OBH 3308/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Győrffy Zsuzsanna

A vizsgálat megindítása
	A panaszos nevelőszülők beadványukban azt sérelmezték, hogy 1998. márciusában a hozzájuk nevelésre kihelyezett három kislányt a Veszprém Megyei Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálat igazgatója minden indoklás nélkül " elvette " tőlük, részükre új gondozási helyet jelölt ki. A beadvány szerint még azt sem engedték meg a gyerekeknek, hogy nevelőszüleiktől elbúcsúzzanak.
	Mivel a beadvány összefüggésbe hozható az Alkotmányban rögzített lehető legmagasabb szintű lelki egészséghez, valamint a gyermekek megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez való jogával, ezért az ügyben az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 16. § (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam.
	Munkatársaim helyszíni vizsgálaton voltak a Veszprém Megyei Önkormányzat Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálatánál, (korábbi nevén: Gyermek-és Ifjúságvédő Intézet) a Közigazgatási Hivatalnál és a megyei önkormányzat intézményirányító irodájában. A megyei gyámhivatal felkérésemre a Gyermek-és Ifjúságvédő Intézet igazgatójának a kiskorúak elhelyezésének, valamint elhelyezésük megváltoztatásának ügyében megtett intézkedéseit szakmailag ellenőrizte. A panaszosok kérelmére az igazgató intézkedéseit a megyei önkormányzat az intézmény fenntartójaként vizsgálta.  Az igazgató mulasztásait a fenntartó megállapította, ezért őt írásbeli figyelmeztetésben részesítette.

A megállapított tényállás
	A panaszosok 1993-ban a Veszprém Megyei Gyermek-és Ifjúságvédő Intézetnél (a továbbiakban: GYIVI) nevelőszülőknek jelentkeztek. 1994-ben a jövendő nevelőszülők részére kísérleti jelleggel indított tanfolyamot elvégeztek. A tanfolyamon nevelőszülőknek alkalmasnak találták őket, de alkalmasságuk alátámasztására pszichológiai vélemény nem készült róluk. A később készült szakvélemények alapján a nevelőszülőknél készített környezettanulmány is csak formális volt. Még az év júniusában a gyermekvédő intézet kihelyezte hozzájuk Sz. P. roma származású kislányt.
	1995-ben két sikertelen örökbefogadási kísérlet után helyezték hozzájuk H. A -t.  A roma kislány közel azonos korú volt a már nevelt gyermekkel. A nevelőszülőket látogató gyermekvédelmi tanácsadó már ekkor jelezte, hogy a két gyermek között rivalizálás folyik, de úgy látta a nevelőszülők jól kezelik a konfliktushelyzetet.
	1996. júliusában helyezték a panaszosokhoz a harmadik, szintén roma származású kislányt, O. L.-t. A gyermekvédelmi tanácsadó feljegyzése szerint a gyermek jól beilleszkedett a család életébe.
	1997-ben a gyermekvédelmi tanácsadó a nevelőcsalád súlyos problémáiról számolt be és kérte a három gyermek és a család pszichológiai vizsgálatát. A vizsgálat megállapította, hogy a nevelőszülők helytelen nevelési módszereket alkalmaznak, ezek korrigálására feltétlenül szükség van. A nevelőszülőkkel szeptemberben megbeszélést tartottak, ekkor felkérték őket arra, hogy változtassanak nevelési módszereiken. Ebben az időben H. A. osztályfőnöke is jelezte azt, hogy a kislánnyal problémák vannak.
	Időközben változott a gyermekvédelmi tanácsadó személye. Az új gyermekvédelmi tanácsadó 1998. februárjában jelezte, hogy a gyerekek a nevelőcsaládban félelemben élnek. A gyermekek osztályfőnökeinek jelzései is arra utaltak, hogy a családban rejtve maradnak a problémák. A GYIVI igazgatója ekkor ismét pszichológiai kontroll vizsgálatot kért. A klinikai gyermekpszichológus véleménye szerint a nevelőszülők nem alkalmasak a gyermekek nevelésére. A gyermekvédelmi tanácsadó jelzései, a pszichológus szakvéleménye és az iskolai jellemzések alapján döntött úgy a GYIVI igazgatója arról, hogy a gyermekek gondozási helyét megváltoztatja. A pszichológus véleménye szerint nem szolgálta volna a gyerekek érdekét, ha őket, vagy a nevelőszülőket előre tájékoztatták volna gondozási helyük megváltoztatásáról. A nevelőszülőket írásban kérték meg arra, hogy nevelt gyermekeikkel együtt jelenjenek meg a gyermekvédő intézetben. A megbeszélés tárgyául a kiskorúak gondozásával, nevelésével kapcsolatos megbeszélést jelölték meg. A megbeszélésen közölték a nevelőszülőkkel, hogy továbbiakban a náluk elhelyezett gyermekeket nem nevelhetik. A GYIVI-ből a gyermeket már új gondozási helyükre vitték. A rendelkezésemre álló iratok között nem találtam a kiskorúak elhelyezésének megváltoztatásáról készült dokumentumot. Az iratok között egy a GYIVI igazgatója által aláírt és a nevelőszülőknek szóló levél volt, mely szerint: " a mai napon - szóbeli megbeszélésünknek megfelelően - Sz. P., H. A., és O. L. növendékeket áthelyezem. Kérem, hogy a gyermekek ruháit, iratait és személyes holmijait az érte jelentkező kollégáinknak a mai napon szíveskedjenek átadni. "

