OBH 3072/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Varga Zs. András
Az eljárás megindítása
	A beadványt tevő - nem saját ügyében - azért fordult beadvánnyal az országgyűlési biztoshoz, mert megítélése szerint a Belügyminisztérium megsértette a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvényt (a továbbiakban: Hszt.), ammikor Békés megye tűzoltóparancsnokát úgy nevezték ki beosztásába, hogy egyidejűleg nem léptették elő a beosztásához rendszeresített rendfokozatba. Mivel a beadvány összefüggésben áll az Alkotmány 70/B. §-ában biztosított munkához való joggal, továbbá nagy számú hivatásos szolgálati viszonyban álló személyt érinthet, nem éltem az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 19. § (2) bekezdésében a nem jogosulttól származó beadvány elutasításához való jogommal, hanem a vizsgálatot a 16. § (2) bekezdése alapján megindítottam. 

A megállapított tényállás
	A beadványt tevő 1998. márciusban a belügyminiszterhez fordult, mivel megítélése szerint megsértették a Hszt. 80. § (3) bekezdés a) pontjában írt rendelkezést, mely szerint a hivatásos állomány tagját a soron következő rendfokozatba elő kell léptetni  állományilletékes parancsnoki (vezetői) beosztásba kinevezésekor, ha a viselt rendfokozata alacsonyabb a beosztáshoz rendszeresített rendfokozatnál.
	A Belügyminisztérium nevében a Személyzeti és Munkaügyi Főosztály vezetője válaszolt a beadványt tevőnek. Válaszában az alábbiak szerint foglalt állást:
"Az Ön által is hivatkozott 1996. évi LXIII. törvény 80. § (3) bekezdése ugyan valóban kötelező érvénnyel írja elő a soron kívüli előléptetést az állományilletékes parancsnokká történő kinevezés esetén, azonban ezt a kérdést is több tényező együttes vizsgálata alapján lehet és kell érvényesíteni.
Egyfelől nyilvánvaló, hogy a jogalkotói szándék nem az volt, hogy minden vezetői beosztásba kinevezett személy a kinevezésével automatikusan a rendfokozati maximumot jelentő rendfokozatba kerüljön, hanem az, hogy akinek a viseklt rendfokozata jelentősen eltér a rendszeresítettől, az a kinevezésével egyidőben kerüljön soron kívül magasabb rendfokozatba is. Erre utal egyébként a fenti jogszabályhely következő fordulata is.
Másrészt e rendelkezés automatizmusként történő érvényesítése jelentős feszültségeket okozna a törvény hatálybalépése előtt kinevezett parancsnokok körében, akik a több éves eredményes munkájuk ellenére sem kerültek még ezredesi rendfokozatba.
A fentiekre tekintettel a napirenden lévő törvénymódosítás keretében kezdeményeztük a hivatkozott rendelkezés pontosítását, egyértelművé tételét.
A konkrét ügyben egyébként a Tűzoltóság országos parancsnoka és a megyei főjegyző megállapodtak az előléptetésnek még ez évben egy későbbi időpontban történő kezdeményezésében."

A vizsgálat megállapításai
	Amint a rendőrség élet és munkakörülményeinek átfogó vizsgálatáról készült OBH 5007/1997. számú, az alkotmányos jogok honvédségen belüli érvényesülésének átfogó vizsgálatáról készült az OBH 7459/1996. számú és a büntetés-végrehajtási szerveknél - a szolgálatot teljesítő hivatásos állományú személyek emberi jogi helyzetére tekintettel - végzett vizsgálatról készült OBH 8631/1997. számú jelentésekben tett megállapításainkból kiderül, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak jogviszonyában a munkajogi elemek közjogi elemekkel keverednek. Az érintetteket a parancs alá rendelés, illetve a törvényes jogkorlátozások eleve kiszolgáltatottabb helyzetbe hozzák más munkavállalókhoz képest. Az ún. "egyenruhás állampolgár" elv megköveteli ezért egyrészt, hogy az előljárók a jogkorlátozások alkotmányos határait szigorúan betartsák, másrészt a jogkorlátozást megfelelő módon ellentételezni kell. A jogkorlátozást és az ellentételezést a szolgálati jogviszonyra vonatkozó törvények, a szóban forgó esetben a Hszt. tartalmazza. A Hszt. előírásainak megsértésének vizsgálatától ezért akkor sem lehet eltekinteni, ha a konkrét esetben munkaügyi jellegű jogvitát kezdeményezhet az érintett fél. A munkakügyi bíróság döntése a keresettel élőre korlátozódik, a munkához való alkotmányos joggal kapcsolatos esetleges visszásság azonban nagyszámú állománycsoportot érinthet.

