomása.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény
16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.
(2) Az országgyűlési biztos az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében az (1) bekezdésben megjelölt feltételek fennállása esetén hivatalból is eljárhat.

29. § (1) E törvény alkalmazásában hatóság:
a) az államhatalmi, államigazgatási feladatot ellátó szerv;
b) az államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv;
c) a fegyveres erők;
d) a rendőrség, a rendészeti szerv;
e) a nemzetbiztonsági szolgálatok;
f) az igazságügyi szerv – kivéve a bíróságot –;
g) a helyi önkormányzat;
h) a bíróságon kívüli jogvitát kötelező érvénnyel eldöntő szerv.
A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény
36. § (1) Az idegenrendészeti hatóság a bíróság vagy a szabálysértési hatóság által kiszabott kiutasítás büntetés, intézkedés, valamint a 31. §-ban foglaltak alapján elrendelt kiutasítás végrehajtásának biztosítása érdekében idegenrendészeti őrizetbe veheti azt a külföldit, aki
d) a kötelező tartózkodásra kijelölt helyet engedély nélkül vagy az előírt feltételek hiányában elhagyta, illetve az engedélyben megállapított határidőre nem tért vissza;
 (3) Az idegenrendészeti őrizetet alakszerű határozattal kell elrendelni és azt a közléssel egy időben végre kell hajtani.
(4) Az idegenrendészeti őrizet legfeljebb öt napra rendelhető el, amelyet az őrizet helye szerint illetékes helyi bíróság a külföldi kiutazásáig meghosszabbíthat.
(5) Ha az idegenrendészeti őrizet időtartama a harminc napot meghaladja, a bíróság az őrizet fenntartásának szükségességét havonta felülvizsgálja.
(6) Hat hónapon túli idegenrendészeti őrizet meghosszabbítására csak az őrizet helye szerint illetékes megyei (fővárosi) bíróság jogosult.
A menekültek helyzetére vonatkozó 1951. évi július hó 28. napján elfogadott egyezmény valamint a menekültek helyzetére vonatkozóan az 1967. évi január hó 31. napján létrejött jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1989. évi 15. törvényerejű rendelet
31. Cikk
A menedéket nyújtó ország területén jogtalanul tartózkodó menekültek
1. A Szerződő Államok az országba való jogellenes belépésük, vagy tartózkodásuk miatt nem sújtják büntetéssel azokat a menekülteket, akik közvetlenül olyan területről érkeztek, ahol életük, vagy szabadságuk az 1. Cikkben foglalt meghatározás értelmében veszélyeztetve volt, és akik engedély nélkül lépnek be területükre, illetőleg tartózkodnak ott, feltéve, hogy haladéktalanul jelentkeznek a hatóságoknál és kellőképpen megindokolják jogellenes belépésüket, illetőleg jelenlétüket.
2. A Szerződő Államok nem korlátozzák az ilyen menekültek mozgási szabadságát a szükséges mértéket meghaladóan és ilyen korlátozásokat csak addig alkalmaznak, amíg jogi helyzetük az illető országban rendezést nem nyert, illetőleg más országba nem nyernek bebocsátást. A Szerződő Államoknak az ilyen menekültek számára megfelelő határidőt kell engedélyezni, illetőleg a szükséges támogatást meg kell adni ahhoz, hogy más országba bebocsátást nyerjenek.

