OBH 2248/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Nagy Tiborné

Az eljárás megindítása:

Panaszos 1998. március 20-án fordult hivatalomhoz. Levelében jelezte, hogy 1997. novemberében az OBH miskolci látogatása alkalmával a Megyei Közigazgatási Hivatal munkatársainak panaszát már írásban átadta, de az az országgyűlési biztoshoz nem jutott el. Így panaszát 1998. június 5-én megismételte.

Előadta, hogy ő Miskolc, Tópart u. egyik ingatlanának tulajdonosa, akinek szomszédja elvi építési engedélyt kapott az utcában kialakult beépítési módtól, és a panaszos által ismert rendezési tervtől eltérően. A rendezési terv számára hátrányos megváltoztatásáról csak a másodfokú elvi építési engedélyezési eljárásban értesült. A rendezési terv megváltoztatása lakossági ismertetéséről nem tud, ilyen fórumot nem tartottak.

Panaszos "törvényességi felülvizsgálatot" kért a Megyei Közigazgatási Hivataltól, de az eltelt egy év alatt választ sem kapott. 
Mind a rendezési terv módosításának következményei, mind az eljárás sérti állampolgári jogait.

A vizsgálat során felmerült alkotmányos jogok:

- jogbiztonság: A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. /Alkotmány 2. § (1) bekezdés/;
- tulajdonhoz való jog: A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. /Alkotmány 13. § (1) bekezdés/
- jogorvoslathoz való jog:  A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja. /Alkotmány 57. § (5) bekezdés/
- diszkrimináció tilalma: A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. /Alkotmány 70/A. § (1-2) bekezdés/

Jogszabályi háttér:
1993. évi XXXI. törvény az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló,        Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítô jegyzőkönyv kihirdetéséről
1964. évi III. törvény az építésügyről, valamint végrehajtási rendeletei
1987. évi XI. törvény a jogalkotásról
1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról
1957. évi IV. tv. az államigazgatási eljárás általános szabályairól (Áe.)
2/1986. (II.27.) ÉVM rendelet az Országos Építésügyi Szabályzat közzétételéről
12/1986. (XII.30.) ÉVM rendelet az építési és használatbavételi engedélyezési eljárásról

A vizsgálat megállapításai:

Panaszos ingatlana Miskolc-Diósgyőr városrész területére esik, amelyre a város képviselőtestülete 38/1995. (VII.1.) szám alatt önkormányzati rendelettel részletes rendezési tervet (RRT) fogadott el. E rendezési terv a Tópart utcában a történetileg kialakult beépítési módnak megfelelően (a panasz szempontjából csak egy lényegi paraméterét vizsgálva) a nyugati, baloldali telekhatáron álló épület-elhelyezést fogadta el és írta elő.

E rendezési terv szerint panaszos (szerint kb. 150 éve épült és általa évtizedek óta lakott) ingatlana, és jobb oldali szomszédjának ingatlana is a meglévő és a tervezett állapotnak egyaránt megfelelt. Mindkét ingatlan azonos tömbben, azonos előírások szerint, az egész utcában egységesen kialakult beépítési mód szerint volt beépíthető.

1996. végén panaszos jobb oldali szomszédja elvi építési engedélyt kért, amelyet a város főépítészének terjesztett elő. Ebben kérte, hogy a kialakult beépítési módtól és a rendezési terv ezt jóváhagyó előírásaitól eltérően, a délkeleti, jobb oldali telekhatárra építhessen, mivel
"1.  az elhelyezésre kerülő épület tájolása kedvezőbb a D-DNY-i ÉNY-i terasszal,
  2. a jobb oldalon új lakóház épült szabadon álló beépítéssel.....
 3. Csodálatos panoráma tárul a Várra. A telek értékét számunkra a Vár látképe növeli! A lakóház NY-i teraszáról, nappaliból szeretnénk a Vár látképébe gyönyörködni."

Az elvi építési engedély a rendezési terv alapján nem volt kiadható, ezért annak módosítását a városi főépítész osztálya elkészítette, a képviselőtestület 1997. február havi közgyűlésén 7/1997. (II.28.) számú önkormányzati rendelettel jóváhagyta. Ezt követően az elvi építési engedélyt a városi főépítész osztálya kiadta.

Panaszos fellebbezett, majd fellebbezését kiegészítette, mivel időközben értesült csak az RRT módosításáról. Az elvi építési engedélyt másodfokon a BAZ Megyei Közigazgatási Hivatal helybenhagyta, a rendezési terv kapcsán tett panaszra még indokolásában sem tért ki, illetve egyéb módon sem reagált rá. Az elvi engedély érvényessége 1998. április 22-én lejárt.

