OBH 3027/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Németh Andrea

A vizsgálat megindítása
	A panaszos beadványában sérelmezte birtokháborítási ügyében az  önkormányzat eljárását és határozatait.
	A vizsgálat a tulajdonhoz, a jogorvoslathoz, a panaszhoz és a jogbiztonsághoz való jog érintettsége miatt indult.

A megállapított tényállás
	A panaszos először 1997. novemberében fordult panasszal az országgyűlési biztoshoz. Beadványában sérelmezte, hogy szomszédja telkén, az ő lakásától kb. 2 méterre szennyvízakna található, amely nincs megfelelően szigetelve, valamint szomszédja nem intézkedik a szennyvízakna megfelelő tisztíttatásáról sem. Az említettekből és a talajviszonyokból következően a szennyvíz a panaszos telkére szivárgott át, ami az épület állagromlásához vezetett.
	A panaszos kifogásolta azt is, hogy a szomszédja olyan vállalkozói tevékenységet folytat, amely tevékenységből eredő rezgéshatás az épület további állagromlását idézte elő, valamint a szomszéd, vállalkozói tevékenysége során kerítésének állapotában is kárt tett.
	A fentiekkel kapcsolatban a panaszos 1996-ban bejelentést tett az önkormányzatnál. A bejelentést követő helyszíni vizsgálat (1996. máj. 22.) nem talált semmi kifogásolhatót, megállapították, hogy hatósági intézkedésre nincs szükség, és erről tájékoztatták a panaszost. 
	A panaszos állítása szerint a helyszíni vizsgálatot lefolytató személy a szomszéd sógornője volt.
	A panaszos beadványát az országgyűlési biztos általános helyettese 1997-ben vizsgálat nélkül elutasította, az 1993. évi LIX. tv. 16. §. (1) bekezdésére hivatkozva, amely szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A panaszos ügyében a jogorvoslati lehetőséget nem merítette ki, így beadványát az országgyűlési biztos általános helyettese eljárási feltétel hiányában elutasította.
A panaszos 1998. májusában ismételt beadvánnyal fordult az országgyűlési biztos általános helyetteséhez. A beadványban a panaszos arról tájékoztatott, hogy 1997. novemberében - az országgyűlési biztos általános helyettesének korábbi tájékoztató levelében foglaltak szerint -, birtokvédelmet kérve, Hajdúböszörmény Város Jegyzőjéhez fordult. Panaszára választ több, mint fél évig nem kapott, majd egy tájékoztató levélben értesítették arról, hogy az irodavezető a helyszíni szemlén szabálytalanságot nem észlelt. A panaszos az Országgyűlési Biztosok Hivatalához érkezett beadványában kifogásolta a tájékoztató levél tartalmát. A panaszos 1998-ban többször járt személyesen az önkormányzatnál, állítása szerint eredménytelenül, mert ügyében érdemi intézkedés nem történt.
	A panaszos ügyében, a hatósági intézkedés elmulasztásával összefüggő alkotmányos jogot érintő visszásság gyanúja miatt, az országgyűlési biztos általános helyettese vizsgálatot indított.

Érintett alkotmányos jogok
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. §. (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé.

Alkalmazott jogszabályok
1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól
15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.
(5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.
25. § Ha az ügyfél a 22. § (1) bekezdése alapján nem idézhető, vagy a közigazgatási szerv az ügyfél megidézését nem tartja szükségesnek, köteles az ügyfelet a tanú és a szakértő meghallgatásáról, a szemléről és a tárgyalásról azzal a tájékoztatással értesíteni, hogy a meghallgatáson (szemlén, tárgyaláson) részt vehet, de megjelenése nem kötelező.
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.