A vizsgálat megállapításai:
	Figyelemmel arra, hogy beadványában a MEJOK igazgatója több panaszt fogalmazott meg, ezért azokat elkülönítve vizsgáltuk.
	1. A panaszos menedékjog iránti kérelme előterjesztésének időpontjával kapcsolatos kifogások vizsgálata során a panaszos 1998. március 24-én és 1998. március 25-én kelt, a BRFK XXI. Kerületi Rendőrkapitányságon tartott meghallgatásainak iratait tekintettük át. Az országgyűlési biztos nem nyomozó hatóság, ezért a panaszos 1998. március 24-i, illetve 1998. március 25-i rendőrségi meghallgatásaikról készült iratok  tanulmányozása során mindössze  azt vizsgálhattuk, hogy az eljáró hatóság a külföldiekre vonatkozó különleges eljárási szabályokat megfelelően alkalmazta-e.
	A vizsgálat tárgyául szolgáló meghallgatásokra azért került sor mert a panaszos egy hamisított diákigazolvánnyal próbálta magát igazolni, ezért - a közokirat-hamisítás bűntettének gyanújára figyelemmel - meghallgatására a büntetőeljárásról szóló 1993. évi I. törvény (a továbbiakban: Be.) szabályait kellett alkalmazni.
	 A rendelkezésünkre álló adatok szerint a panaszos magyarul nem beszél, ezért esetében a Be. 80. §  1) bekezdése alapján tolmácsot kellett alkalmazni, aki a meghallgatási jegyzőkönyvek aláírásával igazolta, hogy azokat a panaszos nyilatkozatainak megfelelően készítették el, illetve a meghallgatások a jegyzőkönyvekben leirt módon történtek. A rendelkezésemre álló jegyzőkönyvek a Be. 115. §-ában előírt tartalmi követelményeknek megfeleltek olyan információval nem találkoztam, amely alapján arra lehetett volna következtetni, hogy meghallgatásokon közreműködő tolmács a panaszos valamely nyilatkozatát nem fordította, vagy a nyomozó hatóság eljáró képviselője a tolmács által lefordított nyilatkozatok valamelyikét - köztük a panaszos menkült státusz iránti kérelmét - ne rögzítette volna.
	Az eljárási szabályok betartásával készült jegyzőkönyv közokirat, ami az ellenkező bizonyításáig azt tanúsítja, hogy a leirt eljárási cselekmény a  jegyzőkönyv tartalmával egyezően történt. A rendelkezésemre álló meghallgatási jegyzőkönyvek szerint a panaszos a büntető eljárás során tartott meghallgatásai során menekült státusz iránti kérelmet nem terjesztett elő. Figyelemmel arra, hogy a rendelkezésemre álló adatok között nem volt olyan, amely az általam vizsgált jegyzőkönyvek tartalmát megkérdőjelezné, ezért a menekült státusz előterjesztésére, illetve továbbítására vonatkozó panaszt megalapozatlanság miatt elutasítom.
	2. A MEJOK igazgatója sérelmezte, hogy a Fővárosi Bíróság a törvényes határidőt messze túllépve megváltoztatta a Pesti Központi Bíróság végzését és a panaszost idegenrendészeti őrizetbe vette, illetve az idegenrendészeti őrizét meghosszabbította.
	A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény 36. § (4)-(5) bekezdései értelmében az idegenrendészeti őrizet fenntartásának indokoltságát csak bíróság jogosult vizsgálni. Ezért a panaszos idegenrendészeti őrizetbe vételével kapcsolatos eljárási szabálysértésére vonatkozó panaszt az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi 16. § (1) bekezdésére, valamint a 29. § (1) bekezdésének a)-h) pontjaira figyelemmel, hatáskör hiányában elutasítom.

	3.  A panaszos személyes szabadságának korlátozása részben a közösségi szálláson - mint kijelölt tartózkodási helyen -, részben az idegenrendészeti őrizet keretében történt.
	Tény, hogy a menekültek helyzetére vonatkozó 1951. évi július hó 28. napján elfogadott egyezmény valamint a menekültek helyzetére vonatkozóan az 1967. évi január hó 31. napján létrejött jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1989. évi 15. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: genfi egyezmény) 31. Cikkében a Magyarország is vállalta, hogy az országba való jogellenes belépésük, vagy tartózkodásuk miatt nem sújtják büntetéssel azokat a menekülteket, akik közvetlenül olyan területről érkeztek, ahol életük, vagy szabadságuk veszélyeztetve volt, és akik engedély nélkül lépnek be területükre, illetőleg tartózkodnak ott, feltéve, hogy haladéktalanul jelentkeznek a hatóságoknál és kellőképpen megindokolják jogellenes belépésüket, illetőleg jelenlétüket.
	Figyelemmel azonban arra, hogy a panaszos a jogellenes magyarországi belépését követően egyetlen hatóságnál sem jelentkezett,  így esetében a genfi egyezmény vonatkozó szakaszát sem kellett alkalmazni.
	Annak a kérdésnek a vizsgálata, hogy a panaszos esetében a személyes szabadság korlátozásának legsúlyosabb formáját, vagyis az idegenrendészeti őrizetett kell-e alkalmazni a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény 36. § értelmében bíróság jogosult vizsgálni, ezért az idegenrendészeti és a menekülügyi jogszabályok együttes alkalmazásával kapcsolatos panaszt az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi 16. § (1) bekezdésére, valamint a 29. § (1) bekezdésének a)-h) pontjaira figyelemmel, hatáskör hiányában elutasítom.

Budapest, 2000. október 11.

Gönczöl Katalin