OBH 2797/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Nagy Tiborné

Az eljárás megindítása

Panaszosok 1998. április 23-án kelt beadványukkal fordultak Hivatalunkhoz.
Panaszukban előadták, hogy Kecskemét belvárosában egy házas ingatlan osztatlan közös tulajdonosai. Tulajdonostársuk engedély nélkül építkezett közös tulajdonukban, és fennmaradási engedélyt kapott, tiltakozásuk ellenére.

Az engedély nélkül kialakított helyiségeket bérbe adta, ott hetenként többször istentiszteletet tartanak, amely éjszakába nyúló, nagy hangerejű hangszeres zenélést és éneklést jelent, napi többórás gyakorlást "dobolást", ami rendkívül zavaró. A hangos zene az egész környéket zavarja, elsősorban természetesen panaszosokat, akik a legközelebb laknak a zajforráshoz.
Megkérdőjelezi a fennmaradási engedély jogszerűségét, kifogásolják, hogy az önkormányzat nem jár el a zajos tevékenység beszüntetése érdekében.

A kialakult helyzet sérti állampolgári jogaikat.

A vizsgálat során felmerült alkotmányos visszásságok gyanúja

jogbiztonság sérelme (Alkotmány 2. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

jogorvoslathoz való jog sérelme (Alkotmány 57. § (5) bekezdés: "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti."

egészséges környezethez való jog sérelme (Alkotmány 18. § "A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."

tulajdonhoz való jog sérelme (Alkotmány 13. § (1) bekezdés: "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."

Jogszabályi háttér

1957. évi IV. tv. az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
1959. évi IV. tv. a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről (Ptk.)
1964. évi III. tv. az építésügyről
12/1986. (XII. 30.) ÉVM r. az építési és használatbavételi engedélyezési eljárásról
2/1986. (II. 27.) ÉVM r. az Országos Építésügyi Szabályzat (OÉSZ) közzétételéről
12/1983. (V. 12.) MT r. a zaj- és rezgésvédelemről
4/1984. (I. 23.) EüM rend. a zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról

A vizsgálat megállapításai

Panaszosok által leírt, sérelmeiket okozó tevékenység 1994. évben indult, amikor még az önkormányzati tulajdonú ingatlan raktár épületében az egyik bérlő belső átalakítással Ifjúsági Klubot akart kialakítani. A szükséges parkolóhelyek hiánya miatt a kérelmet az elsőfokú hatóság elutasította. Fellebbezési eljárás keretében az elsőfokú hatóság 34.750-5/1994. számú határozatát - eljárási és anyagi jogszabálysértésre hivatkozással - a 2558/1994. számú határozatával a másodfokú hatóság megsemmisítette és új eljárást rendelt el. Időközben az ingatlant az önkormányzat társasházként értékesítette. A raktárépületet megvásárló bérlő a belső átalakítást engedély nélkül megkezdte.
Fennmaradási engedély kérelmét az elsőfokú hatóság a parkolóhelyek hiányára hivatkozással 41521-4/1996. számú határozatával elutasította, de nem rendelkezett az engedély nélkül elvégzett munkákról. A fellebbezési eljárás során a volt bérlő (most már tulajdonos) úgy nyilatkozott, hogy az épületben nem kíván diszkót, presszót, szórakozóhelyet létesíteni. A fellebbezéssel összefüggésben a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal ezen elsőfokú határozatot anyagi jogszabálysértésre hivatkozással 2770/1996. számú határozatával ismételten megsemmisítette és új eljárás lefolytatását rendelte el.

Az ingatlan raktár épületét 1996. október 24-én a helyi földhivatal egy alapítvány tulajdonába jegyezte át, melynek tevékenységi köre szenvedélybetegségek megelőzése, gyermek-, és ifjúságvédelem, karitatív tevékenység stb. terjedt ki.
Az alapítvány a raktárépületet bérbe adta istentisztelet céljára. Az ingatlan bérlője heti két alkalommal tartott istentiszteletet zenekísérettel.
Az ingatlan fenti célú használata ellen panaszos a városi közgyűlés 1996. október 30-i közmeghallgatásán panasszal élt.