A vizsgálat alapján megállapítható:

A város polgármesterének kérdésemre adott tájékoztató levele szerint: "A jóváhagyott RRT-k módosítása minden esetben az érintett ingatlan, ingatlanok tulajdonosainak kezdeményezésére történik. A módosításra vonatkozó kérelmek érdemben történő elbírálása során valamennyi körülményt - szakmai, városépítészeti, építésügyi jogszabályi előírásokat - figyelembe vesszük és így készítjük el az RRT módosításokat.

A Miskolc, Tópart utcai Diósgyőr RRT-t érintő módosítási javaslat - tekintve, hogy csak néhány telket érintő és nem egy városrészre kiterjedő - kisebb területre vonatkozó RRT módosítás. Ilyen jellegű módosítások javaslatai a Főépítészi és Környezetvédelmi Osztályon megtekinthetők voltak, kifüggesztésre kerültek, jóváhagyás előtt bárki által véleményezhető volt, de észrevétel nem érkezett."

A rendezési terv módosítása 4 db telket érint: panaszosét, a módosítást kezdeményező ingatlantulajdonosét, a fent 2. számmal jelzett bekezdésben idézett "a jobb oldalon új lakóház épült / szabadon álló beépítéssel" tulajdonosáét és a saroktelket.
A "jobb oldali új lakóház" az RRT módosítási javaslatból kitűnően nem az építése idején érvényes rendezési terv előírásai szerint épült meg, és az így megépített állapotot "szentesítette" a módosítás. A saroktelek tulajdonosának jövőbeni szándékai szerint lehet kedvezőbb vagy kedvezőtlenebb megoldás számára a rendezési terv módosítása.

Panaszos tulajdonosi jogait azonban egyértelműen sérti az önkormányzat eljárása. A módosítás következtében ingatlanának jelenlegi beépítése és a rendezési terv által előírtak nem felelnek meg egymásnak. Az új épületet "átforgatva" a jelenlegi baloldali beépítésről a jobb oldali telekhatár mentén telepítve írja elő. Ezáltal a - lényegében - tatarozási munkáktól eltekintve minden más pl. bővítési lehetőségtől megfosztotta az ingatlan-tulajdonost, mert építési szándéka nem felelhetne meg a rendezési tervnek, kizárólag ha lakóházát lebontja.

A településrendezés célja (a később hatálybalépett 1997. évi LXXVIII. törvény 7. §-ában már szövegszerűen is megfogalmazottan:) "... a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása..." Panaszos esetében nem áll fenn a települési érdek érvényesítésének kényszere, a négy telek közül fentiek alapján kettőnek a viszonya vizsgálandó. 

A kedvezményezett és panaszos szomszédokként ugyanazon utcasorban, ugyanazon beépítési móddal, tájolással stb., ugyanazon rendezési terv szabályaival szabályozott területen rendelkeztek ingatlannal. Kedvezményezettnek az előzőekben részletezett előnyösebb helyzete (szép kilátás stb.) érdekében panaszos jelentős, aránytalanul súlyos hátrányokat szenvedett. A két egymás melletti azonos helyzetű telek tulajdonosának ilyen megkülönböztetése egyértelműen sérti az állampolgári jogoknak az Alkotmányba foglalt megkülönböztetés nélküli biztosítását.

E tekintetben másodlagos jelentősége van annak, hogy a rendezési terv módosítása milyen körülmények között történt. Négy telek érintettsége esetén ésszerű, ha nem tartottak lakossági fórumot. De négy telek érintettsége esetén a három telektulajdonos értesítése a főépítészi osztályon való kifüggesztéssel nem megfelelő eljárás. (A negyedik érintett a kérelmező volt.)
Az érintettektől nem volt elvárható, hogy ilyen módon tájékozódjanak egy jogaikat és érdekeiket érintő eljárásról.

Az elvi építési engedélyek mind első, mind másodfokon nem voltak alkalmasak arra, hogy abból a tényleges helyzetét az érintett panaszos felismerje, ezen kívül nem feleltek meg az Áe. idevonatkozó több előírásának sem. Az első fokú határozatból egyáltalán nem derül ki, hogy melyik rendezési terv alapján döntöttek, a "kialakult beépítési mód alapján" kifejezés megtévesztő. Az engedély mellékleteként megküldött RRT másolat "RRT kivonat - RRT módosítási javaslat" címmel szintén pontatlan, mert egy "javaslat" feliratból joggal feltételezhető, hogy jóváhagyás még nem történt. 

