OBH 3524/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Haraszti Katalin

A vizsgálat megindulása:

A Kurír 1998. május 31-i számában tudósítás jelent meg a Győri Határőr Igazgatóság Közösségi Szállásán (a továbbiakban: Közösségi Szállás) uralkodó zsúfoltságról és az ott tartózkodó külföldiek elhelyezésének méltatlan körülményeiről. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa hivatalból vizsgálatot rendelt el az ügyben.

A vizsgálat célja és módszere:

	A Közösségi Szállás elhelyezésére szolgáló létesítmény vizsgálata. Adatokat gyűjteni a külföldi állampolgárok ellátásáról, különös figyelemmel a Közösségi Szálláson elhelyezett külföldiek alapvető alkotmányos jogainak érvényesülésére. A menedék iránti kérelem előterjesztésének vizsgálata. A közösségi szálláson szolgálatot teljesítő határőrök képzettségének, munka-körülményeinek, nyelvtudásának áttekintése.
	A vizsgálatot a Közösségi Szállás helyszíni bejárásával, az elhelyezett külföldi állampolgárok, valamint az őrszemélyzet meghallgatásával, valamint a külföldi állampolgárok ügyiratainak szúrópróbaszerű vizsgálatával végeztük. 

A helyszíni vizsgálat ideje: 1998. június 17.

A vizsgált alkotmányos jogok:

	A jogállamisághoz és ezen belül a jogbiztonsághoz fűződő jog: "A Magyar Köztársaság demokratikus, független jogállam." (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) 
	A tulajdonhoz való jog: "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot." (Alkotmány 13. § (1) bekezdés)
	Az emberi méltósághoz való jog: "A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet törvényesen megfosztani" (Alkotmány 54. § (1) bekezdés)  
	Az embertelen bánásmód tilalma: "Senkit nem lehet kínzásnak, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánásnak vagy büntetésnek alávetni, és különösen tilos emberen a hozzájárulása nélkül orvosi vagy tudományos kísérletet végezni." (Alkotmány 54. § (2) bekezdés)
	A menedékhez való jog: "A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek szerint – ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosítja – menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy üldöztetéstől való félelmük megalapozott." (Alkotmány 65. § (1) bekezdés)
	A gyermekeknek a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges védelemhez és gondoskodádhoz való joga : "A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges."(Alkotmány 67. § (1) bekezdés)
	A végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jog: "Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének." (Alkotmány 70/B § (3) bekezdés)
	A legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog: "A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez." (Alkotmány 70/D. § (1) bekezdés)
	 "Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg." (Alkotmány 70/D. § (2) bekezdés).

A megállapított tényállás:

