OBH 2859/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Nagy Tiborné

Az eljárás megindulása:

A panaszos azzal fordult az országgyűlési biztoshoz, hogy Csobánka Község Polgármesteri Hivatala, a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal és a Pest Megyei Közlekedési Felügyelet ügyével érdemben nem foglalkozik, egymáshoz teszik át azt. 
Utcájukban egy ház építkezéséből származó törmelékkel és földdel megemelték az úttest szintjét, később egy részét szilárd burkolattal látták el, így az ő ingatlana megközelíthetetlenné vált.
A vizsgálatot a panaszosnak az Alkotmányban biztosított jogorvoslathoz és tulajdonhoz való jogával kapcsolatos visszásság gyanúja miatt indítottam.

Alkalmazott jogszabályok:

- 1997. évi LXXVIII. tv. az épített környezet alakításáról és védelméről (Étv.)
- 1964. évi III. tv. az építésügyről (Étv.)
- 2/1986. (II.27.) ÉVM rendelet az Országos Építésügyi Szabályzat közzétételéről (OÉSz)
- 253/1997. (XII.20.) Korm. rendelet az országos településrendezési és építési
  követelményekről (OTÉK)
- 1957. évi IV. tv. az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
- 1989. évi XXXII. tv. az Alkotmánybíróságról (Atv.)
- 1988. évi I. tv. a közúti közlekedésről, a végrehajtására kiadott 30/1988. (IV.21.) MT
  rendelettel egységes szerkezetben
- 1990. évi LXV. tv. a helyi önkormányzatokról (Ötv.)

A megállapított tényállás:

A panasz vizsgálatában a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalt és a község jegyzőjét kértem fel az előzmények és iratok ismertetésére, saját vizsgálatának lefolytatására. Válaszukból a konkrét ügyre vonatkozóan releváns mozzanatokként és értékelésként a következőket fogadtam el:

Pest Megyei Közigazgatási Hivatal leveléből:
"1./ Csobánka Község 2/1988. sz. tanácsrendeletével jóváhagyott és jelenleg érvényben lévő Általános Rendezési Tervének (továbbiakban: ÁRT) T-37 rajzszámú Szabályozási Terve a Hubertus közt és a 2902 hrsz.-ú ingatlant külterületként jelöli meg.
 2./ Az 1. pontban leírtakon túlmenően az ÁRT-ben megjelölt hosszú távú fejlesztés - a Szabályozási Előírások 3. §-ban rögzítettek alapján - a belterületi határ módosítását célozta meg, az érintett ingatlan Ü-VIII. jelű  (üdülő) övezeti átsorolásával.
	Hivatkozott Előírások 24. §-a az érintett területre Részletes Rendezési Terv (RRT) készítését nem írta elő.
	A Szabályozási Előírások 2. § (2) bek. értelmében a község területén területet felhasználni, építési területet kialakítani az Országos Építésügyi Szabályzatnak (OÉSZ) és az ÁRT területfelhasználási és szabályozási terveinek, valamint a szabályozási előírásoknak megfelelően szabad.
	Az ÁRT jóváhagyásakor érvényben lévő OÉSZ közzétételéről szóló 2/1986. (II.27.) ÉVM rendelet 14. § (1) bek. és az azt módosító 1/1992. (I.6.) KTM  rend. 14. § (1) bek. alapján "az építési területnek, területnek közvetlenül - külterületen legalább magánútról - gépjárművel közvetlenül megközelíthetőnek kell, hogy legyen. A külterületi zártkerti földrészletek magánútról is megközelíthetők."
	Fenti megközelítést panaszos telkéhez a Hubertus köz biztosítja, melyre az ÁRT T-37. sz. Szabályozási Terve hosszú távú fejlesztésként főgyalogút kialakítását írta elő.
	A közúti közlekedés szabályairól szóló 1/1975. (II.5.) KPM-BM együttes rendelet 1. számú függelékének I. sz. fejezete o. pontja és az 1988. évi I. tv. 47. § s. pontja értelmében a gyalogút, jelzőtáblával megjelölt, kizárólag a gyalogosok közlekedésére szolgáló útként értelmezhető.
	Fenti leírtak alapján megállapítottam, hogy az ÁRT Szabályozási Tervlapja ellentmondásban van az OÉSZ előírásaival.
	Figyelemmel fent leírtakra, illetve az 1998. január 1-től érvényben lévő 1997. évi LXXVIII. tv. 10. § (2) bek. b. pontjában rögzített építésügyi jogszabályra - miszerint a települési önkormányzatok településszerkezeti tervének megalkotásának határideje a törvény hatálybalépéséről (1998.01.01.) számított 10 év - hivatalom az ÁRT módosítására a 60637-3/1998. sz. levelében felhívta Csobánka Község Önkormányzat figyelmét.
 3./ A 2902/1. hrsz.-ú ingatlanon történt építkezés a műszaki tervdokumentáció homlokzati terveiből és a műszaki leírásából oly mértékben rekonstruálható, hogy az építési munka megkezdése előtti terepviszony (kb. 25 %-os meredek lejtés) a jelenlegi állapothoz képest jelentősen nem változott. 
	Az építési engedélyezési tervdokumentáció helyszínrajza az építészeti tervrajzok általános követelményeiről szóló MSZ 1228/1-84. sz. szabvány 2.5. pontjában, illetve az építési és a használatbavételi engedélyezési eljárásról szóló 12/1986. (XII.30.) ÉVM rend. 4. sz. mellékletének 1. pontjában foglaltakat nem elégíti ki, ezért az építkezésnek az útra való kihatását megalapozottan nem lehet kivizsgálni, csak a helyszíni ismeretekből lehet következtetni a 2902/1 hrsz.-ú telek kapubejáratához eső utcaszakasz tereprendezéssel történő megemelésére.
	A műszaki leírás 2. bekezdése utalást tesz a pinceszint kialakításakor kiemelkedő föld mennyiségnek az utca rendezésére való hasznosítására, azonban ennek további felhasználását az iratokból nem lehetséges nyomon követni. Az esetleges változtatásokra a Hubertus közre vonatkozó útépítési engedély kivizsgálása, illetve ennek hiányában geodéziai összehasonlító mérés adhat választ.
4./ Panaszos háza 1976. évben épült Csobánka Község Tanács V.B. Szakigazgatási Szerve 408/1976. sz. építési engedélye alapján.
	Az akkor érvényben lévő M=1:10.000 Budapesti Agglomerációs Területfelhasználási Terve alapján - mely léptékénél fogva csak főbb területfelhasználási koncepciót adott, részletekre kiterjedő szabályozást nem - a 2897 hrsz.-ú ingatlan Csobánka Község Külterületéhez tartozott. Ezen területeket érintő építési engedélyek kiadásakor, az ingatlan megközelíthetőségét, az építésügyi hatóságnak vizsgálni kellett az OÉSZ közzétételéről szóló 5/1974. (V.24.) ÉVM rend. 15. §-a értelmében, miszerint az építési terület külterületen való kialakításának feltétele a közterülethez csatlakozó saját használatú útról közvetlen megközelíthetőség. Az építési engedély kérelemhez csatolt 8170/1976. sz. hiteles térképkivonat alapján megállapítottam, hogy a Hubertus köz 08/88 hrsz.-ú út alatt - jelenlegi nyomvonalával megegyezően - már létezett, tehát a 408/1976. sz. engedélyező határozat fenti előírásoknak eleget tett."

