OBH 2222/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása
Panaszosok 1998. március 30-án a szomszédjuk állatartási ügyével kapcsolatos, Szentendre város Polgármesteri Hivatala által lefolytatott államigazgatási eljárás elhúzódását illetve a jogszabályi előírások figyelmen kívül hagyását sérelmezve fordultak az Országgyűlési Biztosok Hivatalához.
Az ügyben a jogbiztonság sérelmének gyanúja miatt indult vizsgálat.
A megállapított tényállás
Panaszosok 1996. június 26-án kelt levelükben azzal a kéréssel fordultak Szentendre városi tisztifőorvosához, hogy az vizsgálja meg a szomszédjuk által folytatott állatartást abból a szempontból, hogy az megfelel-e a helyi önkormányzati rendeletben foglalt előírásoknak. A tisztifőorvosnak címzett levelet Szentendre város alpolgármesterének is elküldték, tőle is segítséget kérve a probléma mielőbbi megoldásához. 
A városi tisztifőorvos 1996. július 25-én kelt levelében a panaszosokat arról tájékoztatta, hogy az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat egyik munkatársa - többszöri próbálkozás után - helyszíni ellenőrzést végzett a Vasvári Pál utca 24. alatt, amelynek során megállapította, hogy a parlagi tyúkok tartására szolgáló udvar a szomszédos telek határától körülbelül hetven centiméterre van, a baromfiudvar területén elhelyezett trágyatároló a jogszabályi előírásoknak nem felel meg, valamint hogy a tyúkól a szomszédos telektől körülbelül hét méterre van. Az érintett állattartó - a levél szerint - vállalta, hogy 1996. július 31-ig zárt trágyatárolót épít. A tisztifőorvos arról is tájékoztatta a panaszosokat, hogy a július 25-én tartott ellenőrzés után az ügyet illetékességből átadja a Polgármesteri Hivatal közigazgatási irodájának. 
Szentendre város Polgármesteri Hivatalának Közigazgatási Irodája 1996. szeptember 2-án kelt, 1169-3/96. számú határozatában arra kötelezte az érintett állattartót, hogy a határozat jogerőre emelkedésétől számított negyvenöt napon belül az önkormányzati rendeletben meghatározott védőtávolság betartásával a tartani kívánt állatlétszámnak megfelelő méretű zárt trágyatárolót építsen. Szentendre város jegyzője által adott tájékoztatás szerint a 1169-3/1996. számú határozat 1996. szeptember 24-én emelkedett jogerőre. A határozat végrehajtására nem került sor.  
1997. március 14-én kelt levelében a szentendrei polgármesteri hivatal közigazgatási irodája arról értesítette az érintett állattartót, hogy az ÁNTSZ Városi Intézetének munkatársával 1997. március 20-án helyszíni szemlét tart. Felhívta az érintett állattartó figyelmét, hogy amennyiben  a szemle megtartását meghiúsítja, akkor a Közigazgatási Iroda utóellenőrzés nélkül, bírság kiszabásával fog érvényt szerezni a 1169-3/96. számú határozatának. A március 20-án tartott szemléről készült feljegyzés szerint a trágyatároló az egyik szomszéd lakóházától hét méterre van.  
Szentendre város jegyzője által az egyik panaszosnak írt levélből kiderül, hogy az érintett állattartó 1997. április 14-én a Polgármesteri Hivatal Műszaki Irodájához fennmaradási engedély iránti kérelmet nyújtott be. A kérelem mellékletei közül hiányzott a sertésól legalább tízéves fennállását igazoló, legalább két tanú által aláírt nyilatkozat. A Műszaki Iroda ügyintézője az 1997. április 17-én megtartott műszaki szemlén hívta fel ennek hiányára az érintett állattartó figyelmét és felszólította őt a hiánypótlásra. Az állattartó a hiányt 1997. április 18-án pótolta. A Polgármesteri Hivatalhoz benyújtott iraton azonban nem volt dátum, amelyet végül 1997. május 5-én írtak rá a nyilatkozatra.
