OBH 2589/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása

	Panaszos az állampolgári jogok országgyűlési biztosához fordult, sérelmezve a Budapest Főváros XI. kerületi Önkormányzatnak a közgyógyellátási igazolványok méltányossági jogkörben benyújtott kérelmekkel kapcsolatos eljárását. Panaszos maga is önkormányzati képviselő, egyben a szociális bizottság tagja. 
	A vizsgálat az Alkotmányban deklarált szociális biztonsághoz, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog érintettsége miatt indult.

A megállapított tényállás

	Panaszos 1998. októberéig önkormányzati képviselőként a szociális bizottság tagja volt. Ennek a bizottságnak a  hatáskörébe tartozik  többek között a közgyógyellátási igazolványok méltányossági jogkörben adható kérelmeinek előzetes, illetve az e tárgyban benyújtott fellebbezéseinek elbírálása. A szociális bizottság javaslatait ezt követően a képviselőtestület „csomagban” hozott határozatával hagyja jóvá. Mint írja tisztában van azzal, hogy egyre nő a szociálisan rászorult emberek száma, az önkormányzati források pedig végesek. Mindez azonban véleménye szerint nem lehet indok arra, hogy a kérelmezőknek a szociális törvényben biztosított jogai sérüljenek. Álláspontja szerint az önkormányzat  rendelete az állampolgárok e törvényben biztosított jogait sérti. A jogok sérülésének egyik oka az, hogy a szociális törvény a fogalom meghatározások között nem tartalmazza a szociális rászorultság fogalmát. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló törvény (továbbiakban Szt.)  az egyes segélyezési formáknál különböző módon határozza meg a rászorultságot, a konkrét segélyezési formában pedig az Szt. 50. § (2) semmiféle eligazítást nem ad. Bár előírja, hogy annak is megállapíthatja a közgyógyellátásra való jogosultságát, aki szociálisan rászorult és gyógyszerköltsége olyan magas, hogy azt létfenntartása veszélyeztetése nélkül nem képes viselni. A helyi rendelet alkotói sem  határozták meg a szociális rászorultság fogalmát, de azt sem veszik figyelembe, hogy valakinek a létfenntartása magas gyógyszerköltségei miatt veszélybe kerül. A méltányossági kérelmek elbírálásának két alapvető gyakorlati szempontja van. A kérelmező egy főre eső jövedelme meghaladja-e a nyugdíjminimum kétszeresét, illetve az ellátási igazolványra felírható gyógyszereinek költsége meghaladja-e a jövedelme 10 %-át. Családnál a bizottsági gyakorlat családi összjövedelemre alapozza döntését. A panaszos felvetése alapján véleményt nyilvánított a Közigazgatási Hivatal is, jogszabálysértőnek minősítette ezt a gyakorlatot. Panaszos a Közigazgatási Hivatal állásfoglalását ismertette, ennek ellenére a képviselő-testület elutasító határozatot hozott,  amikor a 42-ből 20 jogsértő határozati javaslat visszavonását kérte. Az egyéb elbírálási szempontok között fel sem merült, hogy nem egy olyan fogyatékos vagy rokkant, kiszolgáltatott állapot van, amikor a kérelmező esetleg nemcsak hogy a lakását nem tudja elhagyni, de az ágyából sem tud felkelni. Ilyenkor, különösen ha egyedül, vagy idős házastársával lakik, például a bevásárlásban, a főzésben, a takarításban idegen segítségre szorul. A segítség általában nem ingyenes. A kérelmező életformáját az elbírálásnál nem veszik figyelembe. Ez viszont a törvényben biztosított jogok érvényesülését akadályozza, hiszen ezek a költségek a kérelmező létfenntartását veszélyeztetik.  Panaszos többször tett kísérletet a helyi rendelet módosítására, de ez meghiúsult. Ezért kérte az országgyűlési biztos  vizsgálatát, sértik-e a helyi rendelet szabályozásai az állampolgároknak az Szt.-ben biztosított jogait?
	Panaszos rendelkezésemre bocsátotta e tárgykörben a különböző hatóságoktól beadványaira érkezett válaszokat. 

