OBH 3698/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Romasz Anikó

Az eljárás megindulása
	A panaszos beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, melyben sérelmezte a Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának azon eljárását, hogy részére 1998 évben sem jövedelempótló támogatást, sem rendszeres szociális segélyt nem állapítottak meg. Sérelmezte továbbá azt is, hogy beadványai benyújtására nem kapott lehetőséget, az önkormányzat munkatársai "úgysem jár semmi" megjegyzéssel a nyomtatványkérését elutasították.
	A vizsgálat az Alkotmányban deklarált jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményeként érvényesülő tisztességes eljáráshoz való jog, a kérelemhez való jog, a szociális biztonsághoz való jog, s ezekkel összefüggésben a jogorvoslathoz való jog sérelmének gyanúja miatt indult.

A megállapított tényállás
	A panaszos 1994. augusztus 01-től 1995. január 30-ig pályakezdők munkanélküli segélyében részesült. 1995. január 31-től a megyei egészségbiztosító pénztártól - tekintettel terhessége előrehaladott állapotára - táppénzben részesült, melyet 1995. július 07-ig folyósítottak a számára. Ezt követően gyermeke harmadik életévének betöltéséig (1998. 02. 17.) gyermeknevelési segélyben (gyes) részesült. Még a gyes igénybevétele előtt olyan tartalmú tájékoztatás kapott, hogy amikor letelik a gyes, jogosult lesz jövedelempótló támogatásra. 
	A panaszos 1998. június 01-én jövedelempótló támogatás illetve rendszeres szociális segély iránti kérelemmel fordult a Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzata Polgármesteri Hivatalához. Beadványát húsz nap elteltével a polgármesterhez címzett levelében megismételte, s egyben jelezte, hogy kérése ellenére nem biztosítottak számára igény-bejelentési nyomtatványt.
	Az önkormányzathoz benyújtott kérelmére a panaszos a hivatal szociális és egészségügyi osztályától 1998. június 17-i keltezéssel csak egy tájékoztató levelet kapott, melyben ismertették vele mind a jövedelempótló támogatás mind a rendszeres szociális segély megállapításának jogosultsági feltételeit.
A polgármesterhez írott levelére 1998. július 1-i keltezéssel szintén tájékoztató levelet kapott a panaszos. E levélben a polgármester hivatkozott a korábban - a szociális és egészségügyi osztály által  - írottakra, s nevesítve (összegében is megjelölve) felsorolta a panaszosnak az önkormányzat által folyósított támogatási formákat. Jelezte továbbá, hogy a panaszos élettársa részére a közeljövőben magasabb összegű havi illetménnyel járó közmunka lehetőséget fog biztosítani az önkormányzat.

Az ügy jogszabályi háttere
I. 1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról

[ 1998. I. 1. - 1998. XII. 31. között hatályos állapot]

Munkanélküliek jövedelempótló támogatása
33. § (1) A települési önkormányzat a megélhetése alapjául szolgáló jövedelem pótlására jövedelempótló támogatásban részesíti azt a munkanélkülit,
a) aki az Flt. alapján munkanélküli járadékban részesült, és a munkanélküli járadék folyósítása időtartamának lejártát követően az Flt. alapján más munkanélküli ellátásra nem jogosult, és keresetpótló juttatásban nem részesül,
b) akinek részére a munkanélküli járadék folyósítását keresőtevékenység folytatása miatt a folyósítási idő lejártát megelőzően szüntették meg, és a keresőtevékenységet követően az Flt. alapján munkanélküli ellátásra nem jogosult,
c) akinek a munkanélküli járadékra való jogosultsága az Flt. alapján támogatott képzés időtartama alatt szűnt meg, és a képzés megszűnését követően az Flt. alapján munkanélküli ellátásra nem szerzett jogosultságot,
feltéve, hogy családjában az egy főre jutó havi jövedelem nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 80 %-át.

(2)* a jövedelempótló támogatás iránti kérelem az (1) bekezdés a)-c) pontjában megjelölt jogosultsági feltétel keletkezése időpontjától számított 12 hónapon belül nyújtható be. E határidő elmulasztás jogvesztő. 

*Beiktatta 1996. évi CXXVIII. törvény 4. § (2) bekezdése, hatályos 1997. I. 1-től. Az 1996. évi CXXVIII. törvény 27. § (8) bekezdés szerint a megjelölt határidő a korábban keletkezett jogosultsági feltételek esetén 1997. I. 1-től számítandó.

Rendszeres szociális segély
37/A. § (1) A települési önkormányzat rendszeres szociális segélyt állapít meg annak a személynek, aki
a) a 18. életévét betöltötte, de aktív korú és munkaképességét legalább 67 %-ban elvesztette, illetve vakok személyi járadékában részesül,
b)
c) aktív korú nem foglalkoztatott,
feltéve, hogy megélhetése más módon nem biztosított.

