OBH 2371/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása

Panaszos 1998. április 4-én a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség eljárását sérelmezve fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához, mivel véleménye szerint az eljárása során nem tartotta be az Államigazgatási eljárásról szóló törvény több garanciális jelentőségű rendelkezését.
Az ügyben a jogbiztonság és a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanuja miatt indult eljárás.
Az eljárás során megkerestem a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség Főigazgatóját, aki a kért adatokat rendelkezésre bocsátotta.

A megállapított tényállás

Panaszos egy videomegnetofont vásárolt, amely rövid ideig tartó használat után meghibásodott, a hiba azonban a videomagnó megfelelő funkciójának kiválasztása után megszünt. A videomagnóhoz adott jótállási jegyről a panaszos megállapította, hogy az több szempontból nem felel meg a jogszabályi előírásoknak. A panaszos visszament abba az üzletbe, amelyben a videomagnót vásárolta, ahol arról tájékoztatták, hogy a jótállási jegyet a cég hajlandó kicserélni, magát a videomagnót azonban nem, helyette a készülék javítását ajánlották fel. Néhány nappal azután, hogy a panaszos a cég ügyvezető igazgatójához fordult, panaszaival a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőséget is megkereste. Levelében arról tájékoztatta a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőséget, hogy a jótállási jegy körül tapasztalt szabálytalanságok miatt a cég iránti bizalmát elvesztette, ezért legszívesebben elállna a vásárlástól, amennyiben ez nem lehetséges, egy garantáltan új, eredeti jótállási jeggyel ellátott készülékre tart igényt. A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség megkereste az érintett cég képviselőjét, aki elismerte, hogy a cég hibát követett el, amikor egy eredetileg más típusú készülékhez kiállított, majd átjavított jótállási jegyet adott a panaszos által vásárolt készülékhez. A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség arról is tájékoztatta a panaszost, hogy a cég a jótállási jegyet kicseréli, levelében leírta azt a - cég által megjelölt - címet, ahova a panaszos az eredetileg neki átadott jótállási jegyet elküldheti. Ebben a - panaszosnak szóló - levélben a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség nem szólt a panaszos által megjelölt, a videomagnó kicserélésére vonatkozó jogszabálysértésekről. A panaszos a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőséget ismét megkereste. Az erre a levélre adott válaszában a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség arról tájékoztatta a panaszost, hogy a 117/1991. (IX. 10.) számú Kormányrendelet alapján joga van a készülék cseréjét kérni, ha a termék a vásárlástól (üzembehelyezéstől) számított 3 napon belül – a termékbe épített biztonsági elemek (pl. elektromos biztosíték) hibáját kivéve - meghibásodott. Ha a cserére nincs lehetőség, a vásárló választása szerint a termék visszaszolgáltatásával egyidejűleg a vételárat vissza kell fizetni, vagy a vételár-különbözet elszámolása mellett más típusú terméket kell részére kiadni. Az országgyűlési biztos megkereste a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőséget, amely ismételten tájékoztatást kért az ügyben érintett cégtől. A cég elnök-igazgatója a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőséget arról tájékoztatta, hogy a panaszos a jótállási jegy cseréjének ügyében többszöri felszólítás ellenére nem jelentkezett.    

Az ügy jogszabályi háttere

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól ( a továbbiakban Áe.)

3. § (1) A közigazgatási szerv eljárása során államigazgatási ügyben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(3) E törvény alkalmazása szempontjából államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez.

1997. évi CLV. törvény a fogyasztóvédelemről

43. § A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség és a területi felügyelőségek
a) felügyelik a fogyasztóvédelmet érintő jogszabályok megtartását,
f) piacfelügyeleti tevékenységük keretében ellenőrzik az áruk forgalmazására és a szolgáltatások nyújtására vonatkozó jogszabályok és hatósági előírások megtartását, vizsgálatot folytathatnak a fogyasztókat érintő ügyekben, fogyasztóvédelmi bírságot szabhatnak ki, kivéve, ha más hatóság azonos tényállás mellett már szabott ki bírságot,
i) intézik a fogyasztók minőségi kifogásaival és panaszaival kapcsolatos ügyeket,

46. § A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség és a területi felügyelőségek (a továbbiakban: eljáró hatóság) eljárására az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezéseit az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
47. § (1) Ha az eljáró hatóság eljárása során megállapította az e törvényben és más jogszabályokban foglalt fogyasztóvédelmi rendelkezések megsértését, jogszabály eltérő rendelkezése hiányában
a) elrendelheti a jogsértő állapot megszüntetését,
b) megtilthatja a jogsértő magatartás további folytatását,
c) elrendelheti a fogyasztó életére, egészségére, testi épségére veszélyes áru forgalomból való kivonását,
d) elrendelheti a fogyasztó életére, egészségére, testi épségére veszélyes áru megsemmisítését a környezetvédelmi szempontok figyelembevételével,
e) elrendelheti a fogyasztók életét, egészségét veszélyeztető értékesítési körülmények, illetve a fogyasztók széles körét érintő vagy jelentős nagyságú hátrányt okozó és a tisztességtelen piaci magatartás tilalmába ütköző gazdasági tevékenység esetén – a szabálytalanság megszüntetéséig – az üzlet bezárását.