1. Panaszos beadványa Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalához ( továbbiakban: KH) 
	Felvetette, hogy az önkormányzatok a lakossági igényeknek csak egy részét tudják kielégíteni, ezen szeretne képviselőtársaival  együtt  segíteni. Az elszegényedés miatti igények rohamos növekedése és a szociális törvényben biztosított lehetőségek között aránytalanság van. A kerületek egyre feszítettebb anyagi helyzetben vannak, amit tovább nehezít a bizonyosan jó szándékú, de hatáselemzés nélkül készült, és így sok hibával megalkotott rendelet, ezért nem mindig érvényesül az a szándék, hogy a segítség valóban a legrászorultabbakhoz jusson el. Kifejtette, hogy véleménye szerint a XI. kerületi rendelet  egyrészt törvénysértő, másrészt nem ismeri fel a törvényalkotó szándéka szerint a szociális mérlegelési jogkörben biztosított döntési lehetőségek filozófiáját.
Kérdései a következők voltak:
Jogos-e a család összjövedelmének figyelembevétele a kérelem elbírálásakor?
Ha az előbbi jogos lenne, akkor ezzel nem az összes családi gyógyszerfogyasztást kellene
szembeállítani?
Nem rendeletsértő-e, ha az előterjesztések, de a forrás-akták sem tartalmazzák azokat az információkat, amelyeket pedig a rendelet, mint szempontokat előír és a döntések - hiánypótlás megkísérlése nélkül - ezek alapján történnek? (Az iratok részben rosszul szerkesztett nyomtatványok, amelyek a R-tel sincsenek összhangban, részben hiányosan tölti ki a háziorvos, vagy a szociális iroda munkatársa.)
Kötelezhető-e a háziorvos arra, hogy a rendeletben foglaltaknak megfelelő igazolást adjon ki betegének vagy elvárható-e a kérelmezőtől, hogy zárójelentéseit kérelméhez becsatolja?
A méltányossági alapon adott közgyógyellátási igazolvány személyhez kötött, vagy családi juttatás?
A helyi rendelet több részlete egymással logikai ellentmondásban van, így:
A rendelet  a 25. § (1) bekezdésben az egyén összjövedelméről szól, a 45. § (2) bekezdésben az egy főre jutó jövedelem nagyságáról, a 45. § (3) bekezdésben  a gyógyszerköltség összjövedelemhez viszonyított nagyságáról, a 48. § szerint jövedelem az együtt élők egy főre eső nettó jövedelme. A Bizottság pedig a család összjövedelméhez viszonyít,  - ez törvényes?
	Rendeletüknek az ápolási díj megállapítását szabályozó részére vonatkozóan is kérdést intézett a KH-hoz.  A rendelet 11. § (2) bekezdése szerint ápolási díj három feltétel együttes teljesülése esetén állapítható meg, amelyek közül a c. pontban meghatározott szöveg a következő: „az ápolttal életvitelszerűen együtt él.” Véleménye szerint ez a megfogalmazás törvénysértő.
Kérdése e tárgyban a következő volt: 
Lehetőséget ad-e az Szt. arra, hogy az önkormányzatok helyi rendeletükben a törvényi szabályozást meghaladóan  megszorításokat tegyenek?

2. Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának válasza panaszoshoz
	 A Szt. 5. §-a alapján a szociális ellátásra való jogosultság megállapítására az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló, többször módosított 1957. évi IV. törvény (továbbiakban: Áe.) rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Áe. 26. § (1) bekezdése alapján a közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. A közgyógyellátás önkormányzati hatósági ügy, a jogosultság megállapítására hatáskörrel rendelkező szerv, mint közigazgatási szerv köteles eljárni. A jogosultság megállapítására az ÖR. 35. § (3) bekezdés a) pontja alapján a szociális bizottság rendelkezik hatáskörrel első fokon. A szociális bizottság kötelezettsége a tényállás tisztázása, azaz a releváns jogi tények (jelen esetben az együttélők egy főre jutó nettó jövedelmének, gyógyszerköltségnek...) megállapítása. Ha a rendelkezésre álló adatok nem elegendők, hivatalból vagy kérelemre az Áe. 26.§ (1) bekezdés alapján bizonyítási eljárást folytat le a bizottság. Az Áe. 26.§ (4) bekezdése alapján a bizottság a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást. Az Áe. 43.§ (1) bekezdés a) pontja szerint a határozat indokolásában a megállapított tényállást, az annak alapjául szolgáló bizonyítékokat, az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a bizottság a határozatokat hozta, fel kell tüntetni. Jogszerű döntést tehát csak a fenti tartalmi elemek megléte esetében hozhat a bizottság.  A válasz utal arra, hogy a konkrét esetekben nem lehetséges törvényességi ellenőrzés, mivel a közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi ellenőrzési jogköre nem terjed ki azon önkormányzati határozatok vizsgálatára, ahol külön jogszabályban meghatározott közigazgatási vagy bírósági eljárásnak van helye. A határozatokkal érintett ügyfelek döntésétől függ, hogy élni kívánnak jogorvoslati jogukkal és a képviselő-testülethez, majd ezt követően a bírósághoz fordulnak-e vagy sem. A  jegyzői utasítás nem lehet akadálya a hatósági döntést hozó Bizottság (és nem egyéni képviselő) részére adatok szolgáltatására a nyilvántartásból. A döntéshozó szerv munkájának elengedhetetlen része az adatkezelés, így az egészségügyi adatok ismerete. A képviselő kötelezettsége a tudomására jutott adatok titokként történő kezelése. A helyi önkormányzatokról szóló - többször módosított - 1990. évi LXV. törvény (továbbiakban: Ötv.) 12.§ (4) bekezdés a) pontja is ezt támasztja alá akkor, amikor önkormányzati hatósági ügy tárgyalásakor zárt ülést kell tartani, természetesen ez a bizottsági ülésekre is vonatkozik. 
- Általános kérdésként merült fel, hogy a törvényesség és a gyakorlat szempontjából a közgyógyellátási és ápolási díjkérelmekkel kapcsolatos fellebbezéseket a Szociális vagy az Egészségügyi Bizottság tárgyalja, illetve hivatali szinten ezekkel az Egészségügyi vagy a Szociális Osztály foglalkozzon. Az Ötv. 9. § (3) bekezdése alapján a képviselő-testület egyes hatásköreit a bizottságaira ruházhatja. Az Ötv. 11. § (2) bekezdése rögzíti az átruházott hatáskörben hozott első fokú határozat elleni jogorvoslat lehetőségét, mely szerint: a polgármester (főpolgármester), valamint a képviselő-testület bizottságának, részönkormányzat testületének önkormányzati jogkörben hozott hatósági határozata ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezést benyújtani. Az Ötv. 11.§ (3) bekezdése egyben azt is meghatározza, hogy a képviselő-testület határozatainak (első-, illetve másodfokú hatósági határozat) felülvizsgálatát jogszabálysértésre való hivatkozással lehet kérni a bíróságtól. Ezekre figyelemmel jogszerűen történt az ÖR.-ben a hatáskör átruházása, valamint a jogorvoslati lehetőség szabályozása. Az Ötv. 98.§ (2) bekezdés a.) pontja alapján a KH törvényességi ellenőrzési jogköre a mérlegeléssel hozott döntések tekintetében csupán azok jogszerűségére terjed ki. Az Ötv. csupán azt rögzíti, hogy a képviselő-testület hatáskörét bizottságaira átruházhatja. A képviselő-testület mérlegeléssel hozott döntése, hogy a Szociális vagy az Egészségügyi Bizottság jár el első fokon az Szt., valamint az ÖR. alapján odaítélhető támogatások esetében. Annak eldöntése, hogy a Polgármesteri Hivatal mely szervezeti egysége foglalkozik az egyes feladatokkal szintén olyan mérlegeléssel hozott döntés, aminek a vizsgálatára nem terjed ki a KH hatásköre. Az Szt. 5. §-a szerint a szociális ellátásra jogosultság, a jogosultat érintő jog és kötelezettség megállapítására, továbbá a hatósági ellenőrzésre (a továbbiakban: szociális igazgatási eljárás) az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló - többször módosított - 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) rendelkezéseit az Szt.-ben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni. Az Áe. 65. §-a alapján a fellebbezést annál a közigazgatási szervnél kell előterjeszteni, amely a megadott határozatot hozta, ugyanis az első fokú határozatot hozó szerv a megtámadott határozatot visszavonhatja, illetőleg a fellebbezésnek megfelelően módosíthatja, kijavíthatja vagy kiegészítheti: Az Áe.-ben rögzített eljárási rend alapján az ÖR. 35.§ (3) bekezdésében meghatározott ellátások tekintetében a fellebbezéseket a szociális bizottság kell hogy tárgyalja először, a képviselő-testülethez történő előterjesztést megelőzően. Az ÖR. 35.§ (1) bekezdésében egyes szociális ellátásokról a polgármester dönt. A képviselő-testület munkáját segíti, gyorsítja az ÖR. 35.§ (2) bekezdésének normája, miszerint a  Szociális bizottság tesz javaslatot a polgármester által hozott határozatok elleni fellebbezésekről hozandó képviselő-testületi döntésekre. Ezekben az esetekben a képviselő-testület mérlegeléssel hozott döntése, hogy mely bizottságát bízza meg másodfokú határozatainak előkészítésével. Az Ötv. 22-23. §-a alapján a képviselő-testület bizottsági szervezetét, a bizottságok feladatkörét maga alakítja ki. 
- Következő kérdése a közgyógyellátás esetén arra a jövedelemre irányul, amihez a gyógyszerköltségeket viszonyítja a szociális bizottság.
Az Szt. 50.§ (2) bekezdése alapján a képviselő-testület azok részére is megállapíthatja a közgyógyellátásra való jogosultságot, -  az Szt. 50.§ (1), valamint (3) bekezdésén túlmenően -  akik szociálisan rászorultak és gyógyszerköltségük olyan magas, hogy azt létfenntartásuk veszélyeztetése nélkül nem képesek viselni. Az Szt. 26. §-a akkor teszi lehetővé a törvényben meghatározott pénzbeli ellátások kiegészítését, ha az önkormányzat rendeletében rögzíti a kiegészítés módját és feltételeit. A döntések tisztasága érdekében elengedhetetlen a szociális rászorultság definiciója. A képviselő-testület a kérelmező jövedelmét választotta viszonyítási alapul a jogosultság megállapításához. Az ÖR. három §-át kell összevetni a jövedelem és gyógyszerköltség arányának  helyes megállapításához. Az ÖR. 48. §-a az egész rendelet értelmezése szempontjából irányadó normát tartalmaz. A rendelet alkalmazásában jövedelem az együttélők egy főre eső nettó jövedelme. Ezt a  jövedelem-meghatározást kell alkalmaznunk mind az ÖR. 25. § ( 1 ), mind az ÖR. 45. § (3) bekezdése tekintetében. Az ÖR. 25.§ (1) bekezdése szerint közgyógyellátási igazolvány adható annak a személynek, akinek jövedelme (tehát az együttélők esetében az együttélők egy főre eső nettó jövedelme) nem haladja meg a nyugdíjminimum kétszeresét és közgyógyellátásra kiváltható gyógyszereinek költségei meghaladják összjövedelmének tíz százalékát. Az ÖR. 45. § (3) bekezdése a szociális bizottságnak próbál segítséget nyújtani azzal, hogy egybegyűjti az eljárási szempontokat, köztük említi a gyógyszerköltség összjövedelemhez viszonyított arányát. Itt is az az értelmező rendelkezés a meghatározó, miszerint jövedelem az együttélők egy főre eső nettó jövedelme. Ha a bizottság a család összjövedelméhez viszonyít, úgy a  rendeletet jogszerűtlenül hajtja végre a bizottság.