1997. április 21-én kelt, 689/97. számú határozatában Szentendre város Polgármesteri Hivatalának Műszaki Irodája az érintett állattartó által létesített zárt trágyatároló és sertésól fennmaradását engedélyezte. A határozat alapjául szolgáló, 1997. március 24-i dátumozású helyszínrajz szerint a zárt trágyatároló és a szomszédos telken elhelyezkedő lakóház közötti távolság 10,5 méter.
1997. május 5-én kelt levelükben a panaszosok Szentendre város jegyzőjétől az állattartási rendelet módosítását kérték az övezeti besorolás megváltoztatásával. Panaszosok azonos tartalmú kérelmet terjesztettek a Képviselőtestület Igazgatási, illetve a Városüzemeltetési Bizottsága elé is. A jegyző 1997. június 2-án kelt levelében arról tájékoztatta az egyik panaszost, hogy a képviselőtestület 1997. évi munkatervében nem szerepel az állattartásról szóló önkormányzati rendelet módosítása.
Panaszosok a fennmaradási engedély ellen 1997. május 12-én kelt beadványukban fellebbezéssel éltek. A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal a 62893/1997. számú, 1997. július 23-án kelt határozatával a 689/1997. számú határozatot megsemmisítette és a trágyatároló fennmaradásának ügyében az első fokú hatóságot új eljárás lefolytatására hívta fel arra hivatkozva, hogy a határozatba foglalt tényállás hiányosságai miatt nem állapítható meg a döntés megalapozottsága. A sertésól fennmaradási engedélyezési eljárását a közigazgatási hivatal megszüntette arra hivatkozva, hogy a tíz évnél régebben használatba vett, engedély nélkül épített épület esetén az építésügyi hatóságnak nincs intézkedési jogköre, azaz nem rendelkezhet az épület fennmaradásáról. 
A kerületi főállatorvos és a városi tisztifőorvos egy 1997. november 10-én kelt feljegyzés szerint az önkormányzat állattartási rendeletének oly módon való módosítását kezdeményezte, mely az övezeti besorolás változtatásával az állatartási tevékenységet az érintett területen megtiltaná.
1997. november 11-én kelt, 689-6/97. számú határozatában a Műszaki Iroda az érintett állattartó által épített zárt rendszerű trágyatároló fennmaradását engedélyezte. A panaszosok e határozat ellen 1997. december 3-án fellebbeztek. Szentendre város jegyzője 1997. december 8-án a fellebbezést az iratokkal együtt felterjesztette a Pest Megyei Közigazgatási Hivatalhoz. A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal a fellebbezést 62091-2/1998. számú határozatával 1998. augusztus 25-én elutasította. A másodfokú hatóság eljárása során beszerezte az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Pest Megyei Intézete, valamint a Pest Megyei Állategészségügyi és Élelmiszerellenőrző Állomás által készített szakvéleményt. Az utóbbi szakvélemény nem tartalmazott a védőtávolságra vonatkozó adatot, az ÁNTSZ Pest Megyei Intézete által adott szakvélemény azonban megállapította, hogy a zárt trágyatároló az egyik szomszédos telektulajdonos házának teraszától tíz méterre van. 