(3) Az (1) bekezdés c) pontja alkalmazásában aktív korú nem foglalkoztatott személynek minősül az, aki a jövedelempótló támogatás folyósításának időtartamát kimerítette, illetőleg igazolja, hogy a rendszeres szociális segély iránti kérelme benyújtását megelőző három évben az illetékes munkaügyi központtal legalább két év időtartamig együttműködött, és kereső tevékenységet nem folytat, ide nem értve az Szt. 34. § (3) bekezdés d) pontja szerinti keresőtevékenységet.

II.	1991. évi IV. törvény a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról

[ 1998. III. 1. - 1998. XII. 31. között hatályos állapot]

25. § Munkanélküli járadék illeti meg azt, aki
a) munkanélküli,
b) a munkanélkülivé válását megelőző négy éven belül legalább a 27. § (2) bekezdésében meghatározott legkisebb időtartamot munkaviszonyban töltött,
c) öregségi, rokkantsági, baleseti rokkantsági nyugdíjra nem jogosult, továbbá táppénzben nem részesül,
d) munkát akar vállalni, de számára az illetékes munkaügyi központ nem tud megfelelő munkahelyet felajánlani, és 
e) elhelyezkedése érdekében a munkaügyi központtal együttműködik.

27. § (1) A munkanélküli járadék folyósításának időtartamát (a továbbiakban folyósítási idő) - ... - annak az időtartamnak az alapulvételével kell megállapítani, amennyit a munkanélküli a munkanélkülivé válást megelőző négy év alatt munkaviszonyban töltött. A munkaviszony időtartamába nem számítható be a munkaviszonynak az az időtartama, amely alatt a  munkanélküli járadékban részesült. ...

(2) A folyósítási idő az (1) bekezdés szerinti munkaviszony időtartamának függvényében a következő:

	360 - 479	nap munkaviszony esetén	90 nap
	....

III. 1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
13. § (1) Az államigazgatási eljárás az ügyfél kérelmére, bejelentésére, nyilatkozatára (a továbbiakban kérelem) vagy hivatalból indul meg.
16.§ (1) A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.

Az érintett alkotmányos jogok

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

2. § (1) A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam.
57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.

A vizsgálat megállapításai
	Az Alkotmányban rögzített kérelemhez és jogorvoslathoz való jog egyaránt biztosít tartalmi és formai jogosultságokat az állampolgárok számára. Formai oldalról alkotmányos követelményként lehetővé kell tenni mindenki számára, hogy egyedül vagy másokkal együtt kérelmet terjesszen elő, illetőleg a közigazgatási és más hatósági - s bírósági - döntésekkel szemben jogorvoslattal élhessen. Ezen szóban forgó alkotmányos jogok azonban jelentős tartalmi követelményeket is támasztanak a hatóságokkal szemben, így minden esetben sérül az ügyfélnek az alkotmányos joga, amennyiben - esetlegesen formanyomtatvány kiadásának megtagadásával - nem teszik lehetővé kérelmének benyújtását, illetőleg az általa előterjesztett kérelméről egyáltalán nem döntenek.