Az Ötv. 11. §-a alapján az ügyfél a képviselő-testülethez fellebbezhet, majd bíróságtól kérheti az ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát jogszabálysértésre hivatkozással. Az Ötv. 98. § (4) bekezdése szerint a közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi ellenőrzési jogköre nem terjed ki azokra az önkormányzati határozatokra, amelyek alapján külön bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye, ennek megfelelően a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet 20. § (3) bekezdése alapján a jegyző nem küldi meg az önkormányzati hatósági ügyekben hozott határozatokat a közigazgatási hivatalnak.
- A KH a gyógyszerköltség tárgyában is válaszolt panaszos által felvetett kérdésre, így arra, hogy az Szt. 49. § (2) bekezdése szerint a közgyógyellátás tekintetében mi minősül gyógyszernek. Gyógyszer a társadalombiztosítás által támogatott gyógyszerek, gyógyászati segédeszközök, protetikai és fogszabályozó eszközök, valamint az ellátás megállapítása során figyelembe kell venni az utóbbiak javításának költségeit is, illetve a járóbeteg szakellátás keretében nyújtott fizikoterápiás kezelést is. A közgyógyellátásra jogosultak részére térítésmentesen rendelhető gyógyszerekről szóló NM rendelet, valamint a gyógyászati segédeszközök rendeléséről, társadalombiztosítási támogatásának összegéről szóló ugyancsak NM rendelet határozza meg taxatíve felsorolva azokat a gyógyszereket, gyógyászati segédeszközöket, melyeket támogat a társadalombiztosítás, így a közgyógyellátási jogosultság megállapításánál figyelembe vehető. A kötszer nem minden esetben minősül gyógyszernek, csak a fenti kormányrendeletekben meghatározott esetekben. A diéta még akkor sem gyógyszer, ha ez elengedhetetlen része a gyógykezelésnek.
- A KH válaszában kitért arra a felvetésre is, mely szerint panaszos úgy érzi, felesleges az ÖR.-ben meghatározott szempontok felsorolása, mert azok nem vehetők figyelembe, ugyanis az ÖR. 45. § (3) bekezdése szerint a bizottság döntéshozatala során köteles figyelembe venni "a közgyógyellátási igazolvány szükségességének indokait, de csak a szociális helyzetre való tekintettel". A KH álláspontja szerint (melyet nyelvtani, illetve logikai értelmezés során alakított ki) az idézett első tagmondat valamennyi feltétel együttes vizsgálatát írja elő, a második tagmondat pedig arra hívja fel a jogalkalmazók figyelmét, hogy döntéshozatali eljárásuk során csak a szociális helyzetre való tekintettel, tehát más személyes,  egyéb okok figyelembevételét kizárva kötelesek határozatot hozni.
- Több szempontból megközelítve sem jogszerű a háziorvosok, szakorvosok kötelezése az igazolás kiadására. A közgyógyellátási igazolványról szóló 28/1993. (II.17.) sz. Korm. rend. (továbbiakban: Korm.rend.) 1/A. § (1) bekezdése szerint, ha a jegyző az Szt. 50. § (3) bekezdése alapján állapítja meg a közgyógyellátási igazolványra való jogosultságot, a beteg kérésére háziorvosa, kezelőorvosa meghatározott formanyomtatványon igazolja a beteg részére havonta rendelt, az Szt. 49. § (2) bekezdése szerinti gyógyszerek megnevezését és mennyiségét. Az Szt. 50. § (2) bekezdése alapján állapíthatja meg a képviselő-testület (illetve hatáskör átruházás esetén más, Ötv.-ben meghatározott önkormányzati szerv) a közgyógyellátást, így a Korm. rend.-ben meghatározott formanyomtatvány kitöltésére nem kötelezhető a háziorvos. Az Áe. 26. § ( 1 ) bekezdése alapján azonban a bizottság határozathozatalához szükséges tényállást köteles tisztázni. A közgyógyellátásra jogosultság megállapításához elengedhetetlen a gyógyszerköltség tisztázása, csak a gyógyszer és nem egyéb, a beteg állapotára utaló adat tisztázásáról van szó ebben az esetben.  Az egészségügyi és a hozzájuk kapcsolódó személyes adatok kezeléséről és védelméről szóló 1997. évi XLVII. törvény  normáinak megfelelően a kezelést végző orvos a közigazgatási eljárás céljára továbbíthat olyan egészségügyi adatot, vagyis itt a gyógyszerköltséget, ami az ellátás megállapításához szükséges. A háziorvos betege kérésére, betege érdekében kiadhatja a kért adatokat. Azok a háziorvosok, akik az önkormányzattal, az önkormányzati feladatokat ellátó egészségügyi intézménnyel munkaviszonyban állnak, a háziorvosi és házi gyermekorvosi szolgálatról szóló 6/1992. (III. 31.) NM rendelet (továbbiakban: NM rendelet) 1. § (1) bekezdés a) pontja alapján, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 39. § (2) bekezdésének megfelelően a közérdek figyelembevételével munkaköri feladatként a munkáltató utasítására szakmai szabályok betartása mellett kötelesek bármilyen feladatot ellátni. A munkáltató nem munkaköri feladat ellátására nem kötelezheti a háziorvosokat. Az önkormányzati rendelet nem kötelezheti a háziorvosokat nyomtatvány kitöltésére. 
- A döntési gyakorlattal kapcsolatban a KH több problémára is felhívta a figyelmet, azonban a jogszerű rendelet jogszerűtlen végrehajtását - jelen esetben hatáskör hiányában - a KH nem vizsgálhatja. A konkrét döntések ellen az ügyfelek először a képviselő-testülethez, majd a bírósághoz fordulhatnak jogszabálysértésre való hivatkozással. A közigazgatási hivatal vezetőjének törvényességi ellenőrzési jogköre nem terjed ki azokra az önkormányzati határozatokra, amelyek alapján külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak van helye. 
- Panaszos a KH álláspontját kérte arra vonatkozóan is, hogy a méltányossági alapon adott közgyógyellátási igazolvány személyhez kötött vagy családi juttatás. A KH közölte, hogy a közgyógyellátási igazolványt egy személy részére, nevére, személyi, egészségügyi adatainak megfelelően állítják ki. A jogosult csak saját gyógyszerköltségei "fedezeteként" használhatja fel. A jogosultság megállapítása során azonban az együttélő személyek összes jövedelmének egy főre eső átlagát kell figyelembe venni. Elsősorban az együttélők erkölcsi kötelezettsége, esetleg jogszabályban is megfogalmazott kötelezettsége a segítségnyújtás. Az állam a szociálpolitika eszközeivel próbál esélyegyenlőséget teremteni és a jövedelmeket "újra elosztani", de nem ez kell hogy legyen az elsődleges forrás. Ebből az elvből következik, hogy a jogosultság megállapításakor az együttélők egy főre eső nettó jövedelmét veszi alapul a jogalkotó, az ellátás azonban már személyhez kötött.
- Az ápolási díjjal kapcsolatos KH vélemény: Az Szt., valamint az ŐR. kollíziója nem állapítható meg. Az Szt. szerint az ápolási díjat a törvény alapján, az Szt.-ben meghatározott feltételekkel  az Szt. 40. §-ában jogosítottak részére lehet megállapítani. Az Szt. azonban lehetővé teszi, hogy az önkormányzat rendeletében meghatározott feltételek szerint annak a hozzátartozónak is megállapítson ápolási díjat, aki a 18. életévét betöltött tartósan beteg személy gondozását végzi. A közgyógyellátáshoz hasonlóan lényegében itt "méltányossági alapon megállapított ápolási díjról" van szó. A részletszabályok azonban már eltérnek. Ápolási díj törvény alapján a második életév feletti súlyos fogyatékos, valamint a 18. életévet be nem töltött tartósan beteg személy ápolását, gondozását végző személy részére állapítható meg. Az önkormányzati norma pedig ezen a körön túlmenően, saját pénzügyi forrásainak függvényében a 18. életévet betöltött, tartósan beteg személyt ápoló hozzátartozó részére is lehetővé teszi az ellátás megállapítását az önkormányzati rendeletben meghatározott feltételek mellett. Az ÖR. szabályozása is megfelel a fenti gondolatmenetnek. Tehát az önkormányzati rendelet nem a törvényi szabályozást meghaladóan tartalmaz megszorításokat, hanem törvényi felhatalmazás alapján feltételeket állapít meg a csak  méltányossági alapon adható ápolási díj esetében.