Az 1996. december 27-i társtulajdonosi megbeszélésen az egyik, 11,67 %-ban részaránytulajdonos, illetve ugyanaz mint az alapítvány részéről 58,21 %-os részaránytulajdonos többségi szavazatával a társtulajdonosi hozzájárulást a fennmaradási engedélyhez megadta. A többi résztulajdonos a parkoló ingatlanon belüli kialakításához nem járult hozzá, de a kisebbség érdekét sértő társasházi döntést bíróság előtt nem támadták meg.
Az elsőfokú hatóság a raktár-iroda fennmaradási engedély kérelmét elutasította, arra való hivatkozással, hogy a társasház kisebbségben lévő tulajdonosai a parkoló kialakításhoz nem járultak hozzá. Fellebbezés miatt a másodfokú hatóság ismételten újeljárást rendelt el. Az új eljárásban első- és másodfokon is a fennmaradási engedélyt raktár-iroda célra megadták.  
Időközben az elsőfokú hatóság kötelezte az alapítványt, mint tulajdonost, hogy az ingatlanon a földhivatali nyilvántartás szerint raktárként bejegyzett épület eltérő használatát (istentisztelet és ifjúsági rendezvény) szüntesse meg. Fellebbezési eljárás keretében ezt a határozatot a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal helybenhagyta. 
Határozatának kikényszerítésére az elsőfokú hatóság végrehajtási bírságot szabott ki.
A bírságolás időszakában tulajdonos változás történt, mivel a raktár épületrészt 1997. szeptember 22-én a földhivatali bejegyzés szerint egy másik alapítvány megvásárolta, melyről az elsőfokú hatóságnak nem volt tudomása. Az alapítvány képviselőjének adatait a Cégbíróság útján tudták megállapítani. Az új tulajdonost a korábbi és jelenlegi bérlő által folytatott eltérő használat 8 napon belüli megszüntetésére szólította fel az elsőfokú hatóság. 

Ezt követően 1998. június 15-én 100.000.- Ft, 1998. június 25-én újabb 100.000.- Ft bírsággal sújtották a bérbe adó alapítványt, és az utolsó határozatban már további bírság kilátásba helyezése helyett a rendőrség közreműködésének igénybevétele szerepel a végrehajtás kikényszerítésére.

A tényállás alapján megállapítható

Az 1994 óta folyó ügyekben az eljáró hatóságok a mindenkor éppen felmerülő ügyekben a konkrét, adott "résztörténésben" határidőben és a rendelkezésükre álló eszközök igénybevételével, a részükre biztosított hatáskörben eljártak, és ezen részek tekintetében panaszosok a jogorvoslathoz való jogukat is érvényre juttathatták.

Megállapítható ugyanakkor, hogy ugyanazon ingatlan engedély nélküli építkezése és használati mód megváltoztatása, ezek környezetre gyakorolt hatása stb. mesterségesen való szétválasztása bár eljárási szempontból nem volt kizárt, de nem segítette elő sem a megoldást, sem a törvényesség betartathatóságát.

A 12/1986. (XII. 30.) ÉVM r. 29. § (4) bekezdése szerint: "A fennmaradási engedély iránti kérelem elbírálása során az első fokú építésügyi hatóságnak meg kell vizsgálnia, hogy a megépített építmény (építményrész)
a) úgy készült-e el, hogy arra az építési engedély megadható lett volna-e, illetőleg
b) átalakítással vagy egyéb módon szabályossá tehető-e vagy sem."

(5) bekezdése szerint: "A fennmaradási engedély akkor adható meg, ha az építésügyi hatóság a szabálytalanul megépített építmény (építményrész) átalakítását vagy lebontását nem rendeli el. A fennmaradási engedély megadása során egyébként az építési és a használatbavételi engedélyezési eljárásra vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni."

