OBH 2852/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr.Déry Kinga

Az eljárás megindulása
	A panaszos az Országgyűlési Biztos Hivatalához intézett beadványával a következőket sérelmezve fordult:
I. A panaszos kifogásolta a Budapesti Állatorvostudományi Egyetem eljárását, mely - a panaszos szerint - szakmailag megkérdőjelezhető módon járt el vemhes kutyájának műtéte során.
II.
1. A panaszos sérelmezte továbbá, hogy a Fővárosi Főügyészséghez benyújtott, 1997. május 15. napján kelt, az Állatorvostudományi Egyetem eljárása kapcsán tett feljelentése nyomán a Fővárosi Főügyészség csupán 1997. július 1. napján értesítette a panaszost arról, hogy beadványát hatáskör és illetékesség okán a Budapesti VI-VII. Kerületi Ügyészséghez tette át.
2. Sérelem tárgyát képezte továbbá, hogy a Budapesti VI-VII. Kerületi Ügyészség az 1997. július 1. napján történt áttételt követően csak 1997. november 5. napján tette át hatáskör és illetékesség hiányában a beadványt a Budapest VII. Kerület Erzsébetváros Polgármesteri Hivatal Szabálysértési Ügyek Irodájához.
3. A panaszos sérelmezte továbbá, hogy a Budapest VII. Kerület Erzsébetváros Polgármesteri Hivatal Szabálysértési Hatósága 1558/97/VII:szabs. számú határozatával 1997. november 28. napján a szabálysértési eljárást megszüntette.
4. Az ismételten a Fővárosi Főügyészséghez benyújtott, 1998. január 5. napján kelt, 1998. január 27. napján a Budapesti VI-VII. Kerületi Ügyészséghez hatáskör és illetékesség okán áttett feljelentés tárgyában a kerületi ügyészség a B.VI-VII. 242/1998/1. számú, 1998. február 10. napján kelt határozatával a nyomozást megtagadta. A panaszos végül sérelmezte, hogy a megtagadó határozat ellen 1998. március 8. napján kelt beadványával panasszal élt, amit azonban a Fővárosi Főügyészség csupán 1998. május 28. napján kelt határozatával bírált el.  
	A vizsgálatom során felmerült kérdésekben tájékoztatást kértem a Budapest Főváros VII. Kerületi Önkormányzata Polgármesteri Hivatalától és a Fővárosi Főügyészségtől, mely szervek a kért tájékoztatást és iratanyagot maradéktalanul rendelkezésemre bocsátották. 
	Az ügyben az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogbiztonság követelményéből fakadó tisztességes eljáráshoz és az 57.§ (5) bekezdésében megállapított jogorvoslathoz való jog sérelmének gyanúja miatt az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. §(1) bekezdése alapján vizsgálatot indítottam.