3. Panaszos ismételt beadványa Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalához  
A képviselő-testület 1998. április 14-i ülésén napirend előtt a KH levelére hivatkozva hívta fel panaszos a figyelmet arra, hogy 42 fellebbezési kérelem közül 20 jogszerűtlen elutasítási javaslattal került a testület elé, amelyeket megszavaztak. A szociális bizottság 1998. április 21-i ülésének napirendjén első pontként szintén a KH válaszai szerepeltek. Ennek vitája keretében akként foglaltak állást, hogy semmiféle jogsértés nem történt a családi összjövedelemhez való viszonyítással,  majd a bizottság ismét több ügyben elutasította a kérelmeket. A panaszos képviselő felvetette beadványában, hogy a képviselő-testület a szociális rendelet módosítását tervezi, ezzel az általa  és a KH által is kifogásolt eljárást rendeletbe kívánják foglalni. A tervezetet mind a szociális bizottság, mind a jogügyi bizottság jóváhagyta. Fentiek ismeretében a KH állásfoglalásának kiegészítését kérte panaszos.

4. Az Országos Egészségbiztosítási Pénztár Egészségügyi Szolgáltatási Főigazgató-helyettesének válasza panaszos kérdésére
- Az Szt. 10. § (1) bekezdése szerint a szociális ellátásra való jogosultság elbírálásához a kérelmező kötelezhető arra, hogy családja vagyoni, jövedelmi viszonyairól nyilatkozzék, illetve azokat igazolja. Az önkormányzat hatáskörébe tartozó ellátásoknál a nyilatkozat és az igazolás tartalmának, illetve benyújtásának részletes szabályait, valamint a jövedelemszámításnál irányadó időszakot a helyi önkormányzatok rendeletben szabályozzák. Ha e törvény másképp nem rendelkezik, a jövedelemszámításnál irányadó időszak a havonta rendszeresen mérhető jövedelmeknél a három hónapot, egyéb jövedelmeknél pedig az egy évet nem haladhatja meg.
- A méltányossági közgyógyellátási igazolvány kiadását szabályozó 50. § (2) bekezdés feltételként valóban a szociális rászorultságot és a magas gyógyszerköltséget határozza meg. A közgyógyellátási igazolványokról szóló 28/1993. (II.17.) Kormányrendelet tartalmazza a kiadás részletes feltételeit. Eszerint a jogosultság megállapításához
a) a beteg háziorvosa, kezelőorvosa az "Orvosi Beutalás - Javaslat - Igazolás" nyomtatványon igazolja a beteg részére havonta rendszeresen rendelt, társadalombiztosítás által támogatott gyógyszerek megnevezését és mennyiségét,
b) a gyógyszer kiadója (gyógyszertár) az előző pontban említett igazolás alapján igazolja a fizetendő gyógyszerköltség összegét.
A jegyző ezen igazolások birtokában, továbbá a gyermeknevelési támogatás megállapításának szabályairól, valamint a szociális ellátások igényléséhez felhasználható bizonyítékokról szóló 32/1993. (II.17.) Kormányrendelet melléklete szerinti jövedelemnyilatkozat alapján állapítja meg a jogosultságot.
- Fentiekből következik, hogy az előbbieken túl a beteget nem lehet kötelezni az egészségi állapotára vonatkozó adatok közlésére. A közgyógyellátási igazolvány kiállításának például nem feltétele  a beteg állapotának meghatározása a FIM skála alapján. Az orvosi igazolást a háziorvos, kezelőorvos adja ki, függetlenül  a területi ellátási kötelezettségtől. A háziorvos az igazolást a beteg kérésére adja ki, egyéb kérdőívet kitölteni, diagnózisokat szerepeltetni nem lehet. A szociális ellátásokkal kapcsolatos adatkezelés körét a szociális törvény 18. §-a határozza meg. A nyilvántartásban egyéb iratokat őrizni nem lehet.
- Ha felmerül annak a gyanúja, hogy az orvos irreálisan sok gyógyszer felírását igazolja, úgy a gyógyszerek rendelésének kiadásának és felhasználásának ellenőrzéséről szóló 19/1991. (XI.5.) NM rendelet alapján megyei egészségbiztosítási pénztár ellenőrző főorvosai ezt ellenőrzik. Ennek során jogosultak az orvos betegdokumentációjának helyszíni ellenőrzésére. A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 36. §-a írja elő a finanszírozási szerződések teljesítésének ellenőrzését, ennek keretében a támogatással rendelt gyógyszer rendelésére vonatkozó előírások érvényesülését. Az ellenőrzés megállapításairól és javaslatairól az ellenőrző főorvos az egészségügyi szolgáltatót és fenntartóját is tájékoztatja. Ha az orvos a szakmai előírásokat nem tartja be, az ellenőrzési jegyzőkönyv másolatát az ellenörző főorvos megküldi az eljáró orvos szakmai felügyeletének is. 