95/1991. (VII. 23.) Korm. rendelet a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőségről

3. § (1) A főfelügyelőség és a felügyelőség – a (2) és (3) bekezdésben foglalt kivétellel – az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény rendelkezései szerint jár el.

117/1991. (IX. 10.) Korm. rendelet egyes tartós használatra rendelt termékek jótállási kötelezettségéről

9. § (1) A vásárló jótállási igényét a jótállási jeggyel érvényesítheti a vásárláskor kapott fizetési bizonylat egyidejű bemutatása esetén.
(2) A jótállási jegyen a termelő (importáló) köteles feltüntetni:
a) a termék, valamint a gyártó és külföldről származó termék esetén az importáló nevét;
b) a gyártmány típusát, a gyártási számát, jelentős részeinek meghatározását;
c) a vevőt a jótállás alapján megillető jogokat és azok határideit, a jótállási igény érvényesítésének kizáró feltételeit, valamint a jótállással kapcsolatos jogorvoslat módját;
d) a javítószolgálat nevét és címét;
e) az alkatrész-utánpótlás – jogszabályban megállapított – kötelező időtartamát;
f) a javítószolgálat biztosításának – jogszabályban megállapított – kötelező időtartamát.
(3) A termék forgalombahozatalát megelőző minőségvizsgálat a jótállási jegy tartalmára is kiterjed.
(4) A kereskedő a termék eladásakor köteles a jótállási jegy és a készülék számát egyeztetni, a jótállási jegyet az eladás (üzembehelyezés) keltének feltüntetésével hitelesíteni és azt a vásárlónak átadni.
(5) A szabálytalanul kiállított jótállási jegy alapján érvényesített igények teljesítése a kereskedőt terheli.

Az érintett alkományos jogok

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYÁRÓL

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.

Az Alkotmánybíróság a 28/1992. (IV. 30. ) számú határozatában a következőket fejtette ki a jogbiztonság mibenlétére vonatkozóan. 

"Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése értelmében "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam". Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott, hogy a jogbiztonság kiemelkedően fontos jogállami érték, s ebből eredően meghatározott kötelezettségek hárulnak mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó szervekre.
A jogállam sem tud eltekinteni attól, hogy mind a természetes, mind a jogi személyektől megkövetelje a törvényesen kihirdetett jogszabályok ismerését, és az azokkal összhangban álló magatartást, s mindezek garanciájaként érvényre juttassa azt az elvet: a jogszabály nem ismerése senkit sem mentesít jogellenes magatartásának következményei alól."

Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése által biztosított tisztességes eljáráshoz való jogról  az országgyűlési biztos és általános helyettese már több alkalommal kifejtette, hogy az nem csak a bíróságok eljárása során irányadó, hiszen a megszorító értelmezés az Alkotmányban biztosított jog érvényesíthetőségének alkotmányos cél nélküli korlátozását jelentené. ( ld. OBH 4574/1997. )