	A Hszt. 80. § (3) bekezdésének rendelkezése szerint:
"A hivatásos állomány tagját a soron következő rendfokozatba elő kell léptetni:
a) állományilletékes parancsnoki (vezetői) beosztásba kinevezésekor, ha a viselt rendfokozata alacsonyabb a beosztáshoz rendszeresített rendfokozatnál;
b) magasabb beosztásba kinevezésekor, ha a viselt rendfokozata a rendszeresített rendfokozatnál legalább kettővel alacsonyabb."
A - Belügyminisztérium által sem vitatottan - kötelező rendelkezése szerint tehát 
a) ha egy hivatásos állományú személyt állományilletékes parancsnoki besoztásba neveznek ki, és viselt rendfokozata alacsonyabb a beosztáshoz rendszeresített rendfokozatnál, akkor a soron következő rendfokozatba kell előléptetni, ami abban az esetben, ha viselt rendfokozata a rendszeresítettől csak eggyel alacsonyabb, a rendszeresített rendfokozatba történő előléptetést jelenti;
b) a magasabb - de nem állományilletékes parancsnoki - beosztásba kinevezésnél csak akkor kell az érintettet soron következő rendfokozatba előléptetni, ha a viselt rendfokozata a rendszeresítettnél kettővel alacsonyabb.
	A rendelkezés tehát két eltérő személyi körre határoz meg eltérő szabályokat, mégpedig oly módon, hogy a törvényben meghatározott körülmények esetén az új besoztásba kinevezett alanyi jogává teszi a soron kívüli előléptetést. Az eltérő szabályozás elvben a nem állományilletékes parancsnoki beosztásba kinevezettekkel szembeni hátrányos megkülönböztetésként lenne kifogásolható. Egy ilyen kifogás sem tekinthető azonban a munkához való alkotmányos joggal összefüggésben visszásságnak, mivel - amint azt az OBH 7459/1996. számú jelentésemben, összhangban az Alkotmánybíróság 35/1994. (VI.24.) AB határozatával megállapítottam: "amennyiben alapvető jognak nem minősülő jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetésről vagy más korlátozásról van szó, annak alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes." Az állományilletékes parancsnokok fokozott felelősségére, valamint a vezetésük alatt álló állomány előtti, alkotmányos feladataik ellátásához szükséges tekintélyre figyelemmel a megkülönböztetés ésszerű indokkal bír, vagyis nem önkényes. A két személyi körre vonatkozó eltérő szabályozás egymásra vonatkoztatására tehát - amire a Belügyminisztérium álláspontja utal - nincs indok, az állományilletékes parancsnoki kinevezés esetére vonatkozó kedvezőbb szabály pedig nem tekinthető alkotmányos joggal összefüggő visszásságnak.

	Az Alkotmány 77. § (2) bekezdése értelmében: 
"Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok a társadalom valamennyi szervezetére, minden állami szervre és állampolgárra egyaránt kötelezőek."
Az alkotmányos jogszabály betartásának kötelezettsége nyilvánvalóan a szóban forgó rendelkezésekre is irányadó. A jogbiztonság alkotmányos követelményével is összefüggésben álló kötelezettség alól csak a jogszabály rendelkezéseinek ütközése jelenthet kivételt. Nyilvánvalóan nem hajtható végre a magasabb szintű jogszabállyal ellentétes rendelkezés, két azonos szintű jogszabály ütközése esetén meg kell kísérelni értelmezés útján feloldani az ellentmondást, ha pedig erre nincs lehetőség, akkor a rendelkezésre álló egyéb eszközöket kell alkalmazni, így végső soron az Alkotmánybíróság döntése kérhető.