1997. november 13-án és december 8-án  az érintett állattartó szomszédai levélben kérték a jegyzőt, hogy kezdeményezze az állattartásról szóló önkormányzati rendelet övezeti besorolásról szóló rendelkezéseinek módosítását. A jegyző a szomszédoknak írt válaszlevelében kifejtette azt a véleményét miszerint a rendelet felülvizsgálata nem indokolt.

Az ügy jogszabályi háttere

1949. évi XX. törvény A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYA

43.§ (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat.
44. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják.
44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.

12/1986. (XII. 30.) ÉVM rendelet az építési és a használatbavételi engedélyezési eljárásról

18. § (1) Az építési engedély megadásáról hozott határozatnak tartalmaznia kell
a) az építtető, továbbá - ha nem azonos az építtetővel - az ingatlan tulajdonosának (kezelőjének, tartós földhasználójának, haszonélvezőjének) a nevét és címét,
b) az építési munkával érintett földrészlet utcanevét és házszámát, továbbá helyrajzi számát,
c) az építési munka rövid leírását, az építmény rendeltetését, állandó vagy ideiglenes jellegét, továbbá - típus-, illetőleg ajánlott terv, valamint hatósági alkalmazási engedély alapján gyárilag előállított vagy kereskedelmi forgalomba hozott építmény változtatás nélküli alkalmazása esetén - a tervek (alkalmazási engedély) jelét és számát,
d) az engedély megadásának esetleges feltételeit és minden olyan eseti hatósági előírást, amelyet az építési munkával kapcsolatban az általános érvényű hatósági előírásokon és határozatokon felül vagy azoktól eltérően alkalmazni kell,
e) az építmény későbbi - kártalanítási igény nélküli - átalakításának vagy lebontásának esetleges kötelezettségét,
f) az építési munka, illetőleg munkarészek megkezdésének bejelentésére vonatkozó esetleges kötelezettség előírását,
g) az építési munka végzésével kapcsolatban szükségessé váló építménybontás, állandó jellegű közterülethasználat, továbbá - város belterületén - fakivágás engedélyezésére vonatkozó rendelkezést,
h)
i) az engedély érvényességének időtartamát,
j) az építményre vonatkozó használatbavételi engedély kérésének kötelezettségére való utalást.
(2) Az építési engedély megadása során az előzetes hatósági (pl. a területfelhasználási, elvi építési engedélyezési) eljárásokban már közölt előírásoktól eltérő újabb feltételek és kikötések csak akkor írhatók elő, ha az általános érvényű kötelező hatósági előírások vagy a helyi településrendezési tervek és szabályok időközben megváltoztak.

A szabálytalanul épített építmények fennmaradásának engedélyezése

29. § (1) Ha a csak építési engedély alapján végezhető építési munkát építési engedély nélkül vagy az engedélytől eltérő módon (a továbbiakban: szabálytalanul) végezték el, arra fennmaradási engedélyt kell kérni.
(2) Az első fokú építésügyi hatóság az (1) bekezdésében előírt kötelezettség teljesítésének elmulasztása esetén
a) az építtetőt a fennmaradási engedély iránti kérelem és mellékleteinek benyújtására kötelezheti, vagy
b) az eljárást hivatalból is lefolytathatja. Ebben az esetben a szükséges mellékletek beszerzéséről, illetőleg elkészíttetéséről - az építtető költségére - az első fokú építésügyi hatóság gondoskodik.
(3) A fennmaradási engedély iránti kérelemhez mindazokat a mellékleteket csatolni kell, amelyek az építési engedély iránti kérelemhez szükségesek lettek volna. A helyszínrajzon és a műszaki terveken a tényleges - még befejezetlen építmény (építményrész) esetében pedig a további tervezett - állapotot is ábrázolni kell.
(4) A fennmaradási engedély iránti kérelem elbírálása során az első fokú építésügyi hatóságnak meg kell vizsgálnia, hogy a megépített építmény (építményrész)
a) úgy készült-e el, hogy arra az építési engedély megadható lett volna-e, illetőleg
b) átalakítással vagy egyéb módon szabályossá tehető-e vagy sem.
(5) A fennmaradási engedély akkor adható meg, ha az építésügyi hatóság a szabálytalanul megépített építmény (építményrész) átalakítását vagy lebontását nem rendeli el. A fennmaradási engedély megadása során egyébként az építési és a használatbavételi engedélyezési eljárásra vonatkozó rendelkezéseket kell megfelelően alkalmazni.