A vizsgálat megállapításai
	Az országgyűlési biztos általános helyettese 1999. szeptemberében - majd a hiányos tájékoztatást követően novemberben és decemberben - megkereséssel fordult önkormányzat jegyzőjéhez, a panaszos ügyében teljeskörű felvilágosítást kérve. A jegyző a következő tájékoztatást adta:
	1999. október 5-én a jegyző határozatot hozott, amelyben kötelezte a panaszos szomszédját, hogy telkén a csapadékvíz-elvezetőt a panaszos lakásától 1,2 méter távolságra és  járdájának szintjétől mélyebbre építse. A panaszos szennyvíztárolóra vonatkozó kérelmét elutasította. A határozat indoklás részéből kiderült, hogy a jegyző az országgyűlési biztos általános helyettesének megkeresésére intézkedett a panaszos ügyében.
	A vizsgálat megállapította, hogy az 1999. októberében kelt határozat olyan beadványokkal kapcsolatban tartalmaz döntést, amelyeket 1996-ban és 1997-ben nyújtott be a panaszos az önkormányzathoz. A panaszos 1996. április 28-án iktatott beadványával kapcsolatban az önkormányzat ügyintézője 1996. május 22-én helyszíni szemlét tartott, és az eljárás eredményéről 1996. szeptember 20-án kelt tájékoztató levélben értesítették a panaszost. A panaszos 1997. november 11-én kelt beadványával kapcsolatban az eljárás eredményéről 1998. március 13-án kelt tájékoztató levélben értesítették a panaszost.
	Az 1957. évi IV. tv. rendelkezései értelmében a közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz. A határozat akkor fejt ki jogi hatást, ha azt az érintettekkel közölték. Az ügyfél a határozatban foglalt jogairól, kötelezettségeiről jogilag érvényesen a közlésből szerez tudomást. Az önkormányzat érdemi döntését nem a jogszabályban meghatározott formában - hanem tájékoztató levél formájában - hozta, ami a vizsgálat megállapítása szerint a panaszos a panaszhoz, valamint a jogorvoslathoz való alkotmányos jogával összefüggésben visszásságot okozott, tekintettel arra, hogy a jogszabály jogorvoslati lehetőséget csak a közigazgatási szerv határozata ellen biztosít.
	Az 1957. évi IV. tv. rendelkezései értelmében az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell. Az államigazgatási eljárás alanyainak jelentős érdeke fűződik ahhoz, hogy az eljárás gyors legyen, ez következik abból is, hogy ezeket az elvárásokat alapelvi jelentőségűnek minősítette a törvény. A vizsgált ügyben megállapítható, hogy az önkormányzat - a formai hiányosságok mellett -  egyik panaszbeadvány kapcsán sem tartotta be a jogszabályban előírt ügyintézési határidőt, ami a vizsgálat megállapítása szerint a panaszos a panaszhoz való alkotmányos jogával és a jogbiztonság alkotmányos alapelvéből fakadó tisztességes eljáráshoz való jogával összefüggésben visszásságot okozott.
	A vizsgálat megállapítása szerint aggályosnak mondható a szemle lefolytatása, ha azon egy olyan köztisztviselő vesz részt, akivel szemben az eljárás során kizárási ok merülne fel, mivel tőle az ügy tárgyilagos megítélése nem lenne elvárható. A vizsgálat megállapítása szerint az ügyintéző jelenléte megkérdőjelezi az ügyben a pártatlan eljárás biztosítását, de alkotmányos joggal összefüggő visszásság jogszabályi rendelkezés megszegésének hiánya miatt nem állapítható meg, mivel az ügyintéző "tevőlegesen" nem vett részt az eljárási cselekmény lefolytatásában, nem írta alá a jegyzőkönyvet. Bár az ügy érdemi megítélésében jogi relevanciával nem bír, a vizsgálat megállapítása szerint nem felelt meg a valóságnak a jegyző 1999. októberében kelt határozatának egyik megállapítása, amely szerint az 1996. május 22-i szemlén jelenlévő, de az eljárásban aktív közreműködést nem tanúsító önkormányzati ügyintéző személyét a panaszos nem kifogásolta. A panaszos 1997. novemberi beadványában kifogásolta, hogy a szemlén jelen volt az ügyintéző, és kérte, hogy ügyében a továbbiakban "ne járjon el".
