OBH 2941/1998., 3651/1998., 4928/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Dr. Kelemen László

Az eljárás megindítása

A panaszosok a honvédelmi miniszter határozata alapján külföldön tanulmányokat folytató (folytatott) hivatásos katonák, egy esetben pedig a hivatásos katona felesége is. Azt kifogásolják, hogy a kiküldő Honvédelmi Minisztérium nem finanszírozza a házastársak és a gyermekek kiutazását, illetőleg, ha a külföldi fél a magyar kiküldött ellátmányát a családtagok kiutazására tekintettel növeli, akkor a magyar kiküldő ugyanilyen mértékben az általa adott ellátmányt csökkenti. Az ügyek összefüggésbe hozhatók az Alkotmány 15. §-ában említett, a házasság és a család intézményének védelméhez való joggal, valamint a 70/A § szerinti jogegyenlőség jogával, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 16. §-a (1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam. Beszereztem a Honvédelmi Minisztérium előző és jelenlegi közigazgatási államtitkárának véleményét is. A három ügyet hasonló tartalmára tekintettel, célszerűségi megfontolásból egy eljárás keretében vizsgáltam.

A megállapított tényállás

Az egyik panaszos a panasz benyújtásának időpontjában az Egyesült Államokban tanult, a másik már hazaérkezett. Családjuk kiérkezésére tekintettel az amerikai fél a panaszos hallgató pénzellátását megnövelte, ezzel egyidejűleg azonban a magyar kiküldő beszüntette. A harmadik panaszos a panasz benyújtásakor még nem vitte ki a családját, erre csupán "engedélyt kért", de nem kapott. (A család kiutazásához önmagában nincs szükség a magyar hatóságok engedélyére, valójában a panaszos a deviza-ellátási szabályok alól kért a családjára tekintettel felmentést eredménytelenül.)

Az ellátások szabályait a szóban forgó esetekben a Honvédelmi Minisztérium és a Magyar Honvédség külföldön tanulmányokat folytató tagjai ellátásáról szóló módosított 70/1997. (HK 24.) HM utasítás (Ut.) állapítja meg. Az Ut. háttérszabályként visszautal az esetünkben releváns 14/1997. (HK 8.) HM utasításra is, amely a Honvédelmi Minisztérium és a Magyar Honvédség tartósan külföldön foglalkoztatott kiküldöttei devizaellátmányáról szól, így az Ut. csak ezzel együtt alkalmazható. A juttatások rendszerét az Ut. 2. §-a sorolja fel: deviza-ellátmány, szállásköltség-térítés, utazási költségtérítés stb. Az Ut. nem foglalkozik azzal, hogy ezeket a juttatásokat a hallgató milyen forrásból kapja. A kialakult gyakorlat szerint a tartós külföldi tanulmányokat sok esetben az ottani kormány és a hazai hatóságok együttesen finanszírozzák. A kiküldő Honvédelmi Minisztérium arra vállal garanciát, hogy a kiküldött hallgató megkapja az Ut-ban foglalt juttatásokat. Ez a "garanciavállalás" a gyakorlatban úgy történik, hogy a hallgatónak igazolnia kell a külföldi féltől kapott ellátmányok összegét, és ha azok nem érik el az Ut. által előírt mértéket, akkor azt a kiküldő erre a szintre kiegészíti. Az Ut. ennek megfelelően a következők szerint rendelkezik: "A 2.§ szerinti juttatások összegébe a fogadó fél által folyósított hasonló célú pénzbeni juttatásokat, függetlenül azok elnevezésétől ... be kell számítani. ... Ha a fogadó fél által folyósított juttatások a 2.§ szerinti járandóságok összegét meghaladják, a hallgató a kiküldőtől ellátásra nem jogosult. A fogadó fél által folyósított többletjuttatásokat azonban a hallgatótól nem lehet elvonni." [5.§ (1), 5/A § (1)]

A panaszosok szempontjából az okozott problémát, hogy családtagjaik kiutazását követően, erre tekintettel a fogadó féltől kapott ellátmányukat megnövelték (avagy megnövelték volna), a magyar kiküldő azonban hazai ellátmányukat arányosan csökkentette, illetőleg is megszűntette (volna). Az Ut. nincs tekintettel arra, hogy a külföldön tanuló hallgató ellátását milyen címen növelték meg. Ezért, ha a hazai szabályozás szerint nem jár családtagi ellátás, a külföldi előírások szerint azonban igen, ekkor az ilyen címen megnövelt külföldi ellátmányt a magyar hatóság a hallgató saját ellátására fordítandó összegként kezeli, tehát a hazai kifizetést megfelelően csökkenti.