Az ügy jogszabályi háttere

A Magyar Köztársaság Alkotmánya
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit.
67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.

1997. évi XXXI. törvény a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról
2. § (1) A gyermekek védelmét ellátó helyi önkormányzatok, gyámhivatalok, bíróságok, rendőrség, ügyészség, más szervezetek és személyek e törvény alkalmazása során a gyermek mindenekfelett álló érdekét figyelembe véve, törvényben elismert jogaikat biztosítva járnak el.
(4) A családjából bármely okból kikerült gyermek biztonságát, korához és szükségleteihez igazodó gondozását, nevelését, egészséges személyiségfejlődését biztosítani kell.
9. § (1) Az átmeneti vagy tartós nevelésbe vett gyermek joga különösen, hogy életkorához, egészségi állapotához, fejlettségéhez, valamint egyéb szükségleteihez igazodóan a) állandóságot, érzelmi biztonságot nyújtó teljes körű ellátásban, gondozásban, - nemzetiségi, etnikai és vallási hovatartozását figyelembe vevő - megfelelő nevelésben, oktatásban részesüljön,
11. § (1) A gyermeki jogok védelme minden olyan természetes és jogi személy kötelessége, aki a gyermek nevelésével, oktatásával, ellátásával, ügyeinek intézésével foglalkozik.
54. § (1) Nevelőszülő az a nagykorú, cselekvőképes, büntetlen előéletű, a külön jogszabályban meghatározott felkészítő tanfolyamon eredménnyel részt vett személy lehet, aki személyisége és körülményei alapján alkalmas a nála elhelyezett gyermek kiegyensúlyozott fejlődésének biztosítására, és a családjába történő visszakerülésének támogatására.
82. § (1) A gyámhivatal az ideiglenes hatállyal elhelyezett, az átmeneti és a tartós nevelésbe vett gyermek gondozási helyét - a gyermek és az átmeneti nevelésbe vett gyermek szülőjének meghallgatása után a települési önkormányzat jegyzőjének javaslatára - a területi gyermekvédelmi szakszolgálat szakmai véleményének segítségével határozza meg.
 (2) Az elhelyezés során a gyámhivatalnak figyelemmel kell lennie a nevelés megkívánt folyamatosságára, a testvérek együttes elhelyezésére, a gyermek nemzetiségi, vallási és kulturális hovatartozására, életkorára, egészségi állapotára, szocializációs szintjére, valamint a korábbi lakóhelyétől és tanintézményétől való távolságra.
(3) A gyermek tartós - családszerű - környezetének biztosításához az átmeneti vagy tartós nevelésbe vétellel egyidejűleg, illetve legkésőbb az átmeneti vagy tartós nevelésbe vételtől számított 30 napon belül a területi gyermekvédelmi szakszolgálat egyéni - a gyermek véleményét figyelembe vevő - elhelyezési tervet készít, amelynek elfogadásáról a gyámhivatal dönt.
83. § (1) A gyámhivatal a gyermek gondozási helyét hivatalból vagy kérelemre megváltoztatja, ha
a) azok a körülmények, amelyekre elhelyezési döntését alapította, később lényegesen megváltoztak, és ezért a gyermek nevelését az addigi környezetében már nem vagy nem megfelelő módon lehet biztosítani,
b) a gondozási hely megváltoztatása a gyermek érdekében más okból szükséges.
(2) A gyámhivatal a gondozási hely megváltoztatásáról tájékoztatja azt a szülőt, akinek szülői felügyeleti joga szünetel, valamint a gyermek otthont nyújtó ellátását biztosító intézményt vagy személyt.
