OBH 3591/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Nagy Tiborné

Az eljárás megindulása:

Panaszos telekszomszédai és a saját nevében 1998. VI. 5-én fordult az országgyűlési biztoshoz. Panaszolta, hogy a II. kerületi önkormányzat a Petneházy réten lévő telkeik területét a korábbi 22-es üdülőövezetből mezőgazdasági területé kívánja átminősíteni, miközben a mellettük lévő mezőgazdasági területből lakóparkot alakítottak ki. A döntés és az eljárás véleményük szerint sérti a tulajdonhoz fűződő alkotmányos jogaikat.

Az ügyben megkerestem a II. kerület egymást váltó két polgármesterét, akik a területrendezés folyamatáról, majd lezárultáról tájékoztattak.

A megállapított tényállás:

A terület 1985-ig mezőgazdasági terület volt. Ekkor a kerületi tanács a 22-es üdülőövezetbe sorolta a panaszolt területet. Ezzel egyidejűleg(ezt megelőzően) azonban a belterületbe vonás nem történt meg. Panaszosok ingatlanai (a földhivatal nyilvántartása szerint is) külterületi ingatlanok voltak és mindmáig azok.
A belterület-külterület határvonalát a főváros általános rendezési tervében határozták meg, ennek elfogadása a fővárosi tanács, jóváhagyása a Minisztertanács hatásköre volt.

Az Országos Építésügyi Szabályzat (OÉSz) szerint:
2. § (1) A lakó-, az üdülő-, az intézmény-, az ipari és raktár-, továbbá a zöldterületek a település belterületébe (belterületeibe) tartoznak.
(2) A mezőgazdasági rendeltetésű területek a település külterületébe tartoznak.
(5) Külterületen magánszemély
a) lakóépületet, illetőleg lakást csak a már kialakult tanyás térségek erre meghatározott részén építhet;
b) üdülőépületet, illetőleg üdülőegységet nem építhet.

A rendelkezésre álló dokumentumokból egyértelműen kiderül, hogy a belterületbe vonás nem történt meg, arra vonatkozóan eljárást sem folytattak, nem is indítottak.
A fent idézett (5) bekezdés alapján a területen magánszemély üdülőépületet nem is építhetett.

A Petneházy rét terület-felhasználásának kérdése az 1998. január 1-jén hatálybalépett, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény alapján, a Fővárosi Szabályozatási Keretterv és Városépítési Keretszabályozás előkészítésének folyamatában merült fel.
E terv és szabályozás megalapozásaként az egész főváros területére kiterjedően kellett lehetséges alternatívákat megvizsgálni - pl. meddig növelhető a város területe, új "zöldmezős" építkezéseket tegyen-e lehetővé, vagy a belső városrészek rehabilitálásával csökkentse a várost körülvevő zöldterületek rohamos eltűnését eredményező nyomást, stb.

A terv jóváhagyását szakmai és lakossági fórumok sokasága előzte meg, országos sajtóorgánumok is ismertették. Az előkészítés több évig tartott, a lakosság bevonása a törvényben előírt módon megtörtént.

A kerület polgármestere 1998. június 5-i levelében (abból kitűnően nem először) tájékoztatta a panaszosokat: "A több év alatt elkészült Fővárosi Szabályozási Kerettervet és előírásait (ÁRT-t) különböző tervfázisokban a kerület többször megkapta véleményezésre. Amikor a Főváros felkért vagy felhatalmazott bennünket, a Budai Polgárban meghirdetett időpontban a kapott anyag a II. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatalában is kifüggesztésre került. A nálunk lévő anyagot a Főépítészi Iroda soha nem titkolta el senki elől."

"A Fővárosi Közgyűlés és a kerület Képviselő-testülete többször kinyilvánította az elmúlt években, hogy a Budai hegyvidék térségében a Főváros egésze érdekében nem kívánja belterületét és építési övezeteit növelni és a zöldterületeit csökkenteni. A kerület tehát nem kíván a belterületek rovására fejleszteni. A fejlesztésnek is vannak határai. Nem minden fejlesztést lehet egyértelműen pozitívnak minősíteni. Tehát a tulajdonosok e területen nem a II. kerületi Önkormányzat helyett, hanem ellenében fejlesztenek. A fentiekből reméljük nyilvánvaló, hogy ha a II. kerület nem kíván külterületre építési-telekalakítási tervet készíteni és közműépítéseket folytatni vagy azokat támogatni. Nem tud a közművesítés miatt is szélesítésre szoruló útba, a magántelkekből leveendő részéért kártérítést fizetni."

"A II. kerületi Képviselő-testületnek a teljes kerület lakosságának érdekeit kell képviselniük. E témában pedig a kerület lakóinak röviden fogalmazva az a véleménye, hogy a kerület már túlépített, az utak gépkocsikkal telítettek és ne épüljön tovább a kerület."

A panaszban szereplő szomszédos terület, ahol lakóparkot alakítottak ki, panaszosok tudomásával ellentétben nem most került átsorolásra. E tényt a polgármester fent idézett levelében szintén közölte az érintettekkel: "Az említett Szépjuhászné útja, Szakadék út és Kis Ördög-árok által határolt terület évtizedek óta 06 K-s lakóövezet besorolású és belterület. A beépítést csak akkor lehetett volna megakadályozni, ha az Önkormányzat forgalmi értéken megvásárolja azt. Sajnos erre az Önkormányzat nem tudott pénzt előteremteni. Az építési engedélyek feltétele volt a teljes közművesítés kiépítése, amit természetesen az építtetők finanszíroznak."