5. Panaszos válasza az Országos Egészségbiztosítási Pénztár Egészségügyi Szolgáltatási Főigazgató-helyetteséhez
Panaszos kifejtette, hogy a választ nem tudja elfogadni. Véleménye szerint a döntést a beteg egészségi állapotának megfelelően, (diagnózis, indokolt gyógyszerfogyasztás, egészségi állapotból adódó rászorultság, stb.) a jövedelmi viszonyokból adódó rászorultság ismeretében a jogtalan előnyök biztosításában nem érdekelt önkormányzati szakértő személynek vagy bizottságnak kellene meghozni (a képviselő-testület által átruházott jogkörben), a gyanúsnak tartott esetekben pedig az Egészségbiztosítási Pénztárhoz fordulnának.

6. Szociális És Családügyi Minisztérium válasza panaszosnak
Az Országos Egészségügyi Pénztár főigazgató-helyettese  válaszadásra a minisztériumunknak küldte meg panaszos közgyógyellátással kapcsolatos levelét. Megítélésük szerint a közgyógyellátás mára kialakult egymásra épülő rendszere minden problémája ellenére is betölti szerepét azzal, hogy célzott támogatást biztosít a jogosultak számára. A jogosultak körét a hatályos rendelkezések három csoportra osztják. Az  Szt. 50. § (1) és (3) bekezdése szerinti jogcím esetén a jogosultsági feltételeket (a rászorultság kritériumait) és ezek igazolási módját a jogszabály meghatározza, mivel ezekben az esetekben a forrást teljes mértékben a központi költségvetés biztosítja. A jegyző tehát államigazgatási jogkört gyakorol a közgyógyellátási igazolvány kiállításakor. A szociális törvény fentieken túlmenően is lehetővé teszi a közgyógyellátásra való jogosultság megállapítását, azt azonban önkormányzati hatáskörbe utalja. Tekintettel arra, hogy az Szt. 50. § (2) bekezdése szerinti jogcímen biztosított közgyógyellátás önkormányzati hatósági ügynek minősül (az önkormányzat saját forrásával is hozzájárul a finanszírozáshoz), ezért a jogosultsági feltételek, a rászorultság kritériumainak meghatározása az önkormányzat jogköre, amely törvényesen nem vonható el. E hatáskörrel együtt jár, hogy az önkormányzat dönt az általa meghatározott jogosultsági feltételek igazolásának módjáról, tartalmáról. Természetesen az önkormányzat alkalmazhatja a közgyógyellátásról szóló 28/1993. (II.17.) Korm. rendeletben foglaltakat a jövedelem és gyógyszerköltség igazolására. A méltányossági közgyógyellátásra való jogosultság az önkormányzat által előírt egyéb feltételeitől függ az, hogy milyen más dokumentumok alapozzák meg (környezettanulmány) a kérelem elbírálását. Megítélésük szerint a közgyógyellátás szabályszerű működésének jogi feltételei megvannak. A jogszerű működés érdekében  szükség van a folyamatba beépített ellenőrzés  megteremtésére, melynek végrehajtását az OEP most tervezi.

	Budapest Főváros XI. kerületi Önkormányzat  Jegyzője megkeresésemre az alábbi tájékoztatást adta. A méltányossági közgyógyellátási igazolványok kiadásának két szakasza különül el egymástól:

1. Az egészségügyi szakasz
Ez jelenti a betegség megállapítását, az orvosi kezelést, valamint a gyógyszerek felírását. E szakasszal kapcsolatos teendők kizárólag a házi orvosok feladatkörébe tartoznak.