A megállapított tényállás
	I. A panaszos 1997. április 14. napján vizsgálatra vitte az Állatorvostudományi Egyetemre vemhes kutyáját. A vizsgálatot elvégző orvos azonnali műtétet javasolt tekintettel arra, hogy túlhordott vemhességről volt szó, a kölykök elhaltak és az anyakutya élete is veszélyben volt. A panaszos az orvosi véleményt elfogadta, azonban ragaszkodott ahhoz, hogy az anyakutya méhét a műtét során ne távolítsák el. A műtét eredményeképpen 5 élő kölyök született, az anyakutya méhét pedig el kellett távolítani.
	II.	1. A panaszos 1997. május 15. napján kelt beadványában a Fővárosi Főügyészségnél feljelentést tett az Állatorvostudományi Egyetem eljárás ellen. A Fővárosi Főügyészség 1997. július 1. napján kelt levelében értesítette a panaszost arról, hogy beadványát illetékesség és hatáskör hiányában a Budapesti VI-VII. Kerületi Ügyészségre tette át.
	A panaszos 1997. október 14. napján kelt levelében ismét a Fővárosi Főügyészséghez fordult, melyben sérelmezte, hogy az áttételt követően (1997. július 1.) a kerületi ügyészség ügyében nem intézkedett, és kérte a soron kívüli intézkedést annak érdekében, hogy az „elkövető elnyerhesse büntetését”. A panasz nyomán a Fővárosi Főügyészség NF.6018/1997. számú, 1997. október 18. napján kelt levelével együtt a Budapesti VI-VII. Kerületi Ügyészségnek megküldte a beadványt és felhívta a kerületi ügyészséget az ügy állásáról való tájékoztatásra.
	2. A kerületi ügyészség Ig.73/1997. számú, 1997. november 5. napján kelt levelében arról tájékoztatta a panaszost, hogy: „A beadványokban foglalt tényállásból nem volt megállapítható a Btk. valamely törvényi tényállását megvalósító bűncselekmény elkövetése (...)”. A Budapesti VI-VII. Kerületi Ügyészség a beadványt a Budapest VII. Kerületi Önkormányzata Polgármesteri Hivatalához tette át állatkínzás szabálysértésének megállapíthatósága esetén szabálysértési eljárás lefolytatására. 
	3. A Budapesti VII. Kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatala az 1558/97/VII:szabs. számú, 1997. november 28. napján kelt határozatával  a szabálysértési eljárást megszüntette. A határozat indokolása szerint: „Az eljárás során Dr.Cs.Z. kezelőorvost meghallgatni nem lehetett, mert hosszabb külföldi kiküldetésre távozott. Az Egyetem által a Szabálysértési hatóság részére bocsátott kezelési lapokból egyéb betegségek kezelése követhető nyomon, a szülés, illetve a kutyakölykök állapotára vonatkozó adatok nem állapíthatók meg. A 17/1978. (IV.14.) Korm.sz. rendelet 25.§ (1) bekezdése szerint szabálysértést követ el, aki állatot nyilvánosan és botrányt okozó módon vagy durván bántalmaz, 10.000,-Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható. A feljelentésből megállapítható, hogy a fenti § elemei nem állnak fenn: sem a nyilvánosság, sem a botrány okozás, ezért az 1968.évi I. tv. 48.§ (1) bek.a/ pontja alapján az eljárást megszüntetettem, mert szabálysértés elkövetése nem történt.”
	4. A panaszos 1998. január 5-i keltezéssel ismételten feljelentést tett a Fővárosi Főügyészségen a korábbi feljelentése tárgyában. A Fővárosi Főügyészség 1998. január 27. napján a feljelentést hatáskör és illetékesség hiányában áttette a Budapesti VI-VII. Kerületi Ügyészségre. A kerületi ügyészség a B.VI-VII.242/1998/1. számú, 1998. február 10. napján kelt határozatával - bűncselekmény hiányában - a nyomozás elrendelését megtagadta. A nyomozást megtagadó határozat ellen a panaszos a Fővárosi Főügyészséghez 1998. március 8. napján kelt beadványával panaszt nyújtott be. A Fővárosi Főügyészség NF.6018/1997. számú, 1998. május 28. napján kelt határozatával a panaszt elutasította.

