OBH 2656/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: Dr. Garamvári Miklós

A vizsgálat megindulása

A Magyarországi Szülők Országos Egyesülete az állampolgári jogok országgyűlési biztosához intézett beadványában az iskolák által a tankönyvekért kért előleget sérelmezte.

Az ügyben a vizsgálatot 1998. június 2-án megindítottam.

Az érintett alkotmányos jog

Eljárásom során a következő alkotmányos jogok érvényesülését vizsgáltam az üggyel kapcsolatban:

1. A Magyar Köztársaság Alkotmányának (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

2. Az Alkotmány 70/F.(2) bekezdése rögzíti: a Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg.

A vizsgálat megállapításai

A tankönyvvé nyilvánítás, a tankönyvtámogatás, valamint az iskolai tankönyvellátás rendjéről szóló, 5/1998. (II. 18.) MKM rendelet hatálya - fenntartóra tekintet nélkül  - terjed ki az általános iskolákra, a szakmunkásképző iskolákra és szakiskolákra, a gimnáziumokra és szakközépiskolákra, az alapfokú művészetoktatási intézményekre a gyógypedagógiai nevelési-oktatási intézményekre.

A rendelet hatálya kiterjed továbbá az iskola tanulóira, pedagógusaira és más alkalmazottaira, a tanulók szüleire, gyámjára valamint a tankönyvkiadásban részt vevő kiadókra, szerzőkre és iskolai tankönyvterjesztőkre is. 

A hivatkozott rendelet 17. § (1) bekezdése szerint az iskola igazgatója minden év február hó 15-éig elkészíti az iskolai tankönyvrendelését. A tankönyvrendelés alapján a nevelőtestület meghatározza, hogy a tartós tankönyv, segédkönyv vásárlására rendelkezésre álló összeget melyik tankönyv, segédkönyv vásárlására fordítsák.

Az igazgató a tankönyvrendelés elkészítésével egyidejűleg kidolgozza az iskolán belüli tankönyvterjesztéssel kapcsolatos feladatok ellátásának rendjét. A tankönyvrendelést az igazgatónak oly módon kell elkészítenie és a tankönyvterjesztés rendjét úgy kell kialakítania, hogy minden tanuló – kivéve, aki szorgalmi időben átvétellel kerül az iskolába – a tankönyvjegyzékben szereplő beszerzési áron hozzájuthasson az iskolai tanulmányaihoz szükséges tankönyvekhez, segédkönyvekhez. 

A tankönyvrendelés elkészítésének – a fenti rendeletben nem szabályozott – kérdéseit, közöttük az előleggel  kapcsolatos kérdéseket az iskolai szervezeti és működési szabályzatban kell meghatározni.

A közoktatásról szóló, 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Köot.) 40. § (2) bekezdése szerint a közoktatási intézmény szervezeti és működési szabályzatát a közoktatási intézmény vezetője készíti el, és nevelési-oktatási intézményben a nevelőtestület, más közoktatási intézményben a szakalkalmazotti értekezlet fogadja el  Az iskolai szervezeti és működési szabályzat az intézmény fenntartójának jóváhagyásával és az egyetértési jogát gyakorló iskolaszék egyetértésével válik érvényessé.

A szabályozásnál tehát az iskolaszéket egyetértési jog illeti meg. Az iskola nyílt és demokratikus működésének elengedhetetlen feltétele, hogy a szülő érdemi beleszólási jogot kapjon az intézmény életébe. Az iskolaszék a nevelési-oktatási intézmény része. Nem különül el attól, nem idegen szervezetként látja el feladatait. 

Feladatai közé tartozik a nevelő és oktató munka segítése, a nevelőtestület, a szülők és a tanulók, az intézményfenntartók, továbbá az intézmény működésében érdekelt más szervezetek együttműködésének előmozdítása, valamint az érdekegyeztetés. Mindemellett, tekintettel arra, hogy az iskolaszékbe a szülők képviselőit az iskolai szülői szervezet (közösség), ennek hiányában pedig az iskolában tanuló gyermekek szülei választják, az iskolaszék kollektív szülői érdekképviseleti és érdekérvényesítő szervezet is.