1. számú melléklet a 12/1986. (XII. 30.) ÉVM rendelethez
Az építési engedélyezési eljárásban közreműködő szakhatóságok

Az építési engedélyezési eljárásban a következő szakhatóságok működnek közre: 
 	 	 
 3.	 a Népjóléti Minisztérium területén	 
 	 -	 első fokon: az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat városi, fővárosi kerületi intézetei,	 
 	 -	 másodfokon: az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat megyei, fővárosi intézete	 
 	 	 emberi tartózkodás céljára szolgáló, továbbá káros környezeti hatású építmény építése, átalakítása, bővítése vagy rendeltetésének módosítása esetében	  a közegészségügy és járványügy; 
 7.	 a Földművelésügyi Minisztérium területén	 
 	 első fokon: a hatósági állatorvos,	 
 	 másodfokon: az állategészségügyi és élelmiszerellenőrző állomás	 
 	 az állattartó épületek és járulékos létesítményei (takarmánykeverő, állattartótelep központi épülete, trágyakezelő telep, állatrakodó stb.) és az állati eredetű alapanyagot feldolgozó élelmiszerüzemi épületek építése, átalakítása vagy bővítése esetén	    az állategészségügy; 
 	 első fokon: a körzeti földhivatal,	 
 	 másodfokon: a fővárosi, megyei földhivatal	 
 	 magánszemély építtető esetében, ha külterületen 400 m2-nél nagyobb területet kíván területfelhasználási engedélyhez nem kötött beépítéssel a mezőgazdasági termelésből kivonni,	   a földvédelem követelményeinek érvényre juttatása céljából. 

1957. évi IV. törvény az államigazgatási eljárás általános szabályairól

A tényállás tisztázása

A szakhatóság közreműködése
20. § Jogszabály elrendelheti, hogy a határozat meghozatala előtt más közigazgatási szerv (a továbbiakban: szakhatóság) előzetes hozzájárulását kell beszerezni. A szakhatóságot - ha jogszabály másként nem rendelkezik - az ügyben érdemi döntésre jogosult közigazgatási szerv keresi meg.
21. § (1) A szakhatóság a megkeresést - ha jogszabály másként nem rendelkezik - tizenöt napon belül köteles teljesíteni. A teljesítésre megfelelő határnap is megállapítható.
(2) Ha a szakhatóság az előírt határidőn belül, illetőleg a határnapon nem nyilatkozik, hozzájárulását megadottnak kell tekinteni, kivéve ha a határnapon a nyilatkozattételre további nyolc napot kért.

26. § (1) A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le.
(2) A közigazgatási szerv által hivatalosan ismert és a köztudomású tényeket nem kell bizonyítani.
(3) Bizonyítási eszközök különösen: az ügyfél nyilatkozata, az irat, a tanúvallomás, a szemle és a szakértői vélemény.
(4) A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást.

Hatósági ellenőrzés

54. § E törvény rendelkezéseit a hatósági ellenőrzésre az e fejezetben szabályozott eltérésekkel kell alkalmazni.
55. § A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó feladatok végrehajtása érdekében hatósági ellenőrzést végez.
56. § A hatósági ellenőrzésről az ügyfelet előzetesen értesíteni kell, kivéve ha az előzetes értesítés az ellenőrzés eredményességét veszélyeztetné. Ilyen esetben a jelenlevő ügyfelet az ellenőrzés megkezdésekor szóban kell értesíteni.
57. § (1) A közigazgatási szerv a hatósági ellenőrzés eredményes ellátásához szükséges helyiségbe (területre) beléphet, iratokat megtekintheti, tárgyat megvizsgálhatja, munkafolyamatot (tevékenységet) megfigyelheti, az ügyféltől és képviselőjétől felvilágosítást kérhet, és egyéb bizonyítást folytathat le.
(2) A hatósági ellenőrzés akadályozása esetén a 35. § megfelelően irányadó.
58. § A hatósági ellenőrzést úgy kell végezni, hogy az az ügyfél munkáját, rendeltetésszerű tevékenységét lehetőleg ne akadályozza.
59. § (1) A közigazgatási szerv jogszabálysértés megállapítása esetén köteles a szükséges intézkedéseket megtenni, így különösen:
a) hatósági jogkörét e törvény szerint gyakorolni,
b) az ügyfél vagy a felettes (érdekképviseleti) szerv figyelmét felhívni a tapasztalt jogszabálysértésre,
c) más közigazgatási szervet intézkedés végett megkeresni,
d) fegyelmi, szabálysértési, polgári, büntető vagy egyéb eljárást kezdeményezni.
(2) A megkeresett szerv köteles a közigazgatási szerv megkeresését érdemben megvizsgálni és saját intézkedéséről vagy mellőzésének okáról a közigazgatási szervet harminc napon belül tájékoztatni.