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat annak megállapítására irányult, hogy a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség eljárása során mely jogszabály előírásait kellett alkalmazni. Ennek a kérdésnek a megválaszolása nélkül ugyanis nem lehetett megállapítani, hogy a panaszos által megnevezett, az eljárás során általa tapasztalt jogszabályi hiányosságok az eljáró államigazgatási szerven számon kérhetőek-e vagy sem. A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség az országgyűlési biztos megkeresésére adott válaszában arra hivatkozott, hogy az eljárás során nem  az Áe., hanem az 1997. évi I. törvény előírásait alkalmazta, ezért az Áe. rendelkezéseinek be nem tartására a panaszos sem hivatkozhat. A továbbiakban tehát arra a kérdésre kellett választ adni, hogy a Főfelügyelőségnek joga volt-e az általa ténylegesen alkalmazott jogszabályt irányadónak tekinteni.
Az 1977. évi I. törvény 17. §-ának (1) bekezdésébe foglalt rendelkezés tulajdonképpen úgy tekinthető mint egy olyan szabály, amely az 1977. évi I. törvény tárgyi hatályát azokra az esetekre szűkíti, amelyekben más jogszabályi előírásokat nem kell alkalmazni. Annak megállapításához tehát, hogy a panaszos által a Főfelügyelőség elé terjesztett kérdés elbírálása mely eljárási szabályok szerint kell, hogy történjen az Áe. tárgyi hatályára vonatkozó előírásokat kellett elemezni. A 95/1991.(VII. 23. ) számú Kormányrendelet 1998. május 16-ig hatályban volt 3. §-ának (1) bekezdése és a 1997. évi CLV. törvény 46. §-a kifejezetten úgy rendelkezik, hogy a fogyasztóvédelmi felügyelőségek illetve a Főfelügyelőség eljárása során az Áe. rendelkezéseit kell alkalmazni. Ez a rendelkezés az 1977. évi I. törvény rendelkezéseinek alkalmazhatósága szempontjából azt eredményezi, hogy a panasz elintézésére vonatkozó szabályok alkalmazása kizárt. Mindezekből az következik, hogy jogszabályt sértett a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség, amikor az ügy intézése során nem az Áe. szabályait, hanem az 1977. évi I. törvény rendelkezéseit alkalmazta. 
Annak megállapításához, hogy a jogszabálysértés a konkrét esetben okozott-e alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot, annak tisztázása volt  szükséges, hogy az ügy intézése során az eljárárásra irányadó, ténylegesen azonban nem alkalmazott eljárási jogszabály milyen jogokat biztosít az ügyfelek számára, amely jogok - a jogszabály mellőzésének következtében - értelemszerűen nem érvényesülhettek.  
Az ügyfelek főbb jogainak és kötelességeinek a körvonalazása is az alapelvek között történik meg az Áe.-ben. Ezek között sorolja fel a törvény az ügyfél nyilatkozattételi jogát, a jogorvoslathoz való jogot, a kötelességek között pedig a jóhiszemű közreműködés követelményét. Az alapelvek nem tartalmazzák az ügyféli jogvédelem egyes fontos kritériumait, amelyeket a törvény a konkrét szabályaiban. Ilyenek például az iratokba való betekintés [Áe. 41. § (3)], és az iratokról készített másolati jog, az ügyfél jelenlétének lehetősége a tanú, vagy a szakértő meghallgatásánál, a szemlén [Áe. 36. § (3)]. Tartalmazza azonban ez a bekezdés az eljáró szerv kötelességét arra nézve, hogy az ügyfelet jogairól és kötelességeiről tájékoztassa. Ilyen pl. annak tudatása, hogy ha az ügyfél kéri, a szóban előterjesztett kérelemből a hatóság köteles jegyzőkönyvet felvenni [Áe. 17. § (1)], a határozat rendelkező részének tartalmaznia kell a jogorvoslatra történő figyelemfelhívást [Áe. 43. § (1) b)], az ismeretlen helyen tartózkodó, vagy önállóan eljárni nem tudó ügyfél részére a gyámhatóság ügygondnokot rendel ki. Mindezek azt célozzák, hogy az államigazgatási eljárás célratörően, eredményesen folyjon le.
Tekintettel arra, hogy az ügy elintézése során nem pusztán az Áe. egyetlen rendelkezése sérült, hanem más jogszabály alkalmazása folytán az Áe. összes rendelkezése figyelmen kívül maradt, nincs olyan az Áe. által az ügyfél érdekeit védő garancia illetve az ügyfél számára biztosított jog, amely az eljárás során  érvényesült volna.
Valamely, az adott eljárás során jogszabály rendelkezése alapján kötelezően alkalmazandó törvény figyelmen kívül hagyása olyan súlyos mulasztás, amely alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okoz a jogbiztonság és a tisztességes eljáráshoz való jog vonatkozásában.
Az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságnak a konkrét ügy tényleges elintézésére gyakorolt kihatásai további elemzést igényeltek.
A panaszos a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőségnek írt leveleiben - bár nem szó szerint, de tartalmából kiolvashatóan - kifejtette azon álláspontját, amely szerint a céggel szemben támasztott igénye a jótállási jegy speciális jogi jellegén alapul. Ezen érvelés helyességének megítélése nem tartozik az országgyűlési biztos hatáskörébe, a kérelem ilyen tartalmából és a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség illetve  az érintett cég levelezése által hozott, ehhez képest eltérő eredményből, valamint az Áe. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyásából levonható következtetések  azonban már az országgyűlési biztos kompetenciájába tartoznak. Az országgyűlési biztos szintén nem ítélheti meg azt, hogy  az a cég által a panaszosnak felkínált megoldás, amelyről a  Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőséget is tájékoztatták, megfelel-e a jótállási jegy kiállításáról illetve tartalmáról rendelkező jogszabályi előírásoknak. Joga van azonban az országgyűlési biztosnak megítélni azt, hogy milyen jelentőséggel bír az Áe. szabályainak szempontjából , ha a kérelmet az államigazgatási szerv nem teljesíti.   
Az államigazgatási ügyben eljáró szerv határozatban dönt arról, hogy a kérelemnek helyt ad, vagy a kérelem teljesítését megtagadja. Az ügyben eljáró Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség nem nyilatkozott arról, hogy a panaszos által előterjesztett, a jótállási jegyre vonatkozó kérelem alapos-e, nem teljesítette ugyan a panaszos által előterjesztett egyik kérelmet, viszont tulajdonképpen nem is hagyta elintézetlenül. Az Áe. szabályainak alkalmazása esetén az ügy érdemében való döntést tartalmazó határozat indoklásából az ügyfél megállapíthatja, hogy kérelmét az eljáró szerv miért intézte a kérelemtől eltérő módon. Az Áe. szabályainak figyelmen kívül hagyása következtében - a vizsgált ügyben - a panaszosnak nem volt módja megállapítani, hogy kérelme a hatályos jogszabályok szerint miért volt megalapozatlan, vagy hogy megalapozatlan volt-e egyáltalán. Nem tekinthető az ügy érdemében való döntésnek az, amikor a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség a 117/1991. számú kormányrendelet egyik rendelkezésének idézésével reagált a panaszos újabb beadványára. Az országgyűlési biztos a jogszabályok alapján megállapította, hogy a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőségnek két kérdésben is döntenie kellett volna: az egyik a jótállási jegy hiányosságaira, illetve a cég ezzel kapcsolatos eljárására vonatkozó panaszosi kérelem, a másik pedig a videomagnó kicserélésére vonatkozó kérelem. Az első kérdésben a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség a kérelemtől eltérően döntött, a második kérelemről pedig egyáltalán nem döntött.  Ezzel a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség megfosztotta a panaszost az Áe. által biztosított olyan garanciáktól, amelyek célja éppen az, hogy az ügyfél a közigazgatási szerv döntését és ezzel közvetve az érintett cég eljárását vitathatóvá tegye. Az új fogyasztóvédelmi törvényhez fűzött miniszteri indoklás a következőkben határozza meg a fogyasztóvédelmi szabályozás alapvető céljait: "A törvény kidolgozása során az előterjesztők abból indultak ki, hogy a szabályozásnak és az intézményrendszernek biztosítania kell a fogyasztók egészségének és biztonságának, vagyoni érdekeinek védelmét, a hatékony és gyors jogorvoslat, a megfelelő tájékoztatás és információhoz jutás lehetőségét és a fogyasztói oktatást, valamint a fogyasztói érdekek képviseletét." A panaszos joggal feltételezhette, hogy a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség eljárása gyors és a fogyasztói érdekeket kifejező határozattal zárul, ílymódon pedig elkerülhető a céggel szembeni jogvita bíróság elé utalása.

