OBH 3123/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

Panaszos azért fordult  az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert igazságtalannak tartotta, hogy az általa igénybe nem vett szemétszállításért Budakeszi Nagyközség Önkormányzata díjat számít fel.
A vizsgálat a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértése, a tulajdonhoz való jog és a jogbiztonság sérelmének gyanúja miatt indult.
A vizsgálat során tájékoztatást és iratanyagot kértem Budakeszi Nagyközség Önkormányzatától.

A megállapított tényállás

Panaszos kisebb hétvégi házzal rendelkezik Budakeszi külterületén, melyet a tavasztól-őszig hetente egy ízben használ pihenésre. Az ott keletkező szemetet komposztálják, elégetik, a fennmaradó részt pedig elhozzák onnan. Ennek következtében a hulladékszállítási szolgáltatást egyáltalán nem veszik igénybe. Sérelmezik, hogy szolgáltatási díjat mégis fizetniük kell. Az Önkormányzat rendelete szerint a szolgáltatást a Budaörsi Településgazdálkodási Kft. végzi.

Az ügy jogszabályi háttere

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

44/A. §  (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvről 

201. § (1) A szerződéssel kikötött szolgáltatásért - ha a szerződésből vagy a körülményekből kifejezetten más nem következik - ellenszolgáltatás jár.
 (2) Ha a szolgáltatás és ellenszolgáltatás között anélkül, hogy az egyik felet az ajándékozás szándéka vezetné, a szerződés megkötésének időpontjában feltűnően nagy az értékkülönbség, a sérelmet szenvedő fél a szerződést megtámadhatja.

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról

8. § (1) A települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: (...) a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; 

16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.

A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény

10.§ (1) Az állami szervek, a helyi önkormányzatok, a természetes személyek és szervezetek, a gazdálkodást végző szervezetek és mindezek érdekvédelmi szervezetei, valamint más intézmények együttműködni kötelesek a környezet védelmében. Az együttműködési jog és kötelezettség kiterjed a környezetvédelmi feladatok megoldásának minden szakaszára.
(2) Az együttműködéssel járó jogokat és kötelezettségeket e törvény, illetve az önkormányzat rendeletben állapítja meg".

1995. évi XLII. törvény az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről

1. § (1) A helyi önkormányzat által szervezett, a települési szilárd és folyékony hulladék összegyűjtését, elszállítását és ártalommentes elhelyezését biztosító helyi közszolgáltatással ellátott területen lévő ingatlan tulajdonosa, használója (a továbbiakban együtt: tulajdonos) az ingatlanon keletkező szilárd és folyékony hulladék elhelyezéséről - a helyi önkormányzat rendeletében meghatározott módon - a helyi közszolgáltatás igénybevétele útján köteles gondoskodni, ha jogszabály vagy hatósági határozat eltérően nem rendelkezik.
2. § A helyi önkormányzat rendeletben állapítja meg:
a) a helyi közszolgáltatás megnevezését, a közszolgáltatással ellátott terület határait;
b) a nyilvánosan meghirdetett pályázatot elnyerő, a közszolgáltatást végző intézmény vagy szakvállalkozás (a továbbiakban együtt: szolgáltató) megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a szolgáltató a közszolgáltatás teljes körét valamennyi tulajdonos tekintetében rendszeresen köteles ellátni;
c) a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a szolgáltató és a tulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit [Ptk. 226. § (1) bek.];
d) közüzemi szolgáltatás (Ptk. 388. §) esetén a közüzemi szerződés létrejöttének módját, valamint a szolgáltatás igénybevételének, korlátozásának, megtagadásának - jogszabályban nem rendezett - módját és feltételeit;
e) az érintett közfeladattal összefüggő - jogszabályban nem rendezett - helyi önkormányzati hatósági feladatot, hatáskört és szabálysértést;
f) az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét.
(4) Az e törvény végrehajtását szolgáló rendeletalkotásról a közszolgáltatást szervező helyi önkormányzat, a fővárosban Budapest Főváros Közgyűlése, közös intézmény [1990. évi LXV. tv. (Ötv.) 43. §] vagy körzeti szolgáltatás [Ötv. 69. § (2)-(5) bek.] esetén a közszolgáltatásban részesülő önkormányzat gondoskodik.