Végrehajtható határozatok

77. § (1) A közigazgatási szerv első fokú határozata jogerős és végrehajtható, ha a határozat ellen határidőn belül nem fellebbeztek, a fellebbezésről lemondtak, vagy a fellebbezést e törvény kizárja.
(2) Végrehajtható az az első fokú határozat is, amelynek azonnali végrehajtását a közigazgatási szerv elrendelte.
(3) Az ügyben másodfokon hozott határozat a közléssel válik jogerőssé. A jogerős határozat végrehajtható, kivéve ha a bírósági felülvizsgálata kérhető.
(4) Ha a közigazgatási szerv teljesítési határidőt vagy határnapot állapított meg, a határozat csak ennek letelte után hajtható végre.
(5) Ha jogszabály másként nem rendelkezik, az a közigazgatási szerv, amely a határozatot hozta, indokolt esetben a teljesítési határidőt meghosszabbítja, illetőleg későbbi határnapot állapíthat meg.

1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról

16. § (1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

Szentendre város tanácsának az állatok tartásáról szóló 1988. évi 1. számú tanácsrendelete

8.§ (1) Lakó, zártkerti, külterületi ingatlanokon állattartásra szolgáló fő- és melléképület építési engedély alapján létesíthető.
(2) A kérelemnek tartalmaznia kell az építési engedélyezési eljárásban előírtakon kívül:
- helyszínről készült vázlatot, feltüntetve a tervezett építmény telekhatártól, a meglévő épületektől - ide érteve a szomszédos épületeket is - és kutaktól, pataktól mért távolságát,
- a közegészségügyi és állategészségügyi szakhatóság véleményét,
- a tartani kívánt állatok fajtáját, számát, a trágyatárolás, almozás és takarmányozás technológiáját.

10.§  Az állattartók kötelesek az állatok elhelyezése, tisztántartása tekintetében a következőket betartani:
a.) Az állatok elhelyezésére szolgáló helyiség ( építmény ), istálló, fólia, ól, ketrec, stb. és kifutója, a trágyatároló a lakás céljára szolgáló helyiségektől  a tanácsrendelet 4. számú mellékletében foglalt előírások szerinti távolságra legyen.

4. számú melléklet: Az állattartásra szolgáló épület és állattartó létesítmény védőtávolságai 

Ól, kifutó, trágyatároló védőtávolsága a főépülettől: 10 méter  

Szentendre Város Önkormányzata Képviselőtestületének 25/1996. ( IX. 10.) Önk. számú rendelete az állattartásról

5.§ (1) Az állattartásra szolgáló építmény ( ól, istálló, kifutó, trágyatároló ) védőtávolsága bármely főépülettől minimum 10 méter, ásott vagy fúrt kúttól minimum 15 méter lehet.

A vizsgálat megállapításai

Tekintettel arra, hogy a beadvány a vizsgált eljárással kapcsolatban több panaszt is megfogalmazott, célszerűnek tűnt a vizsgálat megállapításait az egyes panaszok szerint tagolni.

1.) A beadványában a panaszos elsősorban azt sérelmezte, hogy az állattartásra vonatkozó önkormányzati rendelet szabályai ellenére a polgármesteri hivatal olyan trágyatároló fennmaradását engedélyezte, amely az egyik szomszédos telken álló főépülettől kevesebb mint tíz méterre helyezkedik el. 

A vizsgálat során megállapítottam, hogy a fennmaradási engedély alapjául szolgáló helyszínrajzról leolvasható a szomszédos telken elhelyezkedő lakóépület és a trágyatároló közötti távolság, amely ezen okirat szerint 10,5 méter. Az 1997. március 20-án kelt feljegyzés szerint azonban a lakóháztól mért védőtávolság csak hét méter.