(3) A gyám (hivatásos gyám) felmentése vagy elmozdítása esetén a gyámhivatal egyidejűleg új gyámot (hivatásos gyámot) rendel, és - szükség esetén - meghatározza a gyermek új gondozási helyét.
109. § A városi gyámhivatal a gyermekek védelme érdekében
a) elhelyezi a gyermeket ideiglenes hatállyal a különélő másik szülőnél, más hozzátartozónál vagy alkalmas más személynél, illetve nevelőszülőnél, - ha erre nincs mód - gyermekotthonban vagy más bentlakásos intézményben,
157. § (1) A törvény hatálybalépését megelőzően intézeti nevelésbe vagy állami nevelésbe vett gyermek további ellátásának indokoltságát a hatálybalépést követő 2 éven belül felül kell vizsgálni, és fenntartása esetén az intézeti gyámságot megszüntetve gyámot vagy hivatásos gyámot kell rendelni.
161. § Ahol jogszabály b) intézeti vagy állami nevelésbe vételt említ, azon átmeneti vagy tartós nevelésbe vételt,

150/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet a nevelőszülői, a hivatásos nevelőszülői és a helyettes szülői jogviszony egyes kérdéseiről
3. § (1) Nevelőszülői jogviszony létesítésére irányuló megállapodást azzal a Magyarországon élő magyar állampolgárral, valamint bevándorolt vagy menekültként elismert személlyel lehet kötni, aki
a) 24. életévét betöltötte és a gondozásába helyezett gyermeknél legalább 16, legfeljebb 45 évvel idősebb, b) a külön jogszabályban előírt - a működtető által biztosított - felkészítő tanfolyamon eredményesen részt vett, c) gyermeknevelésre való fizikai alkalmasságát a háziorvos, pszichés alkalmasságát - indokolt esetben - a működtető által felkért szakértő véleményének becsatolásával igazolta, d) a külön jogszabályban meghatározottak figyelembevételével gyermeknevelésre alkalmas környezettel rendelkezik.
36. § (1) A rendelet hatálybalépését megelőzően létrejött nevelőszülői és hivatásos nevelőszülői megállapodást folyamatosan, de legkésőbb 1998. december 1-jéig - az e rendeletben foglaltak alapulvételével - felül kell vizsgálni. A nevelőszülőt, illetve a hivatásos nevelőszülőt a felülvizsgálat időpontjáról - azt megelőzően legalább 30 nappal - írásban értesíteni kell.
(2) A rendelet hatálybalépését megelőzően létesített nevelőszülői és hivatásos nevelőszülői munka-, illetve közalkalmazotti jogviszonyokat folyamatosan, de legkésőbb 1999. február 28-ig meg kell szüntetni.
(3) A működtető a) a nevelőszülőt a fennálló nevelőszülői jogviszony megszüntetéséről vagy megszűnéséről, legalább 60 nappal előbb, írásban értesíti. Ezzel egyidejűleg a működtető írásban tájékoztatást ad arról is, hogy a nevelőszülővel, illetve a hivatásos nevelőszülővel szándékozik-e nevelőszülői vagy hivatásos nevelőszülői jogviszonyt létrehozni.
(4) Ha a működtető a nevelőszülői vagy a hivatásos nevelőszülői jogviszony létesítését vállalja, a nevelőszülő, illetve a hivatásos nevelőszülő a tájékoztatást követően 30 napon belül írásban nyilatkozik, hogy hozzájárul-e a nevelőszülői vagy a hivatásos nevelőszülői jogviszony keretében történő továbbfoglalkoztatásához.
37. § (1) Amennyiben a működtető és a nevelőszülő megegyezik a nevelőszülői tevékenység további folytatásában, a fennálló nevelőszülői jogviszony közös megegyezéssel történő megszüntetését követően a 2. § vagy a 15. § szerinti megállapodást kell megkötni.