A jegyző leveléből:
"3. A 2902/1. hrsz-ú ingatlan építkezést megelőző terepviszonyai, pontosabban a Hubertus közzel egyirányú tereplejtés egy metszet segítségével rekonstruálható, bár lakóház építésére vonatkozó terveken terepszint jelölés egyáltalán nem szerepel.(!) A terep szintjének változása a helyszínen megállapítható a 2901/1. hrsz-ú ingatlannal szemközti 2896, illetve 2897 hrsz-ú ingatlanok kb. 20 éves kerítéseinek lábazat-magasságából, illetve abból a tényből, hogy az út terepszintjének megemelését fenti lábazatoktól kb. 80 cm-es távolságban elhagyták.
	Az út szintjének megváltoztatását engedélyező határozatot irattárunkban nem találtunk, bár a betonút kialakításához 60.000 forinttal az önkormányzat GB döntés alapján hozzájárult. Az ingatlan terepszintjének kialakítása az út lejtését megváltoztatta. A 2902/1. hrsz-ú telek kapubejáratánál az utat az ingatlan tereprendezésével összhangban megemelték. Az ingatlan jelentős tereprendezésére - mivel az a telekhatároktól mért 3 méteres sávot érinti - a jogszabály szerint építtetőnek engedélyt kellett volna kérnie, de ez nem történt meg."

Mindkét tájékoztatásból dokumentálhatóan a panaszos és a községi önkormányzat különböző képviselői és polgármesteri hivatala között 1997 óta folyik levelezés az út magassági viszonyainak megváltoztatása miatt. A panaszos időközben a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz is fordult, amely saját hatáskörének hiányát állapította meg, és áttette a panaszt intézkedésre a Pest Megyei Közlekedési Felügyelethez. A Pest Megyei Közlekedési Felügyelet is a hatáskörének hiányát állapította meg, és áttette az ügyet a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz.

Mindhárom szerv egymással egyetértve, illetve egymásnak ellentmondva megállapította: az út engedély nélkül épült ("betonozására" az önkormányzat 60 eFt-ot is adott), a 2902/1 hrsz-ú ingatlanon építkező engedélyköteles munkákat végzett engedély nélkül - de intézkedést a három szervezet közül egyik sem tett.
A több éve folyó ügyben határozat egyetlen egy sem született.
Az Önkormányzat engedélyköteles útépítés engedély nélkül való megépítéséhez járult hozzá saját pénzeszközeivel.
Az Önkormányzat jegyzője 1999-ben több ízben ígéretet tett arra - nem hatósági hatáskörében eljárva -, hogy a panaszos helyzetét rendező intézkedést tesznek, de ez sem történt meg.

A vizsgálat megállapításai:

1.	A település Általános Rendezési Terve ellentmond a korábbi OÉSZ-nek, és a jelenlegi OTÉK-nak, valamint más építésügyi szabálynak, köztük a hatályos Étv.-nek.
 Az Étv. 2. § 3. pont szerint: "Beépítésre szánt terület: a település közigazgatási területének a    beépített, illetve a további beépítés céljára szolgáló területrésze."
 A 6. pont szerint: "Építési telek: beépítésre szánt területen fekvő, az építési szabályoknak megfelelően kialakított és közútról vagy önálló helyrajzi számon útként nyilvántartott magánútról gépjárművel közvetlenül megközelíthető telek."

Az Étv. nem rendelkezik ugyanakkor arról, hogy azon ingatlanok, amelyek beépítésre szánt területen találhatók és már beépítettek, vagy be még nem építettek, de több évtizede kialakítottak, vagy korábban beépítettek és most új épület építése érdekében lebontott házak telkei, de a terepviszonyok (vagy bármi más folytán) nem közelíthetők meg gépkocsival, minek minősülnek. Azok, amelyek korábban építési teleknek minősültek, de nem közelíthetők meg ilyen módon, mi a besorolásuk, fűződnek-e hozzájuk építési jogok és ha nem, e változás miatt ki kártalanítja a tulajdonosokat?
Mi történik az ily módon beépített városrészekkel pl. Budapest Sashegy, Farkasrét stb., ezek lépcsőről megközelíthető tömbjeivel?
Mi történjék, ha a természet-, erdővédelem vagy egyéb szempont azt követelné, hogy továbbra is csak gyalogút legyen ott, ahol eddig is az volt? Gyógyhelyen, üdülőövezetben az szolgálja-e a település és az ott élők érdekét, hogy minden telek gépkocsival legyen megközelíthető, vagy inkább az, hogy oda esetleg be se menjen gépkocsi. Mentő, tűzoltó rendeltetésszerű működése még nem igényli minden egyes telek gépkocsival való megközelíthetőségét, és pl. az ingatlanon kívül az utcán lévő 10 lépcső adott esetben kevesebb akadály a mentőnek vagy a tűzoltónak, mint a telken belül 100, vagy a lift nélküli házon belül 4 emelet.
A rendezési terv ellentmondásainak feloldására ezért csak a figyelmet hívom fel, de ajánlást arra nézve nem teszek.