	A Közösségi Szállás 1990. október 8-a óta üzemel a Győri Határőr Igazgatóság egyik - eredetileg irodahelyiségek elhelyezése céljából létesített - épületében. A Közösségi Szállást a Határőrség azzal a céllal üzemelteti, hogy átmeneti jelleggel ideiglenes elhelyezést biztosítson azoknak a külföldi állampolgároknak, akiknek Győr-Sopron-Moson, illetve Komárom-Esztergom megyék területén az illetékes idegenrendészeti hatóságok kijelölt helyen való tartózkodását rendelték el, de az érintettek - megfelelő anyagi fedezet hiányában - megélhetésükről nem képesek gondoskodni. A Közösségi Szálláson 1-1 orvosi vizsgáló, várakozó helyiség, raktár, a Magyar Helsinki Bizottság fogadó irodája,  2 hatósági vizsgáló, 3 szolgálati helyiség továbbá  9 különböző alapterületű - két 32 ágyas, egy 15 ágyas, két 7 ágyas, egy 4 ágyas továbbá egy 11 ágyas un. családi - hálóhelyiség található. 1 fő - tbc megbetegedésére figyelemmel - egyedül, az un. "elkülönítőben" nyert elhelyezést. Az elkülönítő egy kb. 20m2 alapterületű, sötét, gyakorlatilag csak mesterségesen megvilágító helyiség, amelynek két - kb. 40 cm x 80 cm - méretű ablaka a folyosóra nyílik. Az a folyosórész, amelyről a hálóhelyiségek nyílnak ráccsal, illetve zárt ajtóval  van elválasztva az épületnek annak a részétől, ahol  hatósági vizsgálók, illetve a szolgálati helyiségeknek vannak. A Közösségi Szállás fürdőjében 3 db. zuhanyzó van. A Közösségi Szálláshoz tartozik egy zárt, dróthálóval lekerített kb. 3m széles és kb. 55 m hosszú szabadtéri "sétáló" is, amelynek területén 4 pad található.
	A Közösségi Szállás kihasználtságára jellemző, hogy 1997. január 1. és május 31. között 1731, 1998. év azonos időszakában 2003 személy hosszabb-rövidebb időtartamú elhelyezésére szolgált. A Határőrség munkatársainak elmondása szerint az intézményben átlagosan 120-an tartózkodnak, de több esetben volt példa arra is, hogy 150 személy elhelyezéséről kellett gondoskodniuk.
	A Közösségi Szálláson elhelyezett külföldiek napi háromszori étkezést kapnak, az élelmezési norma 265 Ft/fő/nap. A külföldiek étkeztetése külön épületben, az egykori sorállomány étkezdéjében történik.
	A Közösségi Szálláson egy kártyás rendszerű, belföldi, illetve nemzetközi távhívásra alkalmas telefonkészülék működik. Telefonkártyát a Határőr Igazgatóság büféjében lehet térítés ellenében, forintért beszerezni. A külföldi megérkezését követő első telefonhívás - amellyel a lehetősége van arra, hogy tartózkodási helyéről rokonait, ismerőseit, esetleg az állampolgársága szerinti külképviseletet értesítse - ingyenes, költségeit a Határőrség fedezi.
	A Közösségi Szállás személyzete az elhelyezett külföldiekre vonatkozó iratokat, személyenként elkülönítve kezeli. Valamennyi "dossziéban" megtalálható a közösségben történő elhelyezésről szóló orvosi szakvélemény, a kiutasításról, illetve annak felfüggesztéséről, valamint a kötelező tartózkodási hely kijelöléséről szóló határozat. A további iratok személyenként változóak.
	A közösségi szálláson történt eseményeket az "Ügyeletes tiszt jelentési könyve" tartalmazza, amelyet folyamatosan vezetnek. Az ügyeletes személyzet ebben rögzíti a rendkívüli eseményeket, intézkedéseket, illetve az esetleges fegyelmezési célú intézkedéseket.
	A Közösségi Szálláson 2 felsőfokú végzettségű tiszt, 15 gépkocsivezető, 1-1 gondnok, illetve gazdasági előadó,  35 tiszthelyettes - köztük egy felcser - és 12 segédelőadó teljesít szolgálatot. Utóbbiak a Közösségi Szálláson elhelyezett külföldieket érintő idegenrendészeti eljárások lefolytatásában működnek közre. A tisztek orosz, egy tiszt-helyettes angol nyelvből alapfokú állami nyelvvizsgával rendelkezik, tízen a mindennapi élethelyzetek megértéséhez szükséges szinten kommunikálnak németül. A Közösségi Szálláson a Határőrség munkatársai - köztük két fő őrszemélyzet - különböző időbeosztásban teljesítenek szolgálatot. Az őrszemélyzet a ráccsal elkülönített folyosórészen tartózkodik. Az épület adottságaiból következően az őrszemélyzet a Közösségi Szállás lakóinak többségétől meglehetősen távol tartózkodik, ami a hatékony rendfenntartást hátráltatja.

Alkalmazott jogszabályok:

- A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. tv., 
- A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. tv. végrehajtásáról szóló 64/1994. (IV.30.) Korm. rendelet
- A külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. tv. végrehajtásáról szóló 64/1994. (IV.30.) Korm. rendelet végrehajtásáról szóló 9/1994. (IV.30.) BM rendelet
- A határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. tv.
(A jogszabályokat részletesen lásd a mellékletben.)