A Köot. 104. § (1) bekezdése szerint a fenntartónak a törvényesség biztosítása keretében kell ellenőrizni a házirend, valamint más belső szabályzatok elfogadására előírt eljárási rendelkezések megtartását, a szabályzatban foglaltak jogszerűségét, a működés és döntéshozatal jogszerűségét, így különösen a tanuló- és gyermekbalesetek megelőzésével, a gyermek- és ifjúságvédelmi feladatok ellátásával, a nevelő- és oktató munka egészséges és biztonságos feltételeinek megteremtésével összefüggő tevékenységet.

Ennek eredményeképpen a fenntartó felhívja a közoktatási intézmény vezetőjét a jogszabálysértő döntés orvoslására. Ha a felhívás nem vezet eredményre, a jogszabálysértő döntést megsemmisíti, és a közoktatási intézmény vezetőjét új döntés, illetve az elmulasztott intézkedés meghozatalára utasítja.

A Magyarországi Szülők országos Egyesülete szerint "az iskolák gazdálkodási- költségvetési- és jogi ismeretei hiányosak, nincsenek felkészülve a versenyszféra "kíméletlen"marketing tevékenységének kivédésére, nem tudják kivédeni a tankönyv-terjesztéssel összefüggő szerződések megszorításait, és kritikátlanul elfogadják azokat az előnyöket, amelyet a kiadók és a terjesztők kínálnak, hogy előbb és biztosan hozzájussanak bevételeikhez."  

Az Egyesület felhívta a figyelmet a nevelési-oktatási intézmények működéséről szóló, 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 3. §-ának (2) bekezdésére is, amely előírja, hogy a gyermek, a kiskorú tanuló szülőjének írásbeli nyilatkozatát be kell szerezni minden olyan óvodai, iskolai, kollégiumi döntéshez, amelyből a szülőre fizetési kötelezettség hárul. 

Megítélésük szerint az előleget szedő iskoláknak be kell bizonyítani azt, hogy jogszerűen járnak el, és birtokukban van az összes szülő írásos nyilatkozata.

Álláspontom szerint e hivatkozás - figyelemmel az iskolaszékben testet öltő, előzőekben részletezett kollektív szülői érdekképviseletre is - nem alapos. Ezt támasztja alá a már hivatkozott 11/1994. (VI. 8.) MKM rendelet 3. § (3) bekezdésében rögzített rendelkezés is, amely kivételszabályként írja elő, hogy a tankönyvek, segédkönyvek beszerzésével összefüggő iskolai döntések előkészítésére a külön jogszabályban foglaltakat kell alkalmazni.  Ez a külön jogszabály pedig a már hivatkozott 5/1998. (II. 18.) MKM rendelet.

A közoktatás irányításában közreműködő hatóságoknak a fent leírtakon túl nincs jogszabály adta lehetőségük arra, hogy bizonyítható jogsértés hiányában közvetlenül beavatkozzanak a Magyarországi Szülők Országos Egyesülete által kifogásolt, tankönyv-forgalmazással kapcsolatos pénzügyi folyamatokba.

Tekintettel azonban arra, hogy a művelődési és közoktatási miniszter  feladat- és hatásköréről rendelkező, 47/1990. (IX. 15.) Korm. rendelet a szerint a művelődési és közoktatási miniszter ágazati felügyelete kiterjed a kiadói tevékenységre, az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló, 1993. évi LIX. törvény 18. §-ának (3) bekezdésére hivatkozva felkérem az oktatási minisztert vizsgálja felül a tankönyvkiadásban részt vevő kiadóknak az értékesítés során végzett tevékenységét, különös figyelemmel az iskoláktól kért előlegek indokoltságára, beszedésének és kezelésének jogszerűségére. 

Kérem továbbá, hogy ajánlásommal kapcsolatos álláspontjáról illetőleg tett intézkedéseiről 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 1998. július 9.

Gönczöl Katalin