OBH 2775/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Dr. Garamvári  Miklós

A vizsgálat megindulása
 
A panaszos az állampolgári jogok országgyűlési biztosához intézett beadványában Domony Község Önkormányzatának eljárását sérelmezte.

Az ügyben a vizsgálatot 1996. november 5-én megindítottam. A panaszos eredeti beadványával egyidejűleg nem bocsátotta rendelkezésemre az általa - többek között -sérelmezett idegenforgalmi adó megállapítás alapját képező hatósági határozatokat, az ellenük benyújtott fellebbezéseket, valamint a jogorvoslatot kizáró jogerős másodfokú határozatokat.

A beadványban foglaltak kivizsgálásához azonban szükségessé vált a vonatkozó teljes dokumentáció megismerése, ezért felkértem, hogy a hiányzó dokumentumokat  illetőleg azok másolati példányait hivatalomhoz juttassa el. Tekintettel arra, hogy kérésemnek nem tett eleget, tájékoztatást adtam, hogy a panasz kivizsgálására nincs lehetőségem és a beadványa nyomán Hivatalunknál indult eljárást megszüntettem.

A panaszos ezt követően, 1998. április 27-én juttatta el a panasz kivizsgálásához szükséges, általam  kért dokumentumokat az Országgyűlési Biztos Hivatalához.

Az érintett alkotmányos jog

Eljárásom során a következő alkotmányos jogokat vizsgáltam az üggyel kapcsolatban:

1. A Magyar Köztársaság Alkotmányának (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

2. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.

A vizsgálat megállapításai

Domony Község telefon ellátottságát koncessziós szerződés értelmében a DIGITEL 2002. Távközlési és Informatikai Koncessziós Társaság valósította meg. Az önkormányzat 1992. évben csak a szervezési munkálatokban, így a lakosság által befizetett beruházási pénzeszközök összegyűjtésében és a DIGITEL Rt-hoz történő továbbításban vett részt.

Tekintettel arra, hogy a jogviszonyt létesítő megállapodás nincs a birtokomban csak valószínűsíteni tudom, hogy a DIGITEL Rt. kötelezettséget vállalt arra, hogy a megállapodásban rögzített időpontig megépítteti a panaszos ingatlana telefonellátását biztosító vezetéket. 

A beadványból kitűnik, hogy ezzel a DIGITEL Rt. késedelembe esett, de a rendelkezésemre bocsátott dokumentumokból nem állapítható meg, hogy a panaszos élt-e és ha igen milyen eredménnyel kamat vagy kötbérigénnyel a panaszolt közszolgáltatóval szemben.

A távbeszélő állomás késedelmes létesítése miatti igénnyel kapcsolatban álláspontom a következő: 

A kötbérfizetési kötelezettség alól a szolgáltató akkor mentesül, ha bizonyítja, hogy a szükséges magatartások határidőben történő elvégzése, illetve a hibátlan teljesítés érdekében úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható, tehát a szolgáltató felelőssége csak felróhatósága esetén áll fenn. Amennyiben a felek egymással nem tudnak megegyezni, vitájuk ügyében a területileg illetékes bírósághoz fordulhatnak.

A Ptk. 246. § (1) bekezdése szerint a kötelezett meghatározott pénzösszeg fizetésére kötelezheti magát arra az esetre, ha olyan okból, amelyért felelős, nem, vagy nem szerződésszerűen teljesít. Kötbért csak írásban lehet érvényesen kikötni. Kötbér után kamat kikötése semmis. A (3) bekezdés szerint a nemteljesítés esetére kikötött kötbér érvényesítése a teljesítés követelését kizárja. A késedelem vagy a hibás teljesítés esetére kikötött kötbér megfizetése nem mentesít a teljesítés alól.

A távközlésről szóló 1992. évi LXXII. törvény 11. § (2) bekezdése úgy szól, hogy a közcélú szolgáltató köteles a szerződéskötés időpontjára vonatkozó nyilatkozattétel, vagy a szerződési ajánlat elfogadására nyitva álló határidő túllépése, továbbá a hozzáférési pont meghatározott időben történő létesítésének elmulasztása esetében kötbért fizetni. A kötbér mértéke naponta a havi előfizetési díj egyharmada.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. 