A vizsgálat megállapításai
	A panaszosok 1993-ban jelentkeztek nevelőszülőnek, a következő évben a kísérleti jelleggel szervezett nevelőszülői tanfolyamot elvégezték, ezt követően helyezték ki hozzájuk az első gyermeket. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló ( a továbbiakban Gyvt. ) 1997. évi XXXI. törvény hatályba lépése előtt  jogszabály nem írta elő azt, hogy a nevelőszülőknek felkészítő tanfolyamon kell részt venniük. Az 1990-es évektől kezdődően egyes megyékben már indítottak nevelőszülőket felkészítő tanfolyamokat. Ez történt Veszprém megyében is, amikor - ha csak kísérleti jelleggel, - de megkezdték a nevelőszülők felkészítését az állami gondoskodás alatt álló gyerekek nevelésére. Azzal, hogy a jövendő nevelőszülők pszichológiai vizsgálata elmaradt, a náluk készített környezettanulmány is csak formális jellegű volt már sérült a gyermekek Alkotmányban rögzített megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez való joga.
	Már 1997-ben jelzés érkezet a gyermekvédelmi tanácsadótól és az egyik gyermekeket tanító pedagógustól azzal kapcsolatosan, hogy a nevelőszülők nevelési módszerei nem a legmegfelelőbbek. Álláspontom szerint a nevelési problémákat nem oldotta meg az, hogy a nevelőszülők figyelmét felhívták arra, hogy változtassanak nevelési módszereiken. A valódi segítséget az jelentette volna, ha a gyermekvédelmi tanácsadó fokozott figyelemmel kísérte volna a család életét és konkrét tanácsokkal segített volna nekik. Feltehetőleg már ekkor szükség lett volna arra, hogy mind a gyermekekkel, mind a nevelőszülőkkel - esetleg családterápiás kezelés keretében - foglalkozzon a pszichológus. Ennek elmaradásával sérült a gyermekek legmagasabb lelki egészséghez fűződő joga.
	1998. elején miután a gyermekvédelmi tanácsadó a nevelőcsalád életében súlyos működési zavart jelzett a gyermekvédő intézet igazgatója - helyesen - pszichológiai kontrollvizsgálatot kért. Miután a pszichológiai szakvélemény azt állapította meg, hogy a nevelőszülők nem alkalmasak a hozzájuk helyezett gyermekvédelmi gondoskodásban élő kiskorúak nevelésére a GYIVI-t felváltó Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálat igazgatójának kötelessége volt a gyermekek elhelyezésének megváltoztatását kezdeményezni. 1998. márciusában már hatályos volt a Gyvt. Ezért a gyermekvédelmi szakszolgálat igazgatójának helyes eljárása az lett volna, ha az illetékes gyámhivataltól a kiskorúak intézeti és állami  nevelésének soron kívüli felülvizsgálatát kérte volna. Ekkor államigazgatási eljárás keretében a hatályos jogszabályoknak megfelelően dönthettek volna a kiskorúak átmeneti és tartós nevelésbe vételéről, gondozási helyük fenntartásáról vagy megváltoztatásáról. A gyermekek nem voltak  közvetlen veszélyben, tehát a gyámhivatal a számára előírt 30 napos ügyintézési határidőn belül a gyermekek