Az ügy jogszabályi háttere

Az 1973. évi I. törvény a büntetőeljárásról:
121. § (1) A büntető eljárás feljelentés, bejelentés vagy a nyomozó hatóság észlelése alapján indulhat meg.
125. § (1) A feljelentést a nyomozó hatóságnál kell írásban vagy szóban megtenni. A feljelentést más hatóság is elfogadhatja, de köteles azt a büntető ügyekben eljáró hatóságnak megküldeni. A szóban tett feljelentést jegyzőkönyvbe kell foglalni.
(2) Ha a feljelentést nem a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező nyomozó hatóságnál tették, a feljelentést az eljárásra jogosult hatósághoz kell áttenni. A halaszthatatlan nyomozási cselekményeket azonban a nyomozó hatóság hatáskör és illetékesség hiányában is köteles elvégezni.
126. § (1) A feljelentés beérkezésétől számított három napon belül a nyomozás megtagadásáról vagy elrendeléséről kell határozni. Ha a feljelentés alapján ebben nem lehet megnyugtatóan állást foglalni, tizenöt napon belül a feljelentés kiegészítésének van helye. Ezt a határidőt a nyomozó hatóság vezetője indokolt esetben tizenöt nappal, ha pedig vizsgálatot kell tartani, további harminc nappal meghosszabbíthatja.
127. § (1) A nyomozást határozattal meg kell tagadni, ha a feljelentésből vagy a feljelentés kiegészítése során szerzett adatokból megállapítható, hogy
a) a feljelentett cselekmény nem bűncselekmény, vagy a bűncselekmény alapos gyanúja hiányzik,
148. § (1) Akinek a hatóság határozata, intézkedése vagy intézkedésének elmulasztása a jogait vagy érdekeit sérti, emiatt panasszal élhet.
(5) Ha a hatóság a panasznak nem ad helyt, az iratokat huszonnégy órán belül a panasz elbírálására jogosult ügyésznek, illetőleg a felettes ügyésznek köteles nyilatkozatával együtt megküldeni. Az ügyész, illetőleg a felettes ügyész a panaszt nyolc napon belül elbírálja.
Az 1968. évi I. törvény a szabálysértésekről
62. § (1) A szabálysértési hatóság a tárgyalás alapján határozatot hoz, és ebben az elkövetővel szemben büntetést (intézkedést) alkalmaz, vagy az eljárást megszünteti (48. §).
(2) A határozatnak tartalmaznia kell:
c) tömör indokolást, utalva a megállapított tényekre, bizonyítékokra, a büntetés kiszabásánál figyelembe vett körülményekre és a szabálysértést meghatározó jogszabályra;

Az érintett alkotmányos jogok
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57.§ (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.

A vizsgálat megállapításai
	I. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16.§ (1) bekezdése alapján az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Lévén, hogy az Állatorvostudományi Egyetem nem hatóság és nem is közszolgáltató szerv a panasz ezen részét hatáskör hiányában elutasítom. 
	II. 1. A Fővárosi Főügyészséghez az 1997. május 29. napján érkezett feljelentés kapcsán a főügyészség feladata a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény (a továbbiakban:Be.) szerint első lépésként az ügyben való hatáskörének és illetékességének vizsgálata lett volna. A hatásköri és illetékességi vizsgálat minden esetben szükségszerűen meg kell előzze az érdemi döntéshozatalt. Egy, az ügyészséghez benyújtott feljelentés nyomán az érdemi döntéshozatal kapcsán csupán a nyomozás elrendelése, megtagadása vagy a feljelentés kiegészítésének elrendelése merülhet fel lehetőségként, melyekre a Be. 126.§ (1) bekezdése három, a feljelentés kiegészítése tekintetében tizenöt napon belüli elintézést határoz meg. A hatáskör és illetékesség vizsgálata és az esetleges áttétel ezért mindenképpen a feljelentés megérkezésétől számított legfeljebb tizenöt napon belül kell történjen. Hosszú és indokolatlan az ügyben a főügyészség 1 hónapig tartó eljárása: törvényi határidőket figyelmen kívül hagyó, önkényes eljárás. 
	Vizsgálatom eredményeképpen megállapítom, hogy az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogbiztonsághoz való jogból fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott a Fővárosi Főügyészség akkor, amikor csupán 1 hónap elteltével tette át az ügyet a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz.