A vizsgálat megállapításai: 

	A hálóhelyiségek alapterülete változó, azok mindegyike zsúfolt. Az ágyak szinte összeérnek, sőt folyosón is fekhelyek vannak. Megfelelő bútorzat hiányában a külföldi állampolgárok mindennapos használati tárgyaik egy részét a földön - az ágyak alatt - tartják, ami a hálóhelyiségeket zsúfolttá, rendezettlenné teszi, továbbá nehezíti azok tisztántartását is, ami veszélyezteti az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében biztosított legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog érvényesülését.
	A létesítményben sincsenek olyan zárható szekrények, fiókok, amelyek alkalmasak lennének arra, hogy abban a külföldi állampolgárok a személyes holmijukat tárolják, ami az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való joggal összefüggésben valósít meg alkotmányos visszásságot.
	A Közösségi Szálláson tartózkodás időtartama változó, néhány naptól, akár egy éven túl is tarthat. A helyszíni vizsgálat idején a Közösségi Szálláson 19 ország állampolgáraként 95-en, köztük 27 - 14 évnél fiatalabb - gyermek tartózkodott. A 11 ágyas családi hálóhelyiségben 4 család, összesen 15-en voltak elszállásolva. Az ágyak gyakorlatilag összeértek és nem jutott önálló fekhely mindenkinek. A többi gyermeket szüleikkel a felnőtt hálóhelyiségekben helyezték el, amely gyakorlat ellentétes a 64/1994. (IV. 30.) Korm. rendelet 57. § (1) bekezdésének b) pontjával, ami az  Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállam, illetve az ebből eredő jogbiztonsághoz való joggal összefüggésben eredményez alkotmányos visszásságot.
	A Közösségi Szállás nem rendelkezik gyermekek hosszabb idejű, kulturált tartózkodásához, különösképpen foglalkoztatásához szükséges felszereléssel, ami az Alkotmány 67. § (1) bekezdésében biztosított gyermeki jogokkal összefüggésben eredményez alkotmányos visszásságot. 
	A Közösségi Szállás felnőtt korú lakói közül 10-en 6 hónapnál hosszabb ideje, közülük 4-en már több mint egy éve élnek az intézményben. A Határőrség munkatársai azokat a külföldieket, akik hosszabb időt kénytelenek a Közösségi Szálláson eltölteni a kisebb alapterületű hálóhelyiségekben történő elhelyezéssel igyekeznek elkülöníteni a többiektől. 	Befogadásukat megelőzően a külföldi állampolgárok orvosi vizsgálata megtörtént, az ezt tanúsító dokumentumok szerint valamennyien elhelyezhetők közösségben. A tbc megbetegedésben szenvedő libéria állampolgár 1996. április 10-én érkezett  és - a tüdőgondozó intézetben eltöltött gyógykezelését nem számítva - lakik az intézményben. A libériai állampolgár az intézménybe történő visszatérését megelőzően orvosi igazolást kapott arról, hogy közösségben elhelyezhető, azonban egy külön hálóhelységen - az un. "elkülönítőben" - lakik, gyógyszer szedését a Közösségi Szállás felcsere ellenőrzi. Az intézmény zsúfoltságára, továbbá arra a körülményre figyelemmel, hogy ott gyermekek is tartózkodnak, a tbc megbetegedésben szenvedő libéria állampolgárnak a Közösségi Szálláson történő elhelyezése aggályos, ami az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében biztosított legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal összefüggésben eredményez alkotmányos visszásságot.
	A Közösségi Szállás gyakorlatilag állandósult zsúfoltsága miatt a hálóhelyiségekben ismeretlen férfiak és a nők vegyesen vannak, sőt többnyire a folyosón lévő fekhelyek is foglaltak. A szolgálatban lévő őrszemélyzettől való nagy távolság miatt gyakorlatilag nincs reális esély arra, hogy egy esetleges zaklatás esetén a veszélyeztetett személy időben segítséghez jusson.  A külföldi állampolgárok nemek szerinti elkülönítésének hiánya ellentétes a 64/1994. (IV. 30.) Korm. rendelet 57. § (1) bekezdésének a) pontjával, ami az  Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállam, illetve az ebből eredő jogbiztonsághoz való joggal, az Alkotmány 54. § (2) bekezdésében garantált embertelen bánásmód tilalmával, valamint az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében garantált emberi méltósághoz való joggal, összefüggésben eredményez alkotmányos visszásságot
	A Közösségi Szálláson található illemhelyek bűzösek, elhanyagoltak voltak. A muzulmán vallási előírásoknak is megfelelő illemhely nincsen. Nincs nemek szerint elkülönített fürdő és illemhely sem. Utóbbira az sem jelenthet elfogadható magyarázatot, hogy - a Közösségi Szállás vezetőjének elmondása szerint - azokban az esetekben, amikor a fürdőt nő használja, a szolgálatban lévő őrszemélyzet egyik tagja áll az ajtó elé és őrködik azon, nehogy véletlenül férfi lépjen a helyiségbe. A Közösségi Szállás mosókonyhával, mosógéppel, szárítóhelyiséggel, de még ruhaszárító állványokkal sem rendelkezik. A külföldi állampolgárok vizes ruhaneműiket "sétáló" drótkerítésére, illetve a felette húzódó szögesdrótok valamelyikére teregetik, ami az Alkotmány 70/D § (1) belkezdésében biztosított legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal összefüggésben eredményez alkotmányos visszásságot