2. Megállapítható a panaszos által megkeresett szervek negatív hatásköri összeütközése.
   Az Áe. 4. § (1) bekezdése szerint: "A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az   illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja."
8. § (1) szerint: "Ha ugyanabban az ügyben
a) több közigazgatási szerv állapította meg a hatáskörét vagy az illetékességét,
b) több közigazgatási szerv állapította meg hatáskörének vagy illetékességének hiányát, és  emiatt az eljárás nem indulhat meg vagy nem folyik,
c) több illetékes közigazgatási szervnél indult eljárás, és a megelőzés alapján nem lehet eldönteni, hogy melyik közigazgatási szerv jogosult az eljárásra,
 az érdekelt közigazgatási szervek kötelesek egymás között haladéktalanul megkísérelni a vita eldöntését."

  Az Alkotmánybíróságról szóló törvény (Atv.) 50. § (1)-(2) bekezdése szerint: "Ha - a bíróságok kivételével - az állami szervek között, továbbá az önkormányzatok között, illetőleg az önkormányzat és - a bíróságok kivételével - az állami szervek között hatásköri összeütközés merül fel, ezek a szervek az Alkotmánybíróságnál indítványozhatják a hatásköri összeütközés megszüntetését.
   (2) Az Alkotmánybíróság - az indítványozó meghallgatása nélkül - dönt arról, hogy a felmerült vitában mely szervnek van hatásköre, és kijelöli az eljárásra kötelezettet."

   A törvényben biztosított lehetőséggel nyilvánvalóan él az a szerv, amelyik hatáskörének megsértését észleli, és úgy ítéli egyúttal, hogy érdeke fűződik ahhoz, hogy ő legyen az eljáró. Így a pozitív összeütközés esete (ha mindketten vagy többen is el akarnának járni) rendezett.
	Amikor azonban egyik hatóság sem jár el, nem is akar és érdeke sem fűződik hozzá (sőt ellenérdekelt lehet) ezzel a lehetőséggel egyik fél sem él, nem fordul az Alkotmánybírósághoz és így az ügyben egy szerv sem jár el.

3. Megállapítható, hogy a megkeresett szervek levélben tájékoztatták panaszost, és tették át az ügyet egymáshoz. Így az ügyfélnek nem volt lehetősége jogorvoslati jogával élni. 
	Az, hogy a megkeresett szervezetek nem kívántak eljárni, vagy hatáskörük hiányát állapították meg, érdemi döntés volt. Mint ilyet az Áe. 42. § (2) bekezdése alapján határozatba kellett volna foglalni, és jogorvoslatnak lett volna helye. Akkor is így van, ha egyébként érdemében csak akkor volt kilátás a jogorvoslatra, ha a II. fokú hatóság vagy a bíróság a hatáskört mégis megállapítja, és új eljárásra utasítja az elsőfokú építésügyi és/vagy közlekedési hatóságot.
	Az egyező, elutasító döntés esetén ugyanis a bíróság igénybevétele sem vezethetne semmilyen eredményre, mert a hatásköri összeütközésben rendes bíróság nem dönthet, és az Alkotmánybírósághoz sem fordulhat, azt csak a felek tehetnék.
	Mivel az idézett Atv. 50. § (1) bekezdése szerint e szervek is csak indítványozhatják az összeütközés megszüntetését - így szabadon dönthetnek arról, hogy fordulnak-e az Alkotmánybírósághoz, amelynek a 2. pontban kifejtettek szerint kevés a valószínűsége.