A DIGITEL Rt. kötbér illetőleg kamatfizetéssel kapcsolatos eljárása - álláspontom szerint - nem függ össze közvetlenül közszolgáltatással. Mind a kötbér mind pedig a kamatigény jogalapjának megállapítása és megfizetésére kötelezése bíróság hatáskörébe tartozik. Az Országgyűlési Biztosnak nincs lehetősége polgári jogi jogviszonyból származó vita érdemében dönteni, a szolgáltatót kamat-illetőleg kötbérfizetésre kötelezni, ezért a beadvány e kitétele alapján  hatáskör hiányában intézkedést kezdeményezni nincs lehetőségem.

A panaszos sérelmezte, hogy a domonyvölgyi nyaralók terepjáróval, illetve rossz idő esetén még azzal sem közelíthetők meg  a 30-as úttól. A település jegyzője által adott felvilágosítás szerint a zártkertek, és mezőgazdasági művelésű külterületi ingatlanok -az időjárás függvényében- valóban nehezen megközelíthetőek, ezért az 1996. évben befizetett helyi adó összegéből megkezdték a földutak ideiglenes jellegű helyreállítását.

Az útkarbantartási munkálatok tényleges költségeiről az önkormányzat képviselő testülete éves költségvetési beszámolójának elfogadása után évente tájékoztatja a község lakosságát.

A helyi önkormányzatokról szóló, 1990. évi LXV. törvény 8. § (1) bekezdése kimondja, hogy a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen: a településfejlesztés, a településrendezés, a vízrendezés és a csapadékvíz-elvezetés, a csatornázás, a helyi közutak fenntartása.

A (2) bekezdés szerint, az (1) bekezdésben foglalt feladatokban a települési önkormányzat maga határozza meg - a lakosság igényei alapján, anyagi lehetőségeitől függően -, mely feladatokat milyen mértékben és módon lát el."

Tekintettel arra, hogy az önkormányzat költségvetési bevételeivel, kiadásaival önállóan gazdálkodik és az 1990. évi LXV. törvény 92. § (1) bekezdése alapján gazdálkodását - az önkormányzati autonómiára figyelemmel - csak és kizárólag az Állami Számvevőszék ellenőrizheti, nincs módom annak vizsgálatára, hogy az önkormányzat anyagi lehetőségeihez mérten mennyiben vesz részt a földutak karbantartásában.

Álláspontom szerint a földutak fejlesztése, az úthálózat kiépítése - tekintettel az Önkormányzat gazdasági helyzetére és az ellátandó feladatok széles körére - csak hosszabb idő alatt valósulhat meg. 

Vizsgálatom időpontjában, e kérdés kapcsán nem állapítottam meg olyan, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot amely az országgyűlési biztos fellépését indokolná.

A rendelkezésemre álló iratok alapján megállapítottam, hogy a panaszos részére Domony Község Önkormányzatának Polgármesteri Hivatala 1994. április hó 19-én kelt, 317-2/1994. számú határozatával engedélyezte a panaszos által épített építmény végleges jelleggel történő használatbavételét.

Amint az a határozatból kitűnik, az építésügyi hatóság az építmény teljes, hasznos alapterületét 44,35 m2-ben állapította meg. 

1995. évben a panaszos idegenforgalmi adó fizetési kötelezettségét az önkormányzati adóhatóság a használatba vételi engedélyben megjelölt alapterület és a panaszos által hiányosan kitöltött adóbevallás alapján állapította meg. Amint az az átadott dokumentumokból megállapítható, a panaszos sem a használatbavételt elrendelő határozat sem az önkormányzati adóhatóság fizetési kötelezettséget megállapító határozata ellen nem nyújtott be fellebbezést.