	A problémák egyik oka, hogy nincs olyan jogszabály, amely a közösségi szállások létesítésének feltételeit szabályozná, különös figyelemmel az egy főre eső alapterület és légköbméter nagyságára. Ez a tény az Alkotmány 2. § (2) bekezdése szerinti jogállam, illetve az ebből eredő jogbiztonsághoz való joggal összefüggésben okoz alkotmányos visszásságot. Az OBH. 3020/1998. számú jelentésemben már ajánlást tettem a belügyminiszternek arra, hogy intézkedjen olyan jogszabály megalkotásáról, amely meghatározza az ideiglenes szálláshely létesítésének minimális feltételeit, különösképpen az egy főre jutó alapterület, illetve légköbméter nagyságát. Ajánlásom elfogadására nyitvaálló határidő még nem telt el.
	A Közösségi Szálláson elhelyezett külföldiek és a határőrségi alkalmazottak étrendje megegyezik. A Határőrség  igyekszik a vallási előírásoknak megfelelő étkezést biztosítani, erre azonban többnyire csak a karitatív szervezetek adományainak függvényében van lehetőség. A rendelkezésemre álló adatok alapján ebben a vonatkozásban nem állapítottam meg alkotmányos visszásságot.
	A Közösségi Szállás személyzete a 64/1994. (IV. 30.) Korm. rendelet mellékletének 2. pontjának megfelelően - igény esetén - a befogadott külföldiek pénzét, illetve értéktárgyait átveszi és távozásukig letétként megőrzi. Problémát jelen, hogy nincs jogi szabályozás arra, hogy mi a teendő azokban az esetekben, amikor a külföldi lelétbe helyezett értékeit hátrahagyva távozik a Közösségi Szállásról és újabb tartózkodási helye ismeretlen. A Közösségi Szállás vezetője a "Hátrahagyott értékek nyilvántartása" című füzetben vezeti, illetve az ehhez tartozó fémkazettában tárolja az említett értékeket. A vizsgálat idején a nyilvántartásban - különböző valutanemekben - közel 1 millió forint készpénz, fényképezőgépek, mobil telefon, karóra, arany ékszerek szerepeltek. A külföldiek hátrahagyott értékeinek kezelésére vonatkozó jogi szabályozás hiánya az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti jogállam, illetve az ebből eredő jogbiztonsághoz való joggal továbbá az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való joggal összefüggésben valósít meg alkotmányos visszásságot.
	Határőrség munkatársai által rendelkezésre bocsátott iratok alapján megállapítottam, hogy az idegenrendészeti eljárás alá vont külföldi állampolgárok tájékoztatást kapnak a menedékjogi kérelem előterjesztésének lehetőségéről, ezzel a jogukkal a Közösségi Szálláson tartózkodás során mindvégig élhetnek. Ebben a vonatkozásban alkotmányos visszásságot nem észleltem.
	A Közösségi Szálláson szolgálatot teljesítő határőrségi alkalmazottak munkavégzésére szolgáló helyiségek feltételei sem kedvezőbbek, mint a külföldiek elhelyezésének körülményei. A hivatali helyiségek sötétek, levegőtlenek. A gondnok szobájának két - kb. 40 cm x 80 cm - méretű ablaka a folyosóra nyílik, természetes megvilágítása gyakorlatilag nincsen. Figyelemmel arra, hogy a Közösségi Szállás alkalmazottjai - eltérő munkarend szerint - a nap huszonnégy órájában teljesítenek szolgálatot, részükre indokolt lenne legalább öltöző helyiséget, zuhanyzót esetleg egy kisebb melegítő konyhát kialakítani. A létesítmény elhelyezésének körülményeiből, valamint annak zsúfoltságából adódóan a külföldi állampolgárok mellett, a dolgozók egészsége fokozott igénybevételnek, az összezártságból adódó feszültségek következtében testi épsége is közvetlen veszélynek van kitéve, azonban veszélyességi pótlékban nem részesülnek. Ez a tény a dolgozóknak az Alkotmány 70/B. (3) bekezdésében biztosított a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez, továbbá az Alkotmány 70/D. § (1) bekezdésében biztosított legmagasabb színtű testi és lelki egészséghez való jogával összefüggésben okoz alkotmányos visszásságot. Az OBH 700-83/1996. számú ügyben már ajánlást tettem a közösségi szállásokon szolgálatot teljesítő állomány veszélyességi pótlékának megállapítására. Ajánlásomat a Határőrség országos  parancsnoka elfogadta, a vonatkozó belügyminiszteri rendelet kiegészítéséről szóló jogszabály módosítási javaslatot elkészítette. A belügyminiszteri rendelet módosítása 1998. május 14-ig nem történt meg, ezért ajánlásomat az OBH. 3020/1998. számú jelentésemben megismételtem. Ajánlásom elfogadására nyitvaálló határidő még nem telt el.
	A létesítmény egészéről elmondható, hogy állandósult  zsúfoltsága és hiányos felszereltsége eredményeként Közösségi Szálláson történő elhelyezés, illetve tartózkodás kimeríti az embertelen bánásmód fogalmát, amely az Alkotmány 54. § (2) bekezdésével összefüggésben valósít meg alkotmányos visszásságot.