Ajánlás

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. §-a a következő rendelekzéseket tartalmazza:
"21. § (1) Ha a rendelkezésre álló adatok szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni, az országgyűlési biztos kezdeményezheti az érintett szerv vezetőjénél a visszásság orvoslását. Az ilyen kezdeményezés rövid úton (távbeszélőn, szóban stb.) is történhet, ez esetben a kezdeményezés időpontját, módját és lényegét az ügyiraton kell rögzíteni.
(2) Az érintett szerv a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül tájékoztatja az országgyűlési biztost.
(3) Ha a megkeresett szerv a kezdeményezéssel nem ért egyet a (2) bekezdésben megjelölt határidőn belül köteles azt véleményével ellátva felügyeleti szervéhez felterjeszteni. A felügyeleti szerv a felterjesztés kézhezvételétől számított harminc napon belül köteles állásfoglalásáról, illetőleg a megtett intézkedésről az országgyűlési biztost értesíteni.
(4) A felügyeleti szerv, illetve az országgyűlési biztos további eljárására egyebekben a 20. § (1)–(3) bekezdésében foglaltak megfelelően irányadóak azzal, hogy az országgyűlési biztos arról értesíti a felügyeleti szervet, hogy a kezdeményezést változatlan vagy módosított formában ajánlásként tartja-e fenn."
A fenti jogszabályi rendelkezés alapján felkérem a Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőséget, hogy hívja fel az illetékes megyei fogyasztóvédelmi felügyelőséget a vizsgált üggyel kapcsolatos államigazgatási eljárás lefolytatására.

Budapest, 1999. január 13.

Gönczöl Katalin