Budakeszi Képviselő-testület 12/1998. (IV. 7.) sz., 42/1996. (XII. 30.) sz. rendelettel módosított 14/1996. (III. 7.) számú rendelete a háztartási hulladékkal kapcsolatos közszolgáltatás kötelező igénybevételéről.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat során elsődleges célként annak bemutatását tartottam, hogy az egyes  helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény hatálybalépését követően kiadott és kifogásolt helyi rendelet mennyiben felel meg az alkotmányossági elvárásoknak, de legfőképpen a kötelező igénybevételnek, hiszen panaszos fő sérelme a kötelező igénybevételt kimondó rendelkezés volt. Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint felülvizsgálati kezdeményezés tárgyában meghozta a 26/1997. (IV. 25.) AB határozatát, melyben a következőket rögzítette:  
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint "a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".
Az Ötv. 8. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében a településtisztaság biztosítása. E tárgykörre vonatkozó részletes szabályozást az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) tartalmaz, amely - preambuluma szerint - "a helyi önkormányzati feladatkörbe tartozó, a köztisztasággal és a településtisztasággal, valamint az élet- és vagyonbiztonsággal összefüggő egyes - közszolgáltatás útján megvalósuló - közfeladatok ellátásának elősegítésére" irányul. E törvény 1. § (1) bekezdése a települési szilárd hulladék elszállítását közüzemi szerződés keretében megvalósuló közüzemi szolgáltatássá minősíti, és e szolgáltatás igénybevételét "az ellátott területén lévő ingatlan tulajdonosa, használója" számára kötelezővé teszi.
A Kötv. 2. § f) pontja pedig felhatalmazza a helyi önkormányzatot, hogy rendeletében állapítsa meg "az elvégzendő szolgáltatás alapján a tulajdonost terhelő díjfizetési kötelezettséget, a díj mértékét, megfizetésének rendjét, az esetleges kedvezmények eseteit, vagy a szolgáltatás ingyenességét". A települési szilárd hulladék elszállítása díjának önkormányzati rendeleti szabályozását illetően a Kötv. további előírásokat nem tartalmaz, s nem határoz meg ilyeneket a települési szilárd és folyékony hulladékra vonatkozó helyi közszolgáltatás ellátásáról szóló 16/1996. (VII. 15.) BM-KTM együttes rendelet sem.
E döntés egyértelművé teszi, hogy országgyűlési biztos a kötelező igénybevétel kérdésében vizsgálatot nem folytathat.
Az OBH 6621/1998. számú jelentésemben hasonló panasz ügyében folytattam vizsgálatot és a következő megállapítást tettem: Az alkotmányossági elvárások  maximuma ..."tehát ami az arányosság követelményének a leginkább megfelel - a szemét mennyiségéhez igazodó díjszámítás. Amennyiben a felszámítható díj alapjának szempontjából a szolgáltatást igénybe vevő személyek számától teljesen független "ingatlan", "lakóegység", "üdülőegység" fogalmára mint egységre építő szabályozást tekintjük egy képzeletbeli skála egyik végpontjának, a tényleges szemét mennyiségéhez igazodó számítást pedig a másik végpontnak, megállapíthatjuk, hogy az ez utóbbihoz közelítő megoldások az alkotmányossági kritériumoknak is jobban megfelelnek. A kérdés alkotmányjogi megítélésének nehézsége abban áll, hogy a Ptk.-nak az egyenértékűség vélelmére és védelmére vonatkozó rendelkezéseit nehéz az alkotmányjog "nyelvére lefordítani", éppen azért mert a Ptk. maga sem abszolút szabályként kezeli ezeket az elveket, illetve azért mert azoknak - optimális esetben - a Ptk-val azonos jogforrási szinten elhelyezkedő jogszabályokkal szemben is érvényesülnie kell. Minden esetben alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okoz a jogbiztonság követelménye és a tulajdonjog vonatkozásában az olyan szabályozáson alapuló gyakorlat, amely a ténylegesen képződő szemét mennyiségétől független számítási alapra támaszkodik, mivel lehetetlenné teszi a szolgáltatás valóságos értékének megállapítását. 
A szemétszállítással kapcsolatos számtalan panasz eredményeként jelent meg a hasonló panaszok vizsgálata szempontjából mérföldkőnek minősülő 6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ezért fontosnak tartom a döntés lényeges elemeinek kiemelését. Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy az Országgyűlés számos korábbi alkotmánybírósági döntést követően fogadta el az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvényt. A törvény a szerződési szabadság közhatalmi eszközökkel való korlátozására ad felhatalmazást az önkormányzatoknak. Az Alkotmánybíróság több ízben kifejtette, hogy  a  szerződési szabadság a piacgazdaság  egyik lényegi eleme, amely azonban alkotmányos alapjognak nem tekinthető. "Ezért a szerződési szabadságra nem  vonatkoznak az alapjogok korlátozásához az Alkotmány 8. § (2) bekezdésben meghatározott követelmények. A szerződési szabadság tehát még lényegi tartalmát illetően  is alkotmányosan korlátozható, ha a korlátozás végső eszközének fennállnak az alkotmányos indokai. ... Azon szolgáltatások esetén azonban, amelyek tekintetében törvény hatósági ár megállapítását írja elő, az árak a jogszabályban előírt hatósági árhoz igazodnak és nem a piaci kereslet-kínálati viszonyok határozzák meg azokat. Ezért az ilyen szolgáltatások esetén szolgáltatás-ellenszolgáltatás egyensúlyának megítéléséhez nélkülözhetetlen piaci érték megállapítására nincs mód. Így a hatósági árat megállapító rendeleti szabályok törvényessége a Ptk. rendelkezései alapján nem vizsgálható. Hatósági árak esetében a szolgáltatás-ellenszolgáltatás arányosságát az árhatósági jogkört szabályozó törvények hivatottak biztosítani azzal, hogy meghatározzák az árképzés szabályait, a hatósági ár megállapítása során figyelembe veendő tényezőket." Az Alkotmánybíróság e feladat alkotmányos megoldására példákkal is rámutatott. "A személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjának önkormányzati rendeletben történő megállapítására ad felhatalmazást a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 92. §-a, teszi ezt úgy, hogy a törvény 114-119. §-ai részletesen megállapítják a térítési díjak megállapításának szabályait. Ugyancsak térítési díj önkormányzati rendeletben történő megállapítására ad felhatalmazást a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 124. §-a, ez a törvény is behatárolja az önkormányzat rendeletalkotási szabadságát e tekintetben azzal, hogy 115. §-ában meghatározza a térítésköteles szolgáltatások körét, és 117. §-ában meghatározza a térítési díj megállapításának szabályait. ... Megállapítható tehát, hogy a törvényhozó nem tett eleget jogalkotói feladatának, nem határozta meg az önkormányzat díjmegállapítási jogkörének a Ptk 226. §-ában, valamint 685. §-ának a) pontjában előírt törvényi kereteit, a díjmegállapítási jogkör gyakorlásának törvényi garanciáit. A garanciális szabályok megállapításának hiánya miatt alkotmányellenes helyzet keletkezett, mert a Kötv. - eltérően más közszolgáltatások díjának megállapítását az önkormányzat rendeletalkotási jogkörébe utaló törvényi szabályozástól - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütköző módon, korlátozás nélküli, az önkormányzatok számára teljes diszkrecionális jogkört biztosító felhatalmazást adott, amely lehetőséget nyújt arra, hogy az önkormányzat önkényesen, a polgári jogi jogviszony alanyainak jogait, jogos érdekeit és az Alkotmány 70/A. §-át sértő módon állapítsa meg a településtisztasági közszolgáltatás díját.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a díjmegállapítás garanciáinak törvényi szabályozása hiányában az önkormányzati rendeletek Alkotmánybíróság előtt való megtámadásának lehetősége sem nyújt kellő biztosítékot a szolgáltatást igénybevevők számára. Az Alkotmánybíróság az Abtv. alapján csak arra jogosult, hogy a rendeleti szabályozás alkotmányellenességét megállapítsa és az alkotmánysértő rendelkezést hatályon kívül helyezze, az alkotmányos megoldás feltételeinek megállapítása nem tartozik a hatáskörébe.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet valósított meg azáltal, hogy az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény nem szabályozta a hatálya alá tartozó közszolgáltatási díjak megállapításának garanciális szabályait. Az Alkotmánybíróság kellő időt kívánt biztosítani az alkotmánynak megfelelő rendelkezések megalkotására, ezért a jogalkotói feladat teljesítésére nyitva álló határidőt 2000. június 30-ban határozta meg."
Megállapítottam, hogy a helyi rendeletben szabályozott szolgáltatás kötelező igénybevételének kapcsán keletkezett konkrét szolgáltatási szerződésből fakadó díjfizetést kifogásoló panasz megnyugtatón az Alkotmánybíróság által jelzett szabályozást követően vizsgálható. A kifogásolt helyi rendelet azonban álláspontom szerint jelen formájában is követi az arányosság elvén alapuló díjszámítást, hiszen a külterületek vonatkozásában kifejezetten arról rendelkezik, hogy : ... a külterületi ingatlan tulajdonosa bejelentheti a szolgáltatónak, hogy ingatlanát kizárólag időszakosan (május 1. - október 31. között)  használja. Bejelentés esetén a közszolgáltatás minden év  november 1. és április 30. között szünetel.
További önkormányzati feladat a már hivatkozott alkotmánybírósági döntést követően megjelenő, a közszolgáltatási díjak megállapításának garanciális szabályait rendező jogszabálynak való megfelelés, a helyi rendelet szükség szerinti módosítása. A vizsgálat a rendelet jelenlegi szabályozását tekintve alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot nem tárt fel, ezért ajánlással, kezdeményezéssel nem élek.

Budapest, 1999. december 18.

Dr. Polt Péter