Ajánlás:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 20. § (1) bekezdésében biztosított jogkörömben eljárva, ajánlást teszek: 

a belügyminiszternek, hogy intézkedjen

	- olyan jogszabály megalkotásáról, amely meghatározza az ideiglenes szálláshely létesítésének minimális feltételeit, különös figyelemmel az egy főre jutó alapterület, illetve légköbméter nagyságára;
	- a Határőrség közösségi szállásain szolgálatot teljesítő munkatársak veszélyességi pótlékának megállapításáról szóló miniszteri rendelet megalkotásáról;
	- a közösségi szállásokról ismeretlen helyre távozott külföldi állampolgárok által hátrahagyott értékek kezelésének szabályozásáról; 

a Határőrség  országos parancsnokának, hogy jelentésem kézhezvételét követő 30 napon belül  - a Győri Határőr Igazgatóság területén üresen álló épületek nyújtotta lehetőségek vizsgálatát követően - intézkedjen

	- a Közösségi Szállás lakóinak nemek szerinti, illetve a fiatalkorúaknak a felnőttkorúaktól történő elkülönítéséről;
	- a tbc. megbetegedésben szenvedő libériai állampolgár karitatív szervezetnél történő elhelyezéséről;
	- a Közösségi Szállás valamennyi lakója számára személyes tárgyainak őrzésére alkalmas zárható szekrénny,  illetve önálló fekhely biztosításáról;
	- ruhaszárító állványok, illetve gyermekek kulturált foglalkoztatására alkalmas eszközök beszerzéséről;
	- a  Közösségi Szálláson szolgálatban lévő őrszemélyzet létszámának bővítéséről és oly módon történő elhelyezéséről, hogy annak szolgálatban lévő tagjai - a rendfenntartás hatékonyságának biztosítása céljából -  a külföldi állampolgároktól túlnyomó többségétől legalább hallótávolságra legyenek;

az állami tiszti főorvosnak arra, hogy jelentésem kézhezvételét követő 30 napon belül intézkedjen a Győri Határőr Igazgatóság Közösségi Szállásán élő külföldi állampolgárok elhelyezésének közegészségügyi vizsgálatáról, ezt követően az említett körülmények rendszeres ellenőrzéséről.

Budapest, 1998. június 9.

Gönczöl Katalin