Az építési engedélyezésben a 16. § szerint "Az építési engedély iránti kérelem elbírálása során az első fokú építésügyi hatóság köteles meggyőződni arról, hogy
az építtető rendelkezik-e építési jogosultsággal,
a tervezett építkezés, a helyszínrajz és az építési munka műszaki tervei megfelelnek-e az Országos Építésügyi Szabályzat előírásainak, a helyi településrendezési terveknek és szabályoknak, továbbá az egyes területek védettségét elrendelő vagy azokra különleges feltételeket megállapító általános érvényű határozatoknak, az előzetes hatósági eljárásokban tisztázódott szakhatósági követelményeknek és az érdekelt szakhatóságok hozzájárulásában foglalt eseti előírásoknak,
az építési munkával érintett földrészlet a helyénél, rendeltetésénél, alakjánál és méreteinél fogva alkalmas-e a tervezett építmény elhelyezésére, valamint a földrészlet a településrendezési tervnek, illetőleg a jogszabályoknak megfelelő kialakítása megtörtént-e,
az építmény rendeltetésszerű használhatóságához szükséges járulékos építmények, illetőleg közlekedési, közmű- és energiahálózathoz való csatlakozás megvalósítása biztosított-e,
az építmény megépítése, illetőleg fenntartása víz, gőz, gáz, füst, korom, hő, bűz, por, zaj, rázkódtatás, sugárzás vagy más ok miatt nem jár-e a környezetre olyan káros hatással, amely a területre vonatkozó környezetvédelmi határértékeket, illetőleg ezek hiányában a terület rendeltetésének megfelelő mértékét meghaladná, a szomszédos ingatlanok használatát számbavehetően korlátozná, az állékonyságot, az egészséget, az élet- és közbiztonságot veszélyeztetné vagy a közérdeket egyéb módon sértené."

Nem lehet egyedül irányadó, hogy az engedély nélkül építkező a fennmaradási engedélyezési eljárásban raktár (és iroda) használati mód kialakítását jelöli meg. Az alapítvány 1996. november 12-én kelt és a Polgármesteri Hivatal építésügyi hatóságához címzett beadványában ugyan azt írja: "Az alapítvány több, a fenti célokért tevékenykedő civil szervezet számára kíván elhelyezést biztosítani az épületben.
Ennek megfelelően az ingatlan raktár-iroda rendeltetése módosul.
Az ingatlan a jövőben székházként fog működni.
A székház alapvetően irodaházként funkcionál, de kiegészítő jelleggel a raktár funkció is megmarad.
Az irodaház egységben a fent említett társadalmi szervezetek munkatársai fognak működni 5 főt meg nem haladó létszámban.
A raktáregység az alapítvány, illetve az általa támogatott szervezetek tevékenységéhez szükséges anyagok, eszközök, ruha- és egyéb természetbeni adományok stb. tárolására szolgál."

Ez még értelmezhető lenne a raktár-iroda használati módra való átalakításnak, de ugyanez az alapítvány 13 nappal később, a város polgármesterének a használati módról azt jelenti be: "Az alapítvány kecskeméti polgárok kezdeményezésére jött létre, főbb tevékenységi körei:
szenvedélybetegségek megelőzése,
gyermek-, ifjúság- és családvédelem,
karitatív tevékenység,
tradicionális erkölcsi értékek védelme és népszerűsítése,
fellépés az egyes társadalmi csoportok kirekesztésén alapuló gyűlöletkeltő nézetek kialakulásával szemben.
Az alapítvány a Nyár utcai ingatlant e tevékenységek működési bázisává kívánja tenni. A székház több, a fenti célokért tevékenykedő civil szervezet számára fog elhelyezést biztosítani. Az épület átminősítése folyamatban van."

Ezzel összefüggésben pedig a fennmaradási engedély kérelem elbírálásakor közhasználatú építménynek OÉSZ-ben foglalt előírásai teljesülését kellet volna vizsgálni, ebben az esetben már fennmaradási engedély sem lett volna adható.