2. A szociális rászorultság megállapításának szakasza
Ha a beteg az önkormányzathoz fordul, a szociális rászorultság a döntő, melynek megállapítása a jogszabályoknak megfelelően a gyógyszerköltség és az egy főre jutó jövedelem alapján történik. Az államigazgatási eljárás során a meglévő betegségek közvetlenül nem jelennek meg a rászorultság megítélésében, hiszen a szociális rászorultság vizsgálata elsősorban a jövedelmi viszonyok alapján történik. Az egészségi állapot a gyógyszerköltségen keresztül közvetve jelenik meg, magában a gyógyszerköltségben. A szociális törvényhez alkalmazkodva határozza meg a szociális helyi rendelet a méltányossági közgyógyellátásra vonatkozó szabályokat, amikor a szociális rászorultság megállapítását a gyógyszerköltségből és az egy főre jutó jövedelemből vezeti le. A méltányossági közgyógyellátás megállapításakor két feltételnek kell teljesülnie: Az egy főre eső jövedelem nem haladhatja meg a nyugdíj-minimum kétszeresét, valamint a kérelmező gyógyszerköltségeinek meg kell haladnia a család összjövedelmének 10 %-át. A jövedelem pontos rendeleti értelmezését a 8/1997. (IV. 30.) ÖK rendelet 48. § (1) bekezdése adja meg: "jövedelem: az együttélők egy főre eső nettó jövedelme". A rendelet 25. § (1) bekezdésében - amely megfogalmazza a méltányossági közgyógyellátás szabályait - alkalmazott "összjövedelem" a család teljes, összes jövedelmét jelenti. A család összjövedelmének alapul vétele azért került ily módon a rendeletbe, mert a családi támogatást és szolidaritást az önkormányzat által nyújtható segély (támogatás) nem tudja pótolni, csak kiegészítheti azt. Áttekintve több évre visszamenőleg a kerületi közgyógyellátás gyakorlatát, megállapítható, hogy ez a támogatási forma elsősorban az idősebb korosztály ellátását szolgálja. A támogatotti kör 56 %-a 70 évesnél idősebb ember. Mivel a méltányossági közgyógyellátás megállapítása csak a  13.700.- és a 27.400.- Ft (1998. május 20!) közötti jövedelmi sávban lehetséges, a kerületi önkormányzat képviselő-testülete két éve elfogadott egy új támogatási formát, a gyógyszertámogatást, mely esetben a közgyógyellátás felső jövedelemhatárához képest további 20 % méltányosság alkalmazható. A gyógyszertámogatás olyan természetbeni juttatás, melyet gyógyszervásárlási utalványok formájában kapnak a kérelmezők, s ezek beválthatók a kerület kijelölt gyógyszertáraiban. A méltányossági közgyógyellátás szabályainak módosításáról 1998. május 13-án döntött a képviselő-testület. A rendelet különös méltányossági jogkörrel ruházta fel a képviselő-testületet. Az első fokú elutasító döntések megfellebbezése után méltányossági közgyógyellátási igazolvány adható annak a kérelmezőnek, akinek egy főre eső jövedelme 27.400.- és 32.880.- között van (1998. május 20.) s egészségi állapota, előrehaladott, súlyos betegsége, kiugróan magas gyógyszerköltsége, valamint önmaga vagy családja szociális helyzete különösen indokolja azt. E módosítás, mérlegelve a méltányossági közgyógyellátás gyakorlatát érintő észrevételeket, valamint az érintett korosztály anyagi és ellátási helyzetében bekövetkezett változásokat, a gyógyszerköltséget a továbbiakban nem a család összjövedelméhez, hanem a kérelmező saját jövedelméhez fogja viszonyítani. 

Az önkormányzat a 11/1998. (VI. 4.) XI. ÖK. sz. rendeletével az alábbi módosításokról intézkedett.
A gyógyszertámogatás eseti vagy rendszeres jelleggel adható.
Gyógyszertámogatás annak az egyedülélő személynek vagy családnak állapítható meg, ahol az egy főre jutó havi nettó jövedelem nem haladja meg a nyugdíjminimum kétszeresét, és gyógyszer-költség  aránytalan megterhelést jelent a jövedelméhez képest. 
Méltányosságból annak az egyedülélő személynek, illetve három vagy több gyermekes családnak is megállapítható a támogatás, ahol az egy főre jutó havi nettó jövedelem nem haladja meg a nyugdíjminimum 220 %-át. 
....olyan személy részére, akinek rendszeres jelleggel állapítják meg a támogatást, havonta adható legfeljebb az igazolt gyógyszerköltség mértékéig,
....abban az esetben, ha a szükséges gyógyszer csak meghatározott helyen váltható ki, a támogatás készpénz formájában is megállapítható. 
Az Szt. 50. § (1) és (3) bekezdésében meghatározottak körén túlmenően méltányossági alapon közgyógyellátási igazolvány állapítható meg annak az egyedülélő személynek, akinek havi nettó jövedelme, illetőleg annak a családban élő személynek, ahol az egy főre jutó havi nettó jövedelem nem haladja meg a nyugdíjminimum kétszeresét és a közgyógyellátásra kiváltható gyószereinek kötlsége meghaladja a saját nettó jövedelme 10 %-át.
....A Szociális bizottság egyedi elbírálás alapján méltányosságot gyakorolhat azokban az esetekben, ahol az egy főre jutó nettó jövedelem nem haladja meg a nyugdíjminimum 220 %-át.

Az ügy jogszabályi háttere

1993. évi  III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról 
1997. évi XLVII. törvény az egészségügyi és a hozzájuk kapcsolódó személyes adatok kezeléséről és védelméről
6/1992. (III. 31.) NM rendelet a háziorvosi és házi gyermekorvosi szolgálatról
1992. évi XXXIII. törvény a közalkalmazottak jogállásáról
1993. évi III. törvény a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról
28/1993. (II. 17.) Korm. rendelet a közgyógyellátási igazolványról
32/1993. (II. 17.) Korm. rendelet a gyermeknevelési támogatás megállapításának szabályairól, valamint a szociális ellátások igényléséhez felhasználható bizonyítékokról
10/1995. (II. 24.) NM rendelet a közgyógyellátásra jogosultak részére térítésmentesen rendelhető gyógyszerekről
1. § (1) A közgyógyellátási igazolványról szóló 28/1993. (II. 17.) Korm. rendelet alapján a közgyógyellátási igazolvánnyal rendelkezők részére térítésmentesen - a gyógyszerek rendelésére és kiadására vonatkozó külön jogszabályban foglaltak szerint - rendelhető és kiszolgáltatható gyógyszereket a rendelet melléklete tartalmazza.
(2) A rendelet mellékletét a Népjóléti Minisztérium által kijelölt szakértői bizottság évente felülvizsgálja.