Az Áe. 26.§-a a tényállás tisztázásának általános szabályait tartalmazza. Az államigazgatási határozat meghozatalának előfeltétele a tényállás tisztázása. Az eljárási folyamatnak kettős célja van: egyrészt az eljáró közigazgatási szerv e munkafázisban tárja fel az ügy eldöntésénél jelentős tényeket és körülményeket és ezzel megteremti a megalapozott határozat hozatalának előfeltételeit, másrészt ez az eljárási mozzanat nyújthat módot az ügyfélnek arra, hogy az Áe-ben és a külön jogszabályokban meghatározott jogait érvényesítse és ezzel maga is hozzájárulhasson a törvényes határozat meghozatalához. A tényállás tisztázása alkalmával az eljáró közigazgatási szerv  az ügy eldöntése szempontjából jelentős tényeket megállapítja. A közigazgatási szerv a tényállás tisztázása nélkül nem hozhat érdemi döntést. A jogalkalmazás során a jogi norma általános tényállását egybe kell vetni az egyedi ügy konkrét tényállásával. Csak így lehet eldönteni, hogy az egyedi ügyben alkalmazhatók-e az általános tényállásban meghatározott jogkövetkezmények. A hatóságnak a tényállás megállapítására irányuló cselekvéssorozata a jogi norma hipotézisének megismerésével kezdődik. A releváns tények kiválasztása enélkül nem lehetséges. A következő lépés annak a megvizsgálása, hogy a jogszabály által megkövetelt tényállás az egyedi ügyben a valóságban fennáll-e vagy sem. Ez a vizsgálódás a bizonyítás. A bizonyítás tárgyát tények képezik.

Az indokolás tartalmazza a közigazgatási szerv által megállapított tényállást, az elfogadott bizonyítékokat, az ügyfél által felajánlott de mellőzött bizonyítékokat, a mellőzés okát. Az indokolás tartalmazza a szakhatóság megnevezését és állásfoglalását is, amennyiben az adott eljárásba a szakhatóság bevonása szükséges volt. Az indokoló rész tartalmazza a határozat alapjául szolgáló jogszabályok megjelölését (nem csupán a jogszabály számára, a paragrafus és a bekezdés számra történő utalást, hanem az érthetőség érdekében a jogszabály tárgyának és a hivatkozási alapot képező szabálynak a tömör felidézését is). Mindezek feltüntetése az indokolásban azért nélkülözhetetlen, mert a közigazgatási szerv csak így tud nyomatékot adni döntésének azáltal, hogy meggyőző erővel (különösen elutasító, vagy kötelezettséget előíró határozatnál) fokozza az ügyféli önkéntes jogkövetést.

A vizsgálat során megállapítottam, hogy a Szentendre város Polgármesteri Hivatala Műszaki Irodája által hozott 689/1997. számú határozat nem tartalmazza a határozat kötelező tartalmi elemének minősülő tényállást. Nem tekinthető a határozat alapjául szolgáló tényállás leírásának az a határozatba foglalt megállapítás, mely szerint a fennmaradási engedély iránti kérelem tárgyául szolgáló épület megfelel a vonatkozó jogszabályi előírásoknak. Az ilyen tartalmú indoklásból épp annak a folyamatnak a lefolytatása során figyelembe vett tényállási elemek nem derülnek ki, amely folyamat a határozat megalapozottságát hivatott biztosítani, ez pedig a tényállás tisztázása. Valamely államigazgatási eljárás során felhasznált "szakértői vélemény"-re illetve "hozzájárulás"-ra utalás pedig azért nem helyettesítheti a megállapított tényállás rögzítését, mert azoknak egyrészt más a jogszabály által meghatározott funkciójuk, másrészt az ezekre a határozatban való puszta utalás nem teszi lehetővé sem az ügyfelek, sem az ügyben a továbbiakban esetleg eljáró másodfokú szerv számára annak megismerését, hogy azok mit tartalmaztak. A fent kifejtettekre tekintettel megállapítottam, hogy alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz az államigazgatási szerv a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben, ha nem tesz eleget a tényállás felderítésére vonatkozó kötelezettségének illetve határozata nem tartalmazza a döntés alapjául szolgáló tényállást. 
A másodfokon eljáró Pest Megyei Közigazgatási Hivatal - annak ellenére, hogy a másodfokú eljárás során szükségesnek látta a további bizonyítást, - az esőfokon eljáró polgármesteri hivatal döntését saját határozatában megalapozottnak minősítette. 