A vizsgálat megállapításai

A kifogásolt szabályozás egyik érintett alkotmányos jog vonatkozásában sem okoz visszásságot. Az Alkotmány 15. §-ában szereplő, a házasság és a család intézményének védelméhez való joggal kapcsolatban megállapítható, hogy a külföldön tanuló katona bizonyos esetekben valóban kénytelen elszakadni a családjától, illetve, ha úgy dönt, hogy családtagjait is magával viszi, akkor kétségtelenül anyagi nehézségeket kell vállalnia: A család kinntartózkodását vagy nem finanszírozza senki, vagy ha a külföldi fél (részben) finanszírozza, akkor a magyar kiküldő csökkenti, vagy akár be is szünteti a hallgató hazai devizaellátmányát tekintet nélkül arra, hogy a külföldi ellátmány megnövelése a családtag(ok) kutazása miatt történt. Ez azért nem jelenthet alkotmányos problémát, mert a hallgató a vonatkozó szabályok szerint minden esetben pályázat útján, vagy legalábbis önkéntes jelentkezése vagy beleegyezése esetén utazhat ki tanulmányok céljából külföldre. A kiutazáskor akár a pályázati felhívásból, akár a hatályos utasításokból, akár más tájékozódási csatornákból egyértelműen tudomást szerezhet arról, hogy családtagjait milyen feltételekkel viheti magával.

Ebben az összefüggésben legfeljebb akkor merülhetne fel probléma, ha a hallgató kifejezetten téves tájékoztatást kapott volna, erre azonban egyik ügyben sem merült fel adat. Az egyik panaszos kifejezetten utal is rá, hogy egyértelműen eligazították. A másik panaszossal azt közölték, hogy javasolták a miniszternek a kinntartózkodó családtagok megfelelő ellátását, de olyan tájékoztatást nem kapott, hogy ez a kérdés már rendezve lenne. Az nem világos, hogy a harmadik panaszos kapott-e külön tájékoztatást. Lehetséges, hogy nem, illetve hogy félreértette a vezénylési határozat azon kitételét, mely szerint "az igazolt szállásköltséget meg kell téríteni." (Ez csak a saját szállásköltségére, és nem a családtagjaiéra vonatkozott.) A HM Központi Pénzügyi és Számviteli Hivatalának a panaszoshoz írott levele csak azt tartalmazza, hogy a vonatkozó hazai szabályokról "a hallgatókat az utazás előtt tájékoztatják", de az nem derül ki, hogy a panaszost konkrétan tájékoztatták-e. Minden esetre nem lett volna akadálya annak, hogy beszerezze és tanulmányozza a rá vonatkozó utasításokat, vagy ha ez nehézséget okozott, akkor tájékozódhatott volna a kiküldő illetékeseitől, valamint az washingtoni magyar katonai attasénál mielőtt családja kiutazásáról döntött. Nem feltételezhető, hogy ez esetben téves tájékoztatást kapott volna. Az egyik panaszos tehát annak tudatában vitte ki a családját, hogy ezáltal őt a jelzett "anyagi veszteség" fogja érni, a másik pedig legalábbis a tőle elvárható körültekintést nem tanúsította.
  
A családdal való együttélés alkotmányos jogát a panaszosoknak módjuk lett volna úgy is gyakorolni, hogy -ismerve a feltételeket- nem vállalják a külföldi tanulmányokat. Alkotmányos jogaik ezért nem sérültek. A kiküldőt -éppen azért, mert a kiutazás önkéntes- nem terheli olyan alkotmányos kötelezettség, hogy a családtagok utazását vagy kinntartózkodását is elősegítse, így szabadon mérlegelheti azt, hogy  e vonatkozásban miként jár el. Ennek megfelelően 1997. november 29-ig nem volt a kiküldő által biztosított családtagi pótlék, 1997. november 29. és 1998. április 2. között csak a gyermek(ek) után járt, majd ez is megszűnt. 1998. szeptember 1. óta jár családtagi pótlék de csak a 18 hónapot meghaladó idejű kinntartózkodás esetén. Ez utóbbi új szabályozás egyébként az egyik panaszos problémáját megoldja. (A Honvédelmi Minisztérium közigazgatási államtitkára megkeresésemre jelezte, hogy a panaszra is figyelemmel módosították a szabályozást.) A családtagok kiutazásával kapcsolatos restriktív szabályozás racionalitását egyébként kellően indokolja az a honvédelmi minisztériumi álláspont, mely szerint a családtagok kiutazásának széleskörű támogatása mások kiutazásának lehetőségét csökkentené.

A másik potenciálisan érintett alkotmányos jog a két panaszban is említett jogegyenlőség joga. A panaszosok úgy ítélik meg, hogy hátrányos megkülönböztetésben részesültek azáltal, hogy arra az időszakra, amelyre az amerikai fél a családtagjuk kinntartózkodására tekintettel részükre megemelt ellátást biztosított, a magyar kiküldőtől nem kaptak semmit, míg az egyedül kinntartózkodók változatlanul továbbkapták a magyar devizaellátmányukat is. Ez esetben azért nem beszélhetünk hátrányos megkülönböztetésről, mert a magyar fél által garantált devizaösszeget mindenki egyformán megkapta, sőt a panaszosok az amerikai fél jóvoltából némileg még többhöz is jutottak. Nincs akadálya annak, hogy a devizaellátmányt részben, vagy akár egészben a külföldi fél biztosítsa, a magyar kiküldőnek pedig nincs olyan az alkotmányos jogokkal összefüggésbe hozható kötelezettsége, hogy a külföldi családellátási rendszerekhez igazodjon.