Domony Község Önkormányzatának Képviselő Testülete 1995. december 14-én 20/1994 (XII.14) számon, a helyi adókról szóló, 1990. évi C. törvényben kapott felhatalmazás alapján alkotott önkormányzati rendeletet a helyi adókról. A rendelet alapján a község közigazgatási területén a pihenésre, üdülésre alkalmas épület, építmény hasznos alapterülete képezi az idegenforgalmi adó alapját. 

A Képviselő Testület az adó mértékét 1996. január 1-től a hasznos alapterület adóalap számítás alapul vételével 300 Ft/m2-ben határozta meg és mindezek alapján az önkormányzati adóhatóság a panaszos részére 1996. évben 13.200.-Ft idegenforgalmi adókötelezettséget írt elő. A panaszos a határozatot 1996. január 17-én átvette és ellenne fellebbezéssel nem élt. 1996. március 1-én kelt levelében azonban kérte a határozat kijavítását, oly módon, hogy a tulajdonában álló, pihenésre, üdülésre alkalmas építmény hasznos alapterületét 30 m2-ben állapítsák meg. 

A határozat kijavításáról és kiegészítéséről szólva az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 48. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a közigazgatási szerv a határozatot név-, szám- vagy számítási hiba és más hasonló elírás esetén – a szükséghez képest az ügyfél meghallgatása után – kijavíthatja vagy kicserélheti.

A közigazgatási szerv hivatalból vagy az ügyfél kérelmére a határozatot kiegészítheti, ha az ügy érdeméhez tartozó kérdésben nem határozott. A kiegészítés a határozat egyéb rendelkezéseit nem érintheti.

Tekintettel arra, hogy a panaszos kérelme a határozat érdemi részének megváltoztatására irányult, azt nem lehet kijavításnak minősíteni. A panaszos javításként hivatkozott beadványa az Áe. 13. § (1) bekezdése szerint új eljárást megindító kérelemnek minősült, amelyet az Áe. 16. §-ának  (3) bekezdése alapján tartalma szerint kellett volna elbírálni. A panaszos állítása szerint azonban kérelme tárgyában jogerős, érdemi döntés mind a mai napig nem született.

Az Áe. 15. § (1) bekezdése az elintézési határidőről szólva rögzíti, hogy az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ezt a határidőt az Áe. 15 §. (3 ) bekezdése alapján az eljáró közigazgatási szerv vezetője indokolt esetben egy ízben, legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja.

Ezeknél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg.

Mindezeken túl, a 72/1995.(XII.15) AB határozat elvi éllel szögezte le:

" Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse.

Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.

A közigazgatási szerv kártérítési felelősségének bírósági megállapításából eredő fenyegetettsége ugyan valamelyest a határozat túlzott késedelem nélküli kiadására ösztönöz, de nem általánosan. A kár megtérítésére irányuló követelés ugyanis legfeljebb a mulasztás következményeként keletkezett kár utólagos igénylésére nyújt lehetőséget, magának a jogellenes helyzetnek a megszüntetésére nem.

A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van.

Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. 

Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. 

(...) Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és – közvetlenül vagy közvetve – közérdeket szolgál.

Mindezekre hivatkozva, a rendelkezésemre álló dokumentumok alapján megállapítottam, hogy Domony Község Önkormányzatának Polgármesteri Hivatala elhúzódó eljárása és az ügy érdemében döntést tartalmazó közigazgatási határozat meghozatalának elmulasztása  alkotmányos visszásságot okozott a vizsgált alkotmányos jogokkal összefüggésben, figyelemmel a panaszos alkotmányos érdekeire is.

A hivatali mulasztásban megnyilvánuló alkotmányos visszásság  jövőbeni elkerülése érdekében ajánlással élek:

Felkérem a Domony Község Önkormányzata Polgármesteri Hivatalának jegyzőjét hogy a panaszos ügyében soron kívül hozzon első fokú, érdemi határozatot, valamint gondoskodjék hivatalában a törvényben rögzített ügyintézési határidők betartásáról.  

Kérem továbbá, hogy ajánlásommal kapcsolatos álláspontjáról, illetve intézkedéseiről az Obtv. 20. § (1) bekezdésében meghatározott 30 napos határidőn belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 1998.

Dr. Polt Péter