	2. A Budapesti VI-VII. Kerületi Ügyészség az 1997. július 1. napján megküldött feljelentés tárgyában csupán 1997. november 5. napján hozott érdemi döntést. A büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény 126.§ (1) bekezdése alapján a feljelentés beérkezésétől számított három napon belül a nyomozás megtagadásáról vagy elrendeléséről kell határozni vagy tizenöt napon belül a feljelentés kiegészítésének van helye. A kerületi ügyészség négy hónap elteltével döntött arról, hogy a beadványban szereplő cselekmény nem bűncselekmény. A feljelentő-panaszos ügyében négy hónapon keresztül nem történt érdemi intézkedés. A feljelentés beérkezését követően a jogalkotó által deklarált három, de maximum tizenöt napos határidő egy gyors és az eseményekre reagálni képes nyomozó hatóság képének kialakítását célozta. A sérelmet szenvedett félnek - a feljelentő - hatóságokba vetett bizalmát rendítette meg a kerületi ügyészség akkor, amikor érdemi döntést a feljelentés ügyében csak négy hónap elteltével hozott. A nyomozó hatóságok tekintetében a gyors ügyintézés az büntetőügyek jellegénél fogva is alapvető követelmény. Az alapos gyanú megállapítása, a bizonyítékok és az elkövetők felderítése mind gyors és hatékony intézkedést igényelnek.
	Vizsgálatom eredményeképpen megállapítom, hogy az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogbiztonsághoz való jogból fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott a Budapesti VI-VII. Kerületi Ügyészség akkor, amikor a hozzá érkezett feljelentés ügyében csupán négy hónap elteltével hozott érdemi döntést.
	A kerületi ügyészség 1997. november 5. napján kelt levelében tájékoztatta a feljelentő-panaszost arról, hogy a beadványban foglalt tényállásból nem volt megállapítható bűncselekmény elkövetése. A büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény 127.§ (1) bekezdése alapján a nyomozást határozattal meg kell tagadni, ha a feljelentésből vagy a feljelentés kiegészítése során szerzett adatokból megállapítható, hogy a feljelentett cselekmény nem bűncselekmény, vagy a bűncselekmény alapos gyanúja hiányzik. Azáltal, hogy a kerületi ügyészség döntését nem határozati formában hozta, megfosztotta a panaszost a jogorvoslati jogtól, mely a nyomozást megtagadó határozat esetén rendelkezésére állt volna. Az ügyészség nem tett eleget a büntetőeljárásról szóló törvényben foglalt kötelezettségének akkor, amikor figyelmen kívül hagyta a határozati formában való döntési kötelezettségét.
Vizsgálatom eredményeképpen megállapítom, hogy a Budapesti VI-VII.Kerületi Ügyészség az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogbiztonsághoz való jogból fakadó tisztességes eljáráshoz és az 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való joggal összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott akkor, amikor észlelve azt, hogy a feljelentésben szereplő cselekmény nem bűncselekmény, arról a feljelentőt levél formájában értesítette.