	Jelen esetben a Hszt. 80. § (3) bekezdésének rendelkezése - a fentiekre is figyelemmel - nem ütközik a törvény más rendelkezéseivel, ezért a végrehajtására vonatkozó alkotmányos kötelezettség teljesítésének nincs akadálya. A Belügyminisztériumnak a jogalkotó szándékára, illetve a napirenden lévő törvénymódosításra való hivatkozása nyilvánvalóan nem ad felmentést a törvény végrehajtása alól. Az állampolgár számára ugyanis jogot vagy kötelezettséget az alkotmányos jogszabály teremt, így a jogok tényleges biztosítása és a kötelezettségek teljesítése során a jogszabály előírásai szerint kell eljárni. A jogalkotó szándéka a jogszabály előírásain kívül esik, tartalmát tekintve pedig olyan politikai törekvés, amely a jogalkotási aktus befejezésével elveszíti jelentőségét. Ettől kezdve ugyanis - egy újabb, ellentétes irányú jogalkotói aktusig - a szándék megvalósulása jogszabályként még a jogalkotó eltérő szándékával szemben is alkotmányos védelmet élvez. A jogszabály esetleg homályos tartalmának értelmezése esetén nem kifogásolható feltétlenül a jogalkotói szándékra való visszatekintés, de ennek eredménye nem mentesít a jogértelmezés kötelező szempontjainak való megfelelés alól. Így semmiféle jogalkotói szándék esetén sem lehet eltekinteni az Alkotmány előírásainak megfelelő, ellentmondásmentes jogszabályi rendelkezés előírása alól. A jogalkotói szándék kutatása esetén arra is figyelemmel kell lenni, hogy az esetenként nem ismerhető meg (ha például a rendelkezés a törvényalkotási folyamat során indokolás nélküli módosító indítványként került a szövegbe), vagy a megváltozott körülmények miatt nem értelmezhető (ez történik a rendszerváltozás előtt keletkezett egyes törvények esetén). A leírtak irányadók a törvénymódosítási törekvésekre is.

	Megállapítottam tehát, hogy a Belügyminisztérium a Hszt. 80. § (3) bekezdés a) pontjában írt rendelkezés maradéktalan végrahajtásának elmulasztása által visszásságot okozott az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével, valamint a 70/B. §-ban biztosított munkához való joggal összefüggésben.

	Megállapításom ellenére nem hagyhattam figyelmen kívül a Belügyminisztérium álláspontjának arra vonatkozó részét, amely szerint a rendelkezés végrehajtása jelentős feszültségeket okozna a törvény hatálybalépése előtt kinevezett parancsnokok körében, akik a több éves eredményes munkájuk ellenére sem kerültek még ezredesi rendfokozatba. A feszültség tényét az alkotmányos jogok honvédségen belüli érvényesülésének átfogó vizsgálatáról készült az OBH 7459/1996. számon folytatott vizsgálatom során már észleltem. A Magyar Honvédség ugyanis a Hszt. 80. § (3) bekezdés a) pontjának rendelkezései szerint végezte az állományilletékes parancsnokok beosztásba kinevezését 1996. szeptember 1-jét követően. A vizsgálati jelentésben az alábbiakat állapítottam meg:
"Több helyen jelezték azt a különbségtételt is, amit a beosztásokhoz rendszeresített rendfokozattal összefüggésben a beosztásba történt kinevezés ideje okozott: a törvény hatálybalépése előtt kinevezettek megtartották a kinevezéskori rendfokozatukat - hacsak időközben le nem telt a várakozási idejük -, ezzel szemben a törvény hatálybalépése után kinevezettek soron kívül elnyerték a törvényben meghatározott rendfokozatot - utóbbiak természetesen abban az esetben, ha nem rendelkeztek azzal korábban is. Az eltérő kinevezési idő tehát azzal járt, hogy teljesen azonos beosztásban lévő - esetleg azonos szolgalati idővel rendelkező - hivatásos katonák eltérő rendfokozattal látják el feladatukat, mégpedig olyan módon, hogy a később kinevezetté a magasabb rendfokozat. A különbségtétel nyilvánvalóan érinti az Alkotmányban megfogalmazott elvet is, mely szerint egyenlő munkáért egyenlő ellenszolgáltatás jár. A különbségtétel nem egyeztethető össze a Hszt. 6. §-ával sem, mivel az így adódó megkülönböztetés nem tekinthető "a szolgálatteljesítés jellegéből, a szolgálati időből, a rendfokozatból és a beosztásból eredő" megkülönböztetésnek. Kétségtelen, hogy egy új jogszabály általában nem bír visszamenőleges hatállyal. A Hszt. nem tartalmaz olyan rendelkezést, mely szerint a rendfokozatra vonatkozó előírásait visszamenőleges hatállyal kell alkalmazni. Abban az esetben, azonban ha a visszamenőleges hatály hiányában indokolatlan, és súlyos különbségtétel adódik különböző csoportok között, akkor az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott diszkriminációs tilalom megköveteli, hogy a jogszabály rendelkezésit annak ellenére visszamenőleges hatállyal alkalmazzák, hogy ezt a jogszabály kifejezetten nem írja elő. 
Megállapítottam, hogy a beosztásba helyezés bizonytalansága, valamint a beosztásba helyezés idejétől függően alkalmazott rendfokozatban való előléptetés alkotmányos visszásságot okozott a munkáért járó ellenszolgáltatás alkotmányos elvével, valamint a diszkrimináció alkotmányos tilalmával összefüggésben."