2.) Beadványában a panaszos azt is sérelmezte, hogy a sertésól tízéves fennálltát igazoló irat valótlan tartalmú.

A beadvány ezen részének vizsgálatakor mindenekelőtt azt kellett megállapítani, hogy kiterjed-e az országgyűlési biztos hatásköre egy, a bizonyítékok mérlegelésén alapuló államigazgatási döntésre, jelen esetben a sertésól fennmaradásának engedélyezését célzó eljárás megszüntetésére vonatkozó határozatra.

Abból a szempontból, hogy az eljárás során a hatóság milyen bizonyítékokat használhat fel és hogy ezeknek milyen bizonyító erőt tulajdoníthat, a jogtudomány kötött és szabad bizonyítási rendszert különböztet meg. Az Áe. a bizonyítási eszközöket példálózó felsorolással határozza meg. A jogalkotó szabályba foglalta a bizonyítékok szabad mérlegelésének elvét, ami  a szabad bizonyítási rendszer lényeges eleme. A magyar államigazgatási eljárásban szabad bizonyítási rendszer érvényesül, ez azonban nem jelent korlátozásoktól és kötöttségektől való mentességet.  Az államigazgatási eljárásban csak a teljes bizonyítás lehet a döntés alapja.
Az országgyűlési biztos hatáskörének megállapítása szempontjából a fent kifejtettek a következők miatt bírnak jelentősséggel: Ha a szabad bizonyítás elvét szem előtt tartó államigazgatási szerv megsérti a teljes bizonyításra vonatkozó kötelezettségét, annak megállapítása, illetve az ilyen eljárásnak az országgyűlési biztos általi jogi értékelése nem sérti a szabad bizonyítás elvét, ugyanakkor a teljes bizonyításra vonatkozó kötelezettség betartása esetén az országgyűlési biztos a bizonyítékok mérlegelésével hozott döntés vitatásával sértené a szabad bizonyítás elvét. Más szavakkal: ha az országgyűlési biztos megállapítja, hogy az eljáró államigazgatási szerv eleget tett a teljes bizonyításra vonatkozó kötelezettségének, a bizonyítékok mérlegelésén alapuló döntést nem teheti vizsgálata tárgyává. Mindez azt jelenti, hogy az országgyűlési biztos csak egészen kirívó esetekben állapíthatja meg saját vizsgálati hatáskörét ha a panasz tárgya valamely bizonyítékok mérlegelése alapján hozott döntés.
Az eljárás tárgyául szolgáló esetben a sertésól fennállásának igazolására az érintett állattartó egy olyan nyilatkozatot terjesztett az eljáró államigazgatási szerv elé, amelyen eredetileg nem szerepelt dátum, valamint amelyből nem állapítható meg az sem, hogy az azt aláírók egyáltalán mióta laknak az érintett állattartó szomszédságában. Ugyanakkor a 689/1997. számú határozat ellen benyújtott fellebbezésből kiderül, hogy a  panaszosok által vitatott egyik tény éppen a sertésól tízéves fennállása. Mindezek eleve kizárták annak lehetőségét, hogy az eljáró államigazgatási szerv a bizonyítás során a teljes bizonyosságig eljusson. A Pest Megyei Közigazgatási Hivatal a fellebbezés elbírálása során a sertésól tízéves fennállását mint az első fokú hatóság által bizonyított tényt kezelte és erre alapozta az engedélyezési eljárás megszüntetésére vonatkozó döntését. Az Áe. 66.§ (2) bekezdése szerint a felettes szerv a fellebbezéssel megtámadott határozatot és az azt megelőző eljárást megvizsgálja, tekintet nélkül arra, hogy ki és milyen okból fellebbezett. Az Áe. ezen rendelkezése nem menti fel a  felettes szervet a fellebbezésben meghatározott indokok vizsgálata alól. Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz az államigazgatási szerv a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben, ha a fellebbezés elintézéskor nem bírálja el a fellebbezésben foglalt, az első fokú határozattal szemben megfogalmazott kifogásokat.