1999. január 1-től hatályba lépett a Fővárosi Szabályozási Keretterv, amelyről a kerület polgármestere az alábbiak szerint tájékoztatott: "A II. ker. Petneházy rét, az 1999. január 1-től hatályos Fővárosi Szabályozási Keretterv (FSZKT) és Városépítési Keretszabályozás szerinti az övezeti besorolása; külterülethez tartozó MG-RF(F2), azaz mezőgazdasági rendeltetésű, távlatban fejlesztésre kijelölt kiskertes rekreációs terület. Az FSZKT-ben F2 jelű távlati fejlesztési tartalékterületként feltüntetett területen jelentős zöldterületű intézmény, üdülő építmények is elhelyezhetők a BVKSZ (Budapesti Városrendezési és Építési Keretszabályzat) és KVSZ (Kerületi Városrendezési és Építési Szabályzat), illetőleg KSZT (Kerületi Szabályozási Terv) alapján. A KSZT meghatározhatja a beépíthetőség mértékének irányelveit, de ezen túlmenően a kerületi Képviselő-testület által jóváhagyott, az adott területre szóló részletes szabályozási tervre alkotott rendelet is szükséges. Jelenleg a II. kerület még nem rendelkezik KVSZ-el. Továbbá a II. ker. Petneházy rét térségére nincs érvényes szabályozási terv sem."

Az ügy jogszabályi háttere:

-   1964. évi III. törvény az építésügyről
-   2/1986.(II.27.) ÉVM rendelet az Országos Építésügyi Szabályzat közzétételéről
- 5/1986. (XI.30.) Fővárosi Tanács rendelete a Budapesti Városrendezési Szabályzat    közzétételéről
-   1990. évi LXV. törvény az önkormányzatokról
-   1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről
-   253/1997.(XII.21.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építésügyi 
    követelményekről.

A vizsgálat megállapításai:

Panaszosok ingatlanai külterületi ingatlanok, amelyekhez soha nem fűződött lakóépület, lakás, üdülőépület építésének joga.
A Fővárosi Szabályozási Keretterv és Városépítési Keretszabályozás üdülőépítmények elhelyezését - a fővárosi és kerületi településrendezési tervek elkészülte után, azok által megfogalmazandó részlet-szabályok szerint - megengedi.
Panaszosok a rendezési szabályok változása folytán tehát kedvezőbb helyzetbe kerülnek, mint korábban voltak. Jogilag tiszta helyzetben építési engedély alapján építkezhetnek.

A települések közigazgatási területén a belterület-külterület közötti határvonal megállapítása a fentiekben részletezettek  (és további eljárási részlet-szabályok) szerint a települési, jelen esetben a fővárosi és kerületi) önkormányzat szabad mérlegelésen alapuló döntése. A belterületbe vonás mellett éppúgy dönthet, mint a határvonal változatlanul hagyása mellett.

Az Alkotmány 42. §-a szerint: "A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása."
Az önkormányzatok e kötelezettség és felhatalmazás keretei között döntöttek a területről, a döntés okairól panaszosokat tájékoztatták.

Vizsgálatom alapján tehát az alkotmányba foglalt állampolgári jogok megsértését eredményező visszásságot a Főváros és a Kerület önkormányzati testületeinek döntéseiben nem állapítottam meg.

Nem állapítottam meg a tulajdonhoz fűződő jogsérelmet, tekintve, hogy panaszosok ingatlanához a változások folytán többlet (beépíthetőségi) jogok fűződnek - ha nem is annyi, mint panaszosok remélték.
Nem állapítottam meg a hátrányos megkülönböztetést sem, mivel a panaszosok vélelmével ellentétben, az általuk kifogásolt lakóparkot évtizedek óta belterületi lakóövezeti építési telken létesítették, így a hozzájuk fűződő tulajdonosi jogok nem hasonlíthatók össze panaszosok külterületi ingatlanaihoz fűződő tulajdonosi jogukkal, ezért az Alkotmány 70/A. §-a által megkívánt egyenlőség vonatkozásában egymással való összefüggésben nem is értelmezhetők.

A terület besorolásával kapcsolatos visszásság abban a kérdésben volna felvethető, hogy fővárosi tanácsi (Minisztertanácsi) kompetenciába tartozó döntés (belterületbe vonás) nélkül hogyan került sor a kerület részéről 22-es üdülőövezetbe való átsorolásra. Mivel e döntés végrehajtásra, az ingatlan-nyilvántartásba való átvezetésre, az egyes ingatlanok átminősítésére soha nem került (nem kerülhetett) sor, és ilyen eljárás sem folyt, továbbá a külterületre vonatkozó szabályok miatt sem keletkeztetett (pl. üdülő) építésre jogot, így a most panaszolt településrendezési döntést és eljárást érdemben nem befolyásolta. Ez az eljárás az 1989. évi XXXI. tv. hatálybalépését megelőzően lezárult, így az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 17. § (3) bekezdése alapján nem is vizsgálhattam, annak végeredményét tényként kellett regisztrálnom.

A Fővárosi Szabályozási Keretterv, mint önkormányzati rendeletre és településrendezési terv jóváhagyására vonatkozó eljárás kapcsán visszásságot a fentiekben leírtak szerint szintén nem állapítottam meg.
A terület besorolásával összefüggő, az önkormányzatokhoz intézett beadványok ügyében visszásságot úgyszintén nem állapítottam meg. Tekintetbe véve egy több éves folyamatban megszülető döntés egyes részleteinek megváltoztatására irányuló törekvés vizsgálatának időigényét, azt, hogy a változtatás indítványozásáról vagy annak elutasításáról való döntés is testületek hatásköre, továbbá hogy a rendezési terv jóváhagyásának eljárására nem vonatkoznak az államigazgatási eljárásáról szóló 1957. évi IV. tv. előírásai - a beadványok és a válaszok közt eltelt idő nem kifogásolható.

Budapest, 1999. szeptember 22.

Dr. Polt Péter