Más kérdés, az az egyik panaszban említett összefüggés, hogy az amerikai féllel kötött megállapodás alapján lehetőség van-e arra, hogy a magyar fél a tanulmányok finanszírozásából a jelzett módon teljesen kivonuljon, illetve, hogy a családtámogatás eltérő amerikai és magyar szabályozásának összehangolására kell-e valamilyen nemzetközi jogi lépést tenni. Ennek vizsgálata nem tartozik a hatáskörömbe, mivel a jelenlegi finanszírozási rendszer az előzőekben kifejtettek szerint hazai emberi vagy munkavállalói jogot nem sért. Felhívom azonban a honvédelmi miniszter figyelmét, hogy amennyiben szükségesnek ítéli, vizsgálja meg ezt a kérdést.

Az egyik panaszban felvetik, hogy a kinntartózkodóknak erejüket meghaladó bizonyos "elvárt társadalmi kötelezettségek"-et kell teljesíteniük, továbbá, hogy tájékozódásuk szerint más hasonló korú és rendfokozatú tisztek valamennyien a családtagjaikkal érkeztek az USA-ba, és részükre, valamint családjuk részére a küldő államok jóval nagyvonalúbb ellátást biztosítanak. A devizaellátmány összegszerűségének alkotmányossága szempontjából azt kell vizsgálni, hogy a kiutazó (és az előzőekre figyelemmel csakis ő, tehát nem a családtagok) a hazai viszonyokat tekintve elfogadható szintű kinti létfenntartási (elsősorban szállás- és élelmezési) költségeit fedezi-e az ellátmány. Nem vitatható, hogy a hallgatói ellátások -a hallgató saját személyét tekintve- ennek a kritériumnak eleget tesznek, sőt lehetővé teszik a szükséges társadalmi kapcsolattartás költségeinek és egyebeknek a fedezését is. Az azonban már nem alkotmányos követelmény, hogy a család kinntartózkodási költségei is fedezve legyenek. Más államokkal összehasonlítva a magyar ellátást lehet kevésnek minősíteni, mindaddig azonban, amíg az ellátások nagysága megfelel a hazai alkotmányos követelményeknek, nem vizsgálhatom, hogy a nemzetközi összehasonlítást tekintve célszerű lenne-e bizonyos változtatásokat végrehajtani.  

Az egyik panaszos vezénylési határozatának kifogásolt módosítása nem vet fel aggályt. Csupán az történt, hogy a körülmények változására tekintettel a határozatban szereplő, és az előzőek szerint nem kifogásolható okból megváltoztatták, azaz megszűntették a devizaellátmány hazai részét. A panaszos beadványában tételes kártérítési igényt is előterjeszt. Ezzel kapcsolatban felhívom a figyelmét, hogy igényét a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 162-178. §-a szerinti kártérítési eljárásban érvényesítheti, a kárügy kivizsgálása azonban az Obtv. 16. §-a (1) bekezdésére, valamint 29. §-a (1) bekezdése c) és h) pontjára tekintettel nem tartozik a hatáskörömbe.

Felhívom a honvédelmi miniszter figyelmét arra, hogy formai szempontból aggályos a külföldön tanulók és más kiküldöttek ellátásának utasításban történt szabályozása. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 49. §-a (1) bekezdése szerint "[a] miniszter jogszabályban meghatározott irányítási jogkörében a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységét szabályozó utasítást adhat ki." Az utasítás tehát szervezetirányítási, illetve feladatszabó norma, abban állampolgári jogosultságok nem szabályozhatók. E helyett rendelet kiadása lenne szükséges. A Honvédelmi Minisztérium korábbi közigazgatási államtitkára úgy tájékoztatott, hogy a minisztérium rendeletben kívánta szabályozni a külföldön tanulók és más kiküldöttek ellátását, az Igazságügyi Minisztérium azonban ehhez felhatalmazás hiányában nem járult hozzá, ezért került sor utasítások kiadására. Indokolt lenne olyan jogszabálymódosítás kezdeményezése, amely a honvédelmi miniszter számára megadja a szükséges rendeleti felhatalmazást.

Az előzőekkel összefüggésben aggályosnak ítélem a külföldi kiküldöttek ellátására vonatkozó szabályok megismerhetőségét. Az utasítási forma a megismerhetőséget eleve korlátozza, ehhez járul még a szabályozás a Honvédelmi Minisztérium által is elismert széttagoltsága, valamint a gyakori módosításai is. Összességükben ezek a problémák nem érik el az alkotmányos visszásság szintjét, mert nincs adat arra, hogy bár ha bizonyos erőfeszítések árán is, de ne juthatnának a kiutazók megfelelő információhoz. Ezzel együtt addig is, amíg az egységes rendeleti szintű szabályozás megszülethet, megfontolásra ajánlom egy olyan írásos információs anyag elkészítését, amely a kiutazók részére közérthető formában összefoglalja az ellátásukra vonatkozó fő szabályokat.   

Budapest , 1999. május 31.

Dr. Polt Péter