A megállapított visszásság orvoslására ajánlást tettem: kértem, hogy a honvédelmi miniszter  gondoskodjon arról, hogy azok a hivatásos katonák, akik a beosztásukat a szolgálati törvény  hatályba lépése előtt nyerték el, soron kívül megkapják a szolgálati törvényben a beosztásukhoz rendelt rendfokozatot. A miniszter az ajánlást nem fogadta el, mivel álláspontja szerint a soron kívüli előléptetést a törvény olyan feltételekhez köti, melyek nem minden érintett teljesít, ajánlásom megvalósítása tehát vagy törvénysértéssel, vagy újabb diszkriminációval járna. Ajánlásomat ezért visszavontam, és egyidejűleg az javaslotam, hogy a honvédelmi miniszter haladéktalanul kezdeményezze a Hszt. kiegészítését olyan átmeneti szabállyal, amely - egyszeri intézkedésként - orvosolja az alkotmányos visszásságot, azaz lehetővé teszi azt, hogy a beosztásukhoz rendelt rendfokozat soron kívül megkapják azok is, akiket beosztásukba a szolgálati törvény hatálybalépte előtt neveztek ki. A miniszter javaslatomnak eleget tett, ám a Kormány úgy döntött, hogy a törvénymódosító javaslatot nem terjeszti az Országgyűlés elé. Az elutasítást tudomásul vettem, mivel annak későbbi időpontban való teljesítése már nem lett vona alkalmas az okozott a sérelmek orvoslására.

	A Hszt. 80. § (3) bekezdés a) pontjának végrehajtása tehát a Magyar Honvédségen belül valóban feszültséget okozott, annak orvoslására irányuló kezdeményezéseim sikertelenek voltak, és természetesen nem zárható ki, hogy a törvény rendelkezésének végrehajtása a Belügyminisztérium irányítása alatt álló fegyveres erők és testületek esetén is hasonló hatással járna. Egy pontosan meghatározott személyi körnek okozandó sérelem megelőzésére hivatozva azonban nem lehet sérelmet okozni egy másik személyi körnek.  Kiváltképpen akkor nem lehet így eljárni, ha a sérelem megelőzése törvényben biztosított alanyi jog biztosításának megtagadásával jár.

Ajánlás
	A feltárt visszásság orvoslása érdekében, élve az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 20. §-ában biztosított jogommal ajánlom, hogy a belügyminiszter
1. haladéktalanul léptesse elő a Hszt. 80. § (3) bekezdés a) pontjának rendelkezései szerint azokat az állományilletékes parancsnokokat, akiket ennek a rendelkezésnek a megsértésével neveztek ki beosztásukba;
2. haladéktalanul vizsgálja meg annak lehetőségét, hogy a beosztásukat a Hszt. hatálybalépte előtt elnyert állományilletékes parancsnokok is soron kívüli előléptetésben részsüljenek. 

Budapest, 1998. november 16.

Dr. Polt Péter