Melléklet a 10/1995. (II. 24.) NM rendelethez

1. Törzskönyvezett gyógyszerkészítmények
2. Gyógytápszerek
3. Immunbiológiai készítmények
4. A szabványos Vényminták VI. Kiadásában (FoNo VI.) hivatalos készítmények
5. A VII. Magyar Gyógyszerkönyv alapján engedélyezett anyagok felhasználásával rendelt magisztrális gyógyszerek.

20/1997.(VII.14.)XI.ÖK sz. rendelet
30/1997.(XII.15.)XI.ÖK sz. rendelet
11/1997.(VI.4.)XI.ÖK. sz. rendelt, melyre a megállapított tényállásban utaltam.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya
17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik.
70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez.
(2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg.
2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A vizsgálat megállapításai

	Az önkormányzat korábbi gyakorlata alapján a vizsgálat megállapította, hogy panaszos észrevételei megalapozottak voltak. Az önkormányzat a méltányossági közgyógyellátási igazolványra való jogosultság megállapításakor a család összjövedelméhez viszonyította a kérelmező gyógyszerköltségét. A módszert szakvéleményében a Közigazgatási Hivatal is helytelenítette. A jegyző válaszában közölte, hogy ezen változtattak, továbbá beszámolt az új gyógyszertámogatási formáról, melynek eredményeként nem a család összjövedelméhez, hanem a kérelmező saját jövedelméhez  viszonyítanak, és így állapítják meg a támogatást. Panaszos által kifogásolt módszert tehát többé nem alkalmazzák, így a szociális biztonsághoz való alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megszünik  A régi gyakorlatot az önkormányzat saját hatáskörben módosította, melynek eredményeként közgyógyellátási igazolvány állapítható meg, ha az egy főre jutó havi nettó jövedelem nem haldja meg a nyugdíjminimum kétszeresét és a közgyógyellátásra kiválható gyógyszerinek költsége meghaladja a saját nettó jövedelme 10 %-át. Ezen felül további méltányosságot jelent, amikor a nyugdíjminimum 220%-val számítható a jövedelemhatár. A gyógyszertámogatás esetén a felső jövedelemhatárához képest további 20 % méltányosság alkalmazható.
	A konkrét kerületi panaszon túl a vizsgálat azt is megállapította, hogy a közgyógyellátás intézménye elletmondásos, hiszen egy rászorult személy esetében sem teljeskörű a gyógyszerellátottság. Az orvos a külön a jogszabályban felsorolt gyógyszerlistából választhatja ki a gyógyszert, gyógytápszert, immunbiológiai készítményt, egyéb készítményt, a gyógyszerkönyv alapján engedélyezett anyagok felhasználásával rendelt magisztrális gyógyszert. A kezelő orvos tehát nem teljes gyógyszerskálából választhat, ezáltal az Alkotmányban garantált lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság létrejöttét nem lehet kizárni. Sajtóban megjelent tudósítás szól arról (1998. november 24. Napi Magyarország), hogy megszűnik a jelenlegi közgyógyellátás, és helyette a rászorultak az önkormányzattól kapnának segélyt a gyógyszervásárlásra. Az önkormányzatok az állami költségvetésből címzett támogatásként jutnának az erre szánható összeghez. A tervezett intézkedések között az is szerepel, hogy a közgyógyellátási rendszer megszüntével a rászorulók  valamennyi patikaszerhez kedvezményesen jutnának hozzá, szemben a mostani helyzettel, amikor csak a közgyógylistán szereplő 700 szert kapják ingyen. Későbbi híradás szerint (1999. május 9. Vasárnapi Hírek) a közgyógyellátás (amely a miniszter nyilatkozata szerint évi tízenegymilliárd forint az OEP költségvetésében) átalakításán dolgozik a szociális és családügyi minisztérium. Az elképzelések között szerepel, hogy mágneskártyát kap az arra jogosult az önkormányzattól, a gyógyszertámogatásra fordítandó összeggel. Túllépés esetén a betegnek kell a költségeket viselni. A szakemberek véleménye szerint ezzel inkább megelőzhetők lennének a jelenlegi visszaélések.
	Mint korábban kifejtettem az is visszásságot okoz, hogy a rászorult beteg nem a teljes gyógyszerskálából részesülhet, ugyannakkor a fix összegű kártyaösszeg bevezetésével indokolt túllépés esetén is figyelemmel kell lenni annak alkotmányos kezelésére. A megfelelő jogszabálymódosítás lehet a biztosítéka a jelenlegi rendszer korszerűsítésének.

 Az 1993. évi LIX. törvény 25. §- a alapján a következő jogalkotási javaslattal élek:
Felkérem a Szociális és Családügyi Miniszter Urat, hogy  kezdeményezze a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény közgyógyellátást szabályozó rendelkezéseinek módosítását, a szükséges önkormányzati rendeletalkotásra is figyelemmel, vagy tegyen javaslatot új jogszabály megalkotására. 
A törvény vagy az új jogszabály megalkotásával a jelenlegi ellentmondásos rendszer feloldható, a visszaélések kiküszöbölhetők, és elérhető az a cél, hogy az arra rászorult kapja meg a megfelelő támogatást.
	Kérem a Miniszter Urat, hogy a javaslataimmal kapcsolatos álláspontjáról, illetve intézkedéséről az 1993. évi LIX. törvény 25. §-ában meghatározott 60 napon belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 1999. június   14.

Gönczöl Katalin