további lelki sérülése nélkül dönthetett volna sorsukról. Ez alatt az idő alatt a gyerekeket és a nevelőszülőket - akár pszichológus segítségével - fel lehetett volna készíteni a változásra. A nevelőszülői, a hivatásos nevelőszülői és helyettes szülői jogviszony egyes kérdéseiről szóló 150/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet szerint a nevelőszülőkkel kötött megállapodásokat folyamatosan, de legkésőbb 1998. december 1-éig felül kellett vizsgálni.  A rendelet értelmében az 1997. november 1-e előtt létesített nevelőszülői jogviszonyokat folyamatosan, de legkésőbb 1999. február 28-áig meg kellett szüntetni. A nevelőszülői jogviszony megszüntetéséről legalább 60 nappal a megszüntetése előtt írásban tájékoztatni kellett a nevelőszülőt. Ezzel egyidejűleg szintén írásban tájékoztatni kellett a nevelőszülőt arról, hogy a továbbiakban a működtető akarja-e őt foglalkoztatni. Amennyiben a működtető megítélése szerint az általa alkalmazott nevelőszülők nem voltak alkalmasak gyermekek nevelésére, akkor lehetőség lett volna nevelőszülői jogviszonyuk megszüntetésére. A nevelőszülők demokratikus jogállamiságból eredő jogbiztonsághoz, ezen belül a tisztességes eljáráshoz fűződő joga sérült egyrészt azzal, hogy az általuk neveltek gyerekeket minden előzetes értesítés és hatósági határozat nélkül más gondozási helyre helyezték, másrészt azzal, hogy nevelőszülői jogviszonyuk megszüntetéséről nem értesítették őket. Mivel gyámhivatali határozat a gyermekek gondozási helyének megváltoztatásáról nem született, ezért a nevelőszülők nem élhettek jogorvoslati kérelemmel sem.
	Vizsgálatom során megállapítottam, hogy az gyermekvédelmi gondoskodásban élő kiskorúak alkotmányos jogainak sérelmét elsősorban a nem megfelelően előkészített nevelőszülőhöz való kihelyezésük, másodsorban a nevelőcsaládban felmerülő problémák alapos feltárásának és orvoslásának elodázása okozta. A panaszosok és a gyermekek tisztességes eljáráshoz fűződő jogát egyaránt sértette az, hogy a kiskorúak gondozási helyét nem a hatályos jogszabályoknak megfelelően változtatták meg.
	A gyermekvédelmi törvény hatályba lépése óta csak az lehet nevelőszülő akinek gyermeknevelésre való alkalmasságát orvos igazolja és a felkészítő tanfolyamon részt vesz, ezért a jövőben feltehetőleg elkerülhető lesz az, hogy kellő előkészítés nélkül, felkészületlen, vagy nevelésre alkalmatlan személyekhez helyezzenek gyermekvédelmi gondoskodásban élő gyerekeket. A szakszolgálat igazgatója már nem áll munkaviszonyban Veszprém Megyei Területi Gyermekvédelmi Szakszolgálattal, ezért mulasztásai miatt fegyelmi felelősségre vonását nem kezdeményezhetem.
	A fentiek miatt a vizsgálatot az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény 1993. évi LIX. törvény 17. § (1) bekezdése alapján ajánlás nélkül lezárom.

Budapest, 2000. november 8.

Gönczöl Katalin