A másodfokú határozat nem utal az első fok hibáira. Az a válasz, amelyet arra ad, hogy az egységes utcakép megbontásával átforgatott épületből a rálátást udvarára és lakóházára panaszos kifogásolja, nevezetesen: "Amennyiben az átlátás bármelyik ingatlan tulajdonosát korlátozná vagy akadályozná ingatlanának használatában, úgy a 2/1986. (II.27.) ÉVM számú rendelettel közzé tett - többször módosított - Országos Építésügyi Szabályzat 73. § (8) bekezdése alapján az építési telek határvonalán - eltérő hatósági rendelkezés hiányában - tömör kerítés 2,5 méter magasságig létesíthető, amely az esetleges átlátást megakadályozná." nem fogadható el. Egyrészt egy 4,50 méter homlokzatmagasságú, tetőtér beépítéses épületből (amelyre az elvi engedély szól) a rálátást egy 2,50 méter magas kerítés nem akadályozza meg. Másrészt a szomszéd építkezése folytán előállt helyzetet nem a panaszosnak kell megoldania.

Mind a magyar Alkotmány, mind az Emberi Jogok Európai Egyezménye - melyet Magyarország csatlakozásával magára nézve kötelezően elfogadott, és kihirdetésével a hazai jog részévé tett - tiltja az állampolgárok megkülönböztetését.

Az Alkotmány 70/A. § (1)-(2) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.

Az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságjogok Védelméről szóló Európai Egyezmény 14. cikke szerint "A jelen Egyezményben meghatározott jogok és szabadságjogok élvezetét minden megkülönböztetés, például nem, faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés szerinti vagy egyéb helyzet alapján történő megkülönböztetés nélkül kell biztosítani."

Az Első kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikke szerint  "Minden természetes vagy jogi személynek joga van javai tiszteletben tartásához. Senkit sem lehet tulajdonától megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből és a törvényben meghatározott feltételek, valamint a nemzetközi jog általános elvei szerint történik.
Az előző bekezdésben foglaltak nem korlátozzák az államok jogát olyan törvények alkalmazásában, melyeket szükségesnek ítélnek a javaknak a köz érdekében történő használatának szabályozása, illetőleg adók, más közterhek vagy pénztartozások megfizetésének biztosítása céljából."

A vizsgálatból egyértelműen kiderült, hogy panaszos tulajdonosi jogaiban való korlátozása is ezáltal hátrányos megkülönböztetése nem nyomós közérdek, hanem szomszédja magánérdeke. Azonos tulajdonjogokkal bíró személyek azonos élethelyzetekben azonosan kezelendők, egyikük érdeke nem eredményezheti másikuk érdekének teljes figyelmen kívül hagyását, megsértését.

A strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlatában hasonló ügyekben nem fogadja el indokolt különbségtételnek az ilyen eseteket. Írországot például azért kellett elmarasztalnia a Bíróságnak, mert nem tudott elfogadható magyarázattal szolgálni abban a tekintetben, hogy miért vonta vissza a kérelmezők építési engedélyét, miközben az ugyanazon körzetben hasonló helyzetben levő más tulajdonosokét érintetlenül hagyta (v.ö. Eur. Court HR, Pince Valley Developments Ltd and Others v. Ireland judgment of 29 November 1991, Series A no. 222)."

Összefoglalva az eddigieket, arra a következtetésre jutottam, hogy az ügyben egyes eljárások az Alkotmányba foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalmával, illetve a tulajdonhoz való joggal összefüggésben visszásságot okoztak.

Nem vizsgálva a rendezési terv módosításával kapcsolatos egyéb szempontokat, pl. szakmai megfelelőségét (amelyben megváltozott a korábbi RRT-nek szintén szakmai értékelésen alapuló előírása, mely szerint az utcában a több mint száz éve kialakult állapotot megtartandó értéknek tekintették) kizárólag a megállapított visszásságok jövőbeni elkerülésére a következő ajánlást teszem.

Ajánlás:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény  21. és 25. §-a alapján felkérem 

Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzatát, hogy a 7/1997. (II.28.) számú rendeletét a jelentésben foglaltak alapulvételével vizsgálja felül. A jövőben rendelet alkotásaiban vegye figyelembe a vizsgálati jelentésben foglaltakat,
a város Polgármesterét, hogy a 7/1997. (II.28.) sz. rendelet felülvizsgálatát kezdeményezze a testületnél,
a város Jegyzőjét, hogy a hatósági jogkörében ügyeljen az Áe. és más jogszabályok előírásszerű alkalmazására és ellenőrzésére,
az Önkormányzatot, a Polgármestert és a Jegyzőt, hogy kezdeményezésemről az OB. tv. 21. § (2)-(3) bekezdés alapján állásfoglalásaikról harminc, illetve hatvan napon belül értesíteni szíveskedjenek.

Tekintettel arra, hogy a II. fokon eljárók hibái a vizsgálat adatai alapján nem általánosíthatók, a Közigazgatási Hivatal vezetőjének ajánlást nem teszek. Felhívom a figyelmét viszont arra, hogy az építési határozatokat fokozottan ellenőrizze.

Budapest, 1998. december 16.

Dr. Polt Péter