	3. A Budapesti VII. Kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatala a szabálysértési eljárást megszüntető határozatának indokolása nem felel meg a - határozathozatal idején hatályos - a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény 62.§ (1) bekezdés c) pontjában foglaltaknak, mely szerint a határozatnak tartalmaznia kell a tömör indokolást, utalva a megállapított tényekre, bizonyítékokra, a büntetés kiszabásánál figyelembe vett körülményekre és a szabálysértést meghatározó jogszabályra. Az indokolás tartalmazza a megállapított tényállást. A tényállást követően azonban az önkormányzat polgármesteri hivatala azt állapította meg, hogy egyes - egyébként a tényállás tisztázása szempontjából releváns - dokumentumokhoz nem jutott hozzá, és hogy a kérdéses műtétet elvégző orvos külföldön tartózkodott, ezért meghallgatására nem kerülhetett sor. A leírtakból következően megállapítható, hogy a tényállást a polgármesteri hivatal nem tisztázta megfelelően.
Az indokolás folytatásaként a szabálysértési hatóság megállapította, hogy az állatkínzás szabálysértési tényállásának elemeit a beadványban foglalt cselekmény nem valósította meg: így sem a botrányokozás, sem pedig a nyilvánosság elemek nem valósultak meg a cselekmény során. A szabálysértési hatóság szabályértés hiányában ezért a szabálysértési eljárást megszüntette. Nem indokolta azonban meg az kerületi önkormányzat jegyzője azt, hogy a hiányolt tényállási elemek (a nyilvánosság és a botrányokozás) miért, miből következően nem álltak fenn a kérdéses cselekmény elkövetésekor. Az indokoló rész ezért elvesztette valódi értelmét: azt, hogy a rendelkező részben foglaltak valódi indokolásaként, magyarázataként szolgáljon.
	Az indokolás során hivatkozott jogszabály a 17/1978. (IV.14.) Korm.sz.rendelet volt, mely a helyes hivatkozás szerint a 17/1968. (IV. 14.) Korm.sz.rendelet lett volna. A szabálysértési eljárásban hozott határozat indokoló részének tartalmaznia kell a határozat alapjául szolgáló jogszabályok pontos megjelölését. A jogszabályi hivatkozás azonban nem csupán a jogszabály megjelölésére, a paragrafus és a bekezdés számra történő utalást, hanem az érthetőség érdekében a jogszabály tárgyának és a hivatkozási alapot képező szabálynak a tömör felidézését is tartalmazza. Pontatlan és hiányosan megjelölt jogszabályi hivatkozásával a határozat indokoló része a határozat olvasója számára nehezen érthetővé tette a rendelkező rész magyarázatául szolgáló indokoló részt.
Vizsgálatom eredményeképpen megállapítom, hogy a Budapest VII. Kerületi Önkormányzat jegyzője az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogbiztonsághoz való jogból fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott akkor, amikor a tényállást nem tisztázta megfelelően, és a határozatának indokolásában a rendelkező részben foglalt megállapítást nem indokolta meg.

	4. A panaszos-feljelentő a Budapesti VI-VII. Kerületi Ügyészség 1998. február 10. napján kelt, nyomozást megtagadó határozat ellen 1998. március 8. napján kelt, és a Fővárosi Főügyészségre 1998. március 9. napján érkezett panaszát a Fővárosi Főügyészség csupán 1998. május 28. napján kelt határozatában bírálta el. A büntetőeljárásról szóló, 1973. évi I. törvény 148.§ (5) bekezdése szerint a nyomozó hatóság határozata ellen bejelentett panaszt az ügyész, illetőleg a felettes ügyész nyolc napon belül elbírálja.
	A panasz bejelentése és az elbírálás között 2 hónap és 20 nap telt el. A főügyészség érdemi ügyintézésének hossza jelentősen túllépte a törvény által előírt határidőt, a főügyészség eljárásának hosszával a panaszos számára bizonytalan állapotot teremtett. 
	Vizsgálatom eredményeképpen megállapítom, hogy a VI-VII. Kerületi Ügyészség az Alkotmány 2.§ (1) bekezdésében deklarált jogbiztonsághoz való jogból fakadó tisztességes eljáráshoz való joggal összefüggésben alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okozott akkor, amikor a nyomozó hatóság határozata ellen benyújtott panaszt 2 hónap és 20 nap alatt bírálta el. 

Ajánlások
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban:Obtv.) 20.§ (1) bekezdése alapján
	1. felkérem a Legfőbb Ügyész Urat, hogy hívja fel a Fővárosi Főügyészség és a kerületi ügyészségek figyelmét arra, hogy a jövőben fordítsanak kiemelt figyelmet a büntetőeljárás során alkalmazandó kötelező, törvény által előírt határidők betartására.
	2. Felkérem továbbá Budapest Főváros Közigazgatási Hivatala Vezetőjét, hogy hívja fel a Budapest VII. Kerületi Önkormányzat jegyzőjének és a többi kerületi önkormányzat jegyzőjének figyelmét is az eljárásaikra - így határozathozatalaikra is - irányadó jogszabályok alkalmazásának feltétlen kötelezettségére. 
	Kérem, hogy az ajánlás tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről az ajánlás kézhezvételétől számított 30 napon belül szíveskedjék tájékoztatni.

Budapest, 2000. július 26.

Gönczöl Katalin