4. Megállapítható, hogy az önkormányzat mint tulajdonos, nem intézkedett a részben általa is létrehozott állapotnak most már szabályszerű, engedélyezett útépítéssel való korrigálására sem.
 Az Ötv. 1. § (6) bekezdés b.) pontja szerint az önkormányzat "önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik, az önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetéséből gondoskodik."
 Az Obtv. 16. § (1) bekezdés szerint: "Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva."
 A 29. § (1) bekezdés: "E törvény alkalmazásában hatóság:
 a) az államhatalmi, államigazgatási feladatot ellátó szerv;
 b) az államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv;
 c) a fegyveres erők;
 d) a rendőrség, a rendészeti szerv;
 e) a nemzetbiztonsági szolgálatok;
 f) az igazságügyi szerv - kivéve a bíróságot -;
 g) a helyi önkormányzat;
 h) a bíróságon kívüli jogvitát kötelező érvénnyel eldöntő szerv.

	Ezért az út teljes kiépítése, a beruházás elmaradása ügyében a hatásköröm hiányát állapítottam meg, és abban ajánlást sem teszek.

A vizsgálat alapján megállapítottam ugyanakkor, hogy az 1.-3. pontban leírtak az ügyben el(nem)járó szervek megsértették a panaszosnak az Alkotmány 57. § (5) §-ában foglalt, a jogorvoslathoz való jogát, mert éveken át nem hoztak határozatot, visszásságot okoztak a tulajdonhoz való, az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt jogával kapcsolatban, mert a tulajdonának megközelítését akadályozó körülményeket nem tárták fel. A telek besorolását és az ehhez fűződő építési jogokat nem tisztázták. Nem jártak el hatáskörükben az engedély nélküli építkezőkkel szemben, ezzel a panaszos állampolgári jogait közvetlenül érintő visszásságokon túl az Alkotmány 2. § (1)bekezdésében deklarált jogállamiság, és jogbiztonság követelményével kapcsolatban is visszásságot okoztak.
Megállapítható ugyanakkor, hogy e visszásságok és a jövőbeni előfordulásuk potenciális lehetősége a jogszabályok hiányosságaira is visszavezethetők.
   
Ezért kezdeményezem, hogy 
     1.) az igazságügyminiszter és a belügyminiszter kezdeményezzék az összhang    megteremtését az 1989. évi XXXII. tv. és az 1957. évi IV. tv. között a negatív hatásköri összeütközés feloldása, az eljárási kényszer és a teljes körű jogorvoslat érvényesülése érdekében.
           2.) A földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter az 1997. évi LXXVIII. tv.-ben és végrehajtási rendeleteivel kezdeményezze, illetve hajtsa végre olyan módosítását, amely az 1. pontban feltett kérdésekre választ ad, és rendezi az "építési telek" kérdését.
          3.) A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője járjon el az útmenti ingatlanokon folyt, az út szintjének változását előidéző engedély nélküli építkezések, illetve terepszint változtatások ügyében, és a lehetséges intézkedéseket tegye meg. Amennyiben az idő múlása folytán a tényleges intézkedés már nem lehetséges, legalább a felelősöket nevezze meg. A jövőbeni ilyen esetek elkerülésére intézkedjék.

4. A Pest Megyei Közlekedési Felügyelet járjon el az engedély nélküli útépítés ügyében. Határozzon továbbá a tulajdonos önkormányzat részéről teendők műszaki minimumáról, amellyel az engedély nélküli "útbetonozás" előtti eredeti állapot atekintetben helyreállítható, hogy a telkekre - így panaszoséra is - a bejárás biztosított legyen.

Kérem, hogy a kezdeményeimre az Obtv. alapján 60, illetve 30 napon belül álláspontjukról értesíteni szíveskedjenek.

Budapest, 2000. június 20.

Gönczöl Katalin