A fennmaradás és az engedélytől eltérő használat szétválasztása nem feltétlenül jogszabálysértő, de a hatóság saját pozícióit gyengítette, tudomásul vette, hogy az ügyfél ugyanazon polgármesteri hivatalon belüli személyeknek és szerveknek is mást állít. Miközben a polgármesternek azt írja, hogy "az épület átminősítése folyamatban van", a párhuzamosan folyó eljárásban raktár-irodáara kér fennmaradást. 

Megállapítottam, hogy Kecskemét Megyei Jogú Város Önkormányzata a zajvédelem helyi szabályozásáról 1993 óta rendelkezik önkormányzati rendelettel.

Az önkormányzat rendelete a legjobb szándékkal külön kategóriában védi a zajtól többek között a templomok környezetét.

Nem számol, nem számolhat azonban fordított helyzettel. Engedély nélkül kialakított, tömegtartózkodásra és ott a környezetre is kiható, zajos tevékenység folytatására alkalmatlan épületben, tömegtartózkodás  és a környezetre is kiható zajos tevékenység folytatása akkor sem megengedhető, ha az istentisztelet.

Összefoglalva: Kecskemét Megyei Jogú Város jegyzőjének és a Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatalnak az ügyben folytatott eljárásaiban panaszosok állampolgári jogainak megsértését nem állapítottam meg. 

Panaszosok jogainak sérelmei közül azok amelyek a fennmaradási engedélyezésben a tulajdonosi hozzájárulás megadásából keletkeztek, kizárólag bíróság által orvosolhatók. A társasház tulajdonosai közül a kisebbség a többség határozatát csak bíróság előtt támadhatja meg. A hozott határozat az építésügyi hatóságra nézve mindaddig kötelező, amíg azt bíróság meg nem változtatja.

Ugyancsak bíróság előtt érvényesíthetők az udvarhasználat, parkolás, ki- bejárásra vonatkozóan a tulajdonostársak egymás közti jogai.

Ajánlás

A vizsgálatból megállapítható hiányosságokat a zaj- és rezgésvédelemmel összefüggő szabályozásban többször, többek között OBH 2250/1996. sz. alatt a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszternél észrevételeztem. Mivel ajánlásaimat a miniszter elfogadta és az új rendelet-tervezet már csak kibocsátására vár, ebben új ajánlást nem teszek.

Felkérem Kecskemét Város jegyzőjét, hogy a konkrét ügyben a végrehajtást a kötelezettség teljesítéséig az Áe. 83. § (1) bekezdés szerint folytassa. A raktár és 5 fő benntartózkodását meg nem haladó irodai használaton kívül minden más használat eltérő használatnak minősül!

Felkérem, hogy a jövőre nézve döntéseiben az önkormányzat és a polgármesteri hivatal rendelkezésére álló valamennyi adat alapján határozzon. Az ügyfél nyilatkozatait a tényállás megállapításában teljeskörűen használja fel, az ellentmondásokat tisztázza, illetve más bizonyítási eszközök igénybevételével egyértelműsítse azt, szükség esetén az Áe. 27. § (4) bekezdés szerint járjon el.

A Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének nem teszek ajánlást, mivel a dokumentumokból nem állapítható meg, hogy másodfokú eljárásában tudomással bírt-e arról az ellentmondásról, amely az engedély nélkül építkező alapítvány beadványaiból kiderült.

Mivel fent kifejtettek szerint az eljárások szétválasztása önmagában sem nem volt törvénysértő, sem nem eredményezte panaszosok állampolgári jogainak sérelmét, felügyeleti jogkörében való eljárásra sem teszek ajánlást.

Kérem, hogy Kecskemét Megyei Jogú Város jegyzője kezdeményezésemmel kapcsolatosan állásfoglalásáról az 1993. évi LIX. törvény 21. § (1)-(2) bekezdése alapján harminc napon belül értesíteni szíveskedjék. 

Budapest, 1998. június 30.

Gönczöl Katalin