	A jegyzőtől kapott tájékoztató szerint a panaszos 1997. novemberében, valamint 1998-ban tett bejelentéseit követően az irodavezető összesen három alkalommal járt a helyszínen. A helyszini szemlékről a panaszost előre nem értesítették, a szemlékről jegyzőkönyv, feljegyzés - miután az ingatlanokra bejutni nem lehetett - nem készült. A kapott tájékoztatás szerint az irodavezető egyik alkalommal sem találta otthon  a feleket, és a kerítésen keresztül benézve szabálytalanságot nem állapított meg, azaz a csapadékvíz-elvezető rendeltetésszerű működésre alkalmasnak találta.
	Az államigazgatási eljárás törvényessége, szakszerűsége, eredményessége nagymértékben attól függ, hogy a tényállás tisztázását körültekintően folytatták-e le. Jogszabálysértő, ha a hatóság a tények felderítése nélkül, a mérlegelés indokait nem feltárva hoz határozatot. A vizsgálat megállapítása szerint szintén aggályosnak mondható, ha a tényállás tisztázása érdekében az eljáró ügyintéző az ügy érdemi megítélésére befolyással lévő eljárási cselekményt a kerítésen kívülről végzi, és így állapítja meg a tényállást, amely alapján ügydöntő határozat születik - jelen esetben határozatnak kellett volna születnie.
	Az 1957. évi IV. tv. 25. §-a értelmében, ha az ügyfél a 22. § (1) bekezdése alapján nem idézhető, vagy a közigazgatási szerv az ügyfél megidézését nem tartja szükségesnek, köteles az ügyfelet a tanú és a szakértő meghallgatásáról, a szemléről és a tárgyalásról azzal a tájékoztatással értesíteni, hogy a meghallgatáson (szemlén, tárgyaláson) részt vehet, de megjelenése nem kötelező.
	Az értesítési kötelezettség az eljárási cselekményekről csak az ügyfél irányában kötelezi az eljáró szervet. Értesítést a közigazgatási szerv annak az ügyfélnek köteles küldeni, aki saját maga kezdeményezte az eljárást, illetőleg hivatalból indított eljárásban annak az ügyfélnek, akinek a kötelező megjelenésére nincs szükség és ezért idézést nem küld ki számára. Az adott eljárási cselekmények fontosságára figyelemmel írja elő a törvény az ügyfél értesítését. Az ügyfelet az egész államigazgatási eljárás során megilleti a nyilatkozattétel joga, kérdések feltevésének joga, amelyeket csak akkor tud érvényesíteni, ha tudomása van ezeknek az eljárási cselekményeknek a lefolytatásáról, helyéről és idejéről. Részvétel esetén az ügyfél a meghallgatás során kérdéseket intézhet a tanúhoz, a szakértőhöz. A vizsgálat megállapítása szerint az értesítés, mint eljárási cselekmény hiánya a panaszos a panaszhoz való alkotmányos jogával, valamint a jogbiztonság alkotmányos elvével összefüggésben visszásságot okozott.
	Az 1957. évi IV. tv. 17. §-a értelmében a szóbeli kérelemről, az ügyfél, a tanú, a szakértő meghallgatásáról és a szemle lefolytatásáról - ha az ügyfél kéri, vagy az eljárás érdekében egyébként szükséges -, továbbá a tárgyalásról egyidejűleg jegyzőkönyvet vagy hangfelvételt (a továbbiakban együtt: jegyzőkönyv) kell készíteni. A fent felsorolt eljárási cselekményekről feljegyzést kell készíteni, ha jegyzőkönyv nem készül. A rendelkezés vizsgálata alapján látható, hogy a felsorolásban szerepel egy olyan eljárási cselekmény, amelyről mindig fel kell venni a jegyzőkönyvet, ez a tárgyalás. A többi eljárási cselekmény jegyzőkönyvbe foglalásának kötelezettsége feltételekhez kötött. A vizsgálat megállapítása szerint a helyszíni szemle, mint  eljárási cselekmény írásos dokumentálásának hiánya a panaszos a panaszhoz való alkotmányos jogával, valamint a jogbiztonság alkotmányos elvével összefüggésben visszásságot okozott.

Ajánlás
	Az 1993. évi LIX. tv. 21. § (1) bekezdésében biztosított jogommal élve a következő kezdeményezést teszem:
	1. Felkérem a Jegyző Urat, hogy panaszbeadványok esetén az ügy érdemében illetve az eljárás során felmerülő eldöntendő kérdésekben határozati formában rendelkezzen.
	2. Felkérem a Jegyző Urat, hogy gondoskodjon az 1957. évi IV. törvényben meghatározott eljárási-ügyintézési határidő betartásáról.
	3. Felkérem a Jegyző Urat, gondoskodjon az idézés, mint eljárási cselekmény, és ezáltal az ügyfél nyilatkozattételi jogának érvényesüléséről.
	4. Felkérem a Jegyző Urat, gondoskodjon az eljárási cselekmények irásos dokumentálásáról.
	Kérem a Jegyző Urat, hogy az 1993. évi LIX. tv. 21. § (2) bekezdése értelmében álláspontjáról, intézkedéseiről 30 napon belül értesíteni szíveskedjék.

Budapest, 2000. február 28.

Dr. Polt Péter