3.) Az állattartásra vonatkozó önkormányzati rendelet módosítására vonatkozó indítvány elintézésével kapcsolatban megállapítom, hogy annak vizsgálata nem tartozik az állampolgári jogok országgyűlési biztosának hatáskörébe. Amikor az önkormányzat képviselőtestülete dönt valamely életviszony rendeletben történő szabályozásáról, illetve a már hatályban lévő rendeletének módosításáról, nem hatósági jogkörét gyakorolja, hanem az Alkotmány által biztosított önkormányzatiság elvének egyik elemét alkotó jogával él. Hatáskör hiányában a beadványba foglalt ezt a panasz érdemben nem vizsgálhatom.

4.) A végrehajtási eljárás elmaradása

A panaszos beadványában azt is sérelmezte, hogy 1996. szeptember 2. és 1997. március 14. között - annak ellenére, hogy a trágyatároló megépítésére vonatkozó, kötelezést tartalmazó határozat jogerőre emelkedett, - az ügyben semmi sem történt.
A vizsgálat során megállapítottam, hogy a kötelezést tartalmazó határozat végrehajtásának elrendelésére illetve foganatosítására nem került sor.  Az Áe. rendelkezési szerint a kérelemre indult államigazgatási eljárás esetén a végrehajtást a jogosult kérelmére kell elrendelni. Ilyen tartalmú kérelem hiányában a polgármesteri hivatal nem volt köteles a végrehajtást elrendelni. Megállapítom ezért, hogy a polgármesteri hivatal nem okozott alkotmányos jogokkal összefüggő sérelmet, amikor a panaszos ilyen tartalmú kérelme hiányában nem intézkedett a végrehajtási eljárás elrendelése iránt.

5.) Az 1997. december 3-án kelt fellebbezés 1998. augusztus 25-én való elbírálása

Az Áe. 60.§-a úgy rendelkezik, hogy ha a jogorvoslatokra vonatkozó fejezet eltérő szabályt nem tartalmaz, a jogorvoslati eljárásokra is alkalmazni kell az Áe. II.-IV. fejezetében foglalt rendelkezéseket. Tekintettel arra, hogy a fellebbezés elbírálására vonatkozó Áe.-beli rendelkezések eltérő szabályt az ügyintézési határidőre nem tartalmaznak, a másodfokon eljáró szervet is köti a harminc napos ügyintézési határidő. A fellebbezés benyújtásától annak elbírálásig ténylegesen eltelt idő azonban még az esetleges meghosszabbítással a másodfokú szerv rendelkezésére álló határidőt is többszörösen meghaladta. Alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot okoz az államigazgatási szerv a jogállamiság elvéből fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben, ha a jogszabály által megszabott ügyintézési határidőt túllépi és ezzel a fellebbezés elbírálását lelassítja.

Ajánlás

1.) Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény ( a továbbiakban Obtv. ) 21.§-a alapján felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy fontolja meg a Közigazgatási Hivatal által 1998. augusztus 25-én fellebbezés alapján hozott, 62.091-2/1998. számú határozat visszavonásának lehetőségét tekintettel a vizsgálat megállapításaiban kifejtettekre.

2.) Az Obtv. 20.§-a alapján felkérem a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét, hogy a feltárt alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság jövőbeni elkerülése érdekében hívja fel kollégái figyelmét a vizsgálat megállapításinak 2. pontjában kifejtett jogszabálysértésre.

3.) Tekintettel arra, hogy a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal által 1998. augusztus 25-én hozott 62.091-2/1998. számú határozat tartalmi hibája miatt ajánlást tettem, az ügyintézési határidő be nem tartása miatt kezdeményezéssel élni nem kívánok, felhívom azonban azonban a Pest Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének figyelmét a hasonló jogszabálysértések jövőbeni elkerülésének fontosságára. 

Budapest, 1999. március 14.

Gönczöl Katalin