A rendelkezésre álló iratokból és a kapott tájékoztatás alapján a vizsgálat során megállapítottam, hogy a kérelem előterjesztéséhez való joggal kapcsolatosan visszásságot okozott a Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzatának Polgármesteri Hivatala akkor, amikor a formanyomtatvány kiadásának megtagadásával nem tették lehetővé a panaszos számára, hogy jövedelempótló támogatás, illetve rendszeres szociális segély iránti kérelmét benyújtsa. (A panaszos később szóban forgó kérelmeit - nem formanyomtatványon -  postai úton továbbította az önkormányzat részére.) 
A kérdés tisztázása érdekében megkerestem a Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzatának Polgármesterét, aki a következőkről tájékoztatott: " A panaszos azon felvetését, hogy kérelmének a beadását a polgármesteri hivatal munkatársai megakadályozták nem áll módomban két esztendő távlatából megítélni. " A polgármester vizsgálatot elutasító válaszának indokolási része ellentmond annak a ténynek, hogy a panaszos által a polgármester számára küldött  - és a hivatal által 1998. június 20-án II.24605/98. számon iktatott - beadványában részletesen kifejti, hogy sérelmesnek tartja azt, hogy  "a portánál lévő ügyintéző ilyen papírt ki sem adott, mert nekem az sem jár".  Az önkormányzat által a panaszolt esemény bekövetkezése után rövid idővel iktatott panaszbejelentés teljes körű kivizsgálása illetőleg megítélése megoldható lett volna. Salgótarján Megyei Jogú Város Polgármestere - reagálva a hozzá címzett panaszlevélre - csak arról tájékoztatta a panaszost, hogy az önkormányzat korábbi levelében már részletesen informálta az igényelt támogatási forma megállapításának feltételeiről. Részletes bontásban, összegszerűen és nevesítve sorolta fel a panaszos illetőleg gyermeke részére 1998. évben folyósított támogatási jogcímeket. A válaszlevél a panaszos által sérelmezett ügyintézői eljárásra nem tér ki.      
	Alkotmányossági szempontból fontos tartalmi követelmény, hogy az ügyfelek kérelmére jogszabály által meghatározott esetekben írásbeli határozattal kell válaszolni. A hallgatás mellett az sem elfogadható  hatósági magatartás, ha a közigazgatási szerv tájékoztató levélben válaszol az ügyfél kérelmére. Ebben az esetben ugyanis az ügyfélnek nem nyílik lehetősége arra, hogy a határozatokkal szembeni jogorvoslat lehetőségét igénybe vegye. Hátrányos helyzetben kerül továbbá azért is, mert egyértelműen, az ő személyes ügyére vonatkoztatva nincsenek rögzítve azok az indokok, amelyekkel szemben érvelését a másodfokú eljárásban előterjeszthetné. Amennyiben az ügyfél kérelme szociális jellegű juttatásra irányul, úgy a fent vázolt helyzetben - tehát ha kérelmét nem bírálják el, illetőleg az ügyben még elutasító határozatot sem hoznak,  továbbá az eljárási határidő meghosszabbításáról sem értesítik a kérelmezőt - egyértelműen és súlyosan sérül a szociális biztonsághoz való jog is.
	A panaszos kérelmeinek tartalmi vonatkozásait illetően a vizsgálat során a rendelkezésemre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy a jövedelempótló támogatás jogosultsági feltételrendszere azon időtartam alatt, míg a panaszos gyes-en volt, jelentős változáson ment keresztül. Eszerint a jövedelempótló támogatás megállapításának feltételeként olyan időkorlátot iktatott a jogszabályalkotó a törvénybe, amelynek teljesítése a panaszos esetében megoldhatatlan volt. Nem nyújtott megoldást a panaszos helyzetére az átmeneti rendelkezés sem, mely szerint a jogvesztő időkorlát a korábban keletkezett jogosultsági feltétel esetén 1997. január 1-től számítandó; a panaszos igényét ugyanis 1998. június 1-én nyújtotta be -  öt hónappal túl a jogszabályban meghatározott 12 hónapon.
A rendszeres szociális segély vonatkozásában a panaszos kérelmének benyújtásakor hatályban lévő szabályok szerinti két éves együttműködési feltételt helyzeténél fogva nem is teljesíthette volna. A panaszosnak nem volt tudomása - egyik ellátási formát illetően sem - az időközben megváltozott jogosultsági feltételrendszerről, s - figyelemmel az Alkotmánybíróság 28/1992. (IV.30.) AB hat. számú döntésére - ez az adott esetben nem volt elvárható. "A jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték ... A jogállam sem tud eltekinteni attól, hogy mind a természetes, mind a jogi személyektől megkövetelje a törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését, és az azokkal összhangban álló magatartást, s mindezek garanciájaként érvényre juttassa azt az elvet: a jogszabály nem ismerése senkit sem mentesít jogellenes magatartásának következményei alól.
A demokratikus jogállam azonban ... nem él vissza azzal a lehetőséggel, amelyet a jog megismerésének általános érvényű követelménye ... nyújt, hanem kellő törvényi garanciákkal megteremti annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket..."
	Ezen indokok, és a panaszosnak az ellátási formához fűződő reális várománya alapján az önkormányzatnak  - a kérelem határozattal való elbírálása mellett - segítenie (felvilágosítania, tájékoztatnia) kellett volna az így ellátatlanul maradt panaszost - már az első alkalommal, amikor a gyes lejártával ügyei intézése céljából az önkormányzathoz fordult - helyzetének megoldása érdekében. 
	A vizsgálat időtartama alatt ellátási kötelezettségének a Salgótarján Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatala eleget tett, amikor a panaszos részére 2000. májusától rendszeres pénzbeli szociális ellátást folyósítását állapította meg.
	Megállapítottam, hogy az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslati jogosultsággal és a 64. § (1) bekezdésében foglalt szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben, továbbá a 2. § (1) bekezdésében deklarált, a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével kapcsolatban visszásságot okozott a Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzatának Polgármesteri Hivatala akkor, amikor a panaszos konkrét kérelmére csak általános tájékoztató tartalmú levélben válaszolt, s egyedi határozatot az ügyben nem hozott.
	A megállapított alkotmányos visszásságok ellenére kezdeményezéssel - figyelemmel az okozott alkotmányos sérelem bekövetkezése óta eltelt hosszú időtartamra, és a Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzatának Polgármesteri Hivatala által a panaszos részére ezévben megállapított aktív korú nem foglalkoztatott személyek rendszeres szociális segélyére -  nem élek. 

Felkérem azonban a Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzatának Jegyzőjét, hogy a jövőben a jogalkalmazói tevékenysége során a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményének, a kérelem előterjesztéséhez fűződő jog érvényesülésének, továbbá a jogorvoslati jogosultság megvalósulásának és a szociális biztonsághoz való jog érvényre jutásának minden esetben maradéktalanul tegyen eleget.   

Budapest, 2000. július 26.

Gönczöl Katalin