OBH 2140/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó. Nagy Tiborné

Az eljárás megindítása:

Panaszosok ügyvédjük útján 1997. július 29-én fordultak először Hivatalunkhoz. Levél formában történt elutasítását ügyüknek nem fogadták el. Ezért az 1998. március 26-án érkezett újabb beadványukat, melyben a gyenesdiási Önkormányzat és Polgármesteri Hivatal ingatlanuk építési tilalmával és megvételével kapcsolatos eljárását panaszolták, ismételten megvizsgáltuk.

Jogszabályi háttér:

- 1997. évi LXXVIII. tv. az épített környezet alakításáról és védelméről, valamint végrehajtási rendeletei
- 1964. évi III. tv. az építésügyről  és végrehajtási rendeletei
- 1976. évi 24. tvr. a kisajátításról, és a 33/1976. (IX.5.) MT sz. végrehajtási rendelete
- 29/1971. (XI.29.) ÉVM rendelet a telekalakításról

A vizsgálat megállapításai:

Panaszosok Gyenesdiás község belterületén többedmagukkal rendelkeztek a 936 hrsz-ú, 1165 m2 területű ingatlannal, amelyen egy üdülő, egy lakóépület és egy műhely állt. A község rendezési tervében a telek déli részén keresztül út megnyitása szerepelt. Az út részbeni kijelölése a 926/1 és 934/2 hrsz-ú területekkel az ingatlan-nyilvántartásban már szerepelt, ez utóbbi hrsz. "beleharapott" a 936 hrsz-ú telekbe. A 936 hrsz-ú ingatlanon a közös tulajdont (részben) telekmegosztással szüntették meg, amelynek folytán a gyenesdiási jegyző 1618/91. számú határozatával kialakultak a 936/1 és 936/2 helyrajzi számok. A /1 hrsz-on maradt a műhely, a /2-n a többi felépítmény. A 934/2 hrsz-ú út beékelődése folytán a 936/2 hrsz. egy szabálytalan, nagyjából U-alakú terület.

A telekalakítási engedély kikötésként tartalmazta, hogy "Amennyiben az általános rendezési tervben szereplő útterület .... megnyitásra kerül, a 936/2 hrsz-ú terület útterülettel csökkentett részét a 936/1 hrsz-ú területhez vissza kell csatolni". E határozat ellen az érdekeltek nem fellebbeztek. A 936/1 hrsz-on álló műhely lakással való bővítésére 2227/1991. számú építési engedélyt kaptak panaszosok. Építkezésüket a /1-es hrsz-on a /2 eladásából kívánták fedezni. Az építési tilalom miatt ez szabad forgalomban nem volt lehetséges, az önkormányzat pénz hiányában nem kívánta megvenni a területet, de út megnyitási szándékától sem állt el.

1993-ban panaszosok az igazságügyi miniszterhez fordultak, aki a panaszt a Fejér, Veszprém, Zala Megyei Köztársasági Megbízott Hivatalába továbbította. A hivatal által 384/1993/H. számon adott válaszban foglaltak tévesek:
"Sajnos a kisajátításról szóló 1976. évi 24. számú tvr., valamint a végrehajtására kiadott 33/1976. (IX.5.) MT számú rendelet nem ad módot belterületi, beépített ingatlan - tulajdonos kérelmére - történő kisajátításra." 

Az idézett 33/1976. (IX.5.) MT rendelet a 10/1992. (I.20.) Korm. rendelettel való módosítása után 1993. március 26-án, a válasz keltekor így rendelkezett: 
"R. 31. § Ha az építési tilalom alatt álló ingatlan kisajátításának feltételei (7. §) fennállnak, és a kártalanításhoz szükséges pénzügyi fedezet biztosítható, a köztársasági megbízott - a tulajdonos kérelmére - határozattal kötelezi a kisajátítási kérelem benyújtására azt a szervet, amelynek érdekében az építési tilalmat elrendelték; ha ilyen szerv nincs, az illetékes jegyzőt hívja fel a kisajátítási kérelem benyújtására. Ebben az esetben a kisajátítási kérelemhez a terület-felhasználási engedélyt, továbbá - ha a kisajátítás folytán az ingatlan alakja és terjedelme nem változik meg - a kisajátítási tervet nem kell csatolni."

1993-at követően többszöri levélváltás történt a panaszosok és az Önkormányzat között. Az Önkormányzat vételi ajánlatot is tett a telekre, amellyel azonban panaszosok nem éltek, illetve megegyezés nem született. A panaszosok ezt követően nem kezdeményeztek kisajátítási eljárást, nem kérték korlátozási kártalanítás megállapítását. Ügyvédjük útján azt jelezték, hogy az Önkormányzat vagy mondjon le az út megnyitásáról, vagy kártérítést igényelnek, mivel a régi (tilalommal terhelt) épületet "toldalékkal ellátva megfelelő lakást tudtunk volna kialakítani, ... legalább 1.000.000 Ft kárunk mutatható ki".

A telekalakítási, építési engedély megszerzése idején hatályos 1964. évi III. tv. az építési tv. 17. §-a szerint: 
"(1) Ha a részletes rendezési terv szerint a város (község) belterületén vagy külterületi település beépítésére szánt területén közút létesítése, bővítése vagy szabályozása céljára terület szükséges, az építésügyi hatóság a teleknek a közút céljára szükséges részét - kisajátítási eljárás nélkül - igénybe veheti és közterületként lejegyezheti. Az ingatlan-nyilvántartási lejegyzéshez az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett érdekeltek hozzájárulása nem szükséges.
(2) Ha a teleknek a közút céljára szükséges részén épület vagy épületrész áll, kisajátítási eljárást kell lefolytatni.
(3) A közút céljára történő igénybevétel esetében a kártalanításra a kisajátítási kártalanítás szabályait kell alkalmazni, kivéve, ha az igénybevételre az érdekeltek kérelmére indított telekalakítási eljárással kapcsolatban kerül sor, és az érdekeltek a kártalanítási igényükről lemondtak.
(4) A részletes rendezési terv szerint a közút létesítése, bővítése során feleslegessé vált közterületet az érintett telektulajdonosok részére vételre kell felajánlani.

A 29/1971. (XII.29.) ÉVM rendelet 21. § (1)-(2)-(3) bekezdése szerint: 
"21. § (1) Telekegyesítés az egymással közvetlenül szomszédos két vagy több földrészlet összevonása egy építési telekké.
(2) Telekhatár rendezés az egymással közvetlenül szomszédos földrészletek közös határvonalának olyan megváltoztatása, amelynek következtében
a) az érintett földrészletek közül az építésügyi szabályoknak meg nem felelő alakú vagy terjedelmű földrészlet építési telekké válik;
b) a földrészletek között kialakult szabálytalan (pl. ferde, törtvonalú) határvonal szabályossá válik.
(3) Telekegyesítéssel, illetőleg telekhatár-rendezéssel megszüntethető az alakja vagy terjedelme miatt építési teleknek nem tekinthető olyan földrészlet, amelyet a közvetlenül szomszédos földrészletekből történő kiegészítéssel nem lehet beépíthetővé tenni."
Az 1976. évi 24. tvr. 1991. VII. 23-tól hatályos 1. §-a szerint:
"Tvr. 1. § E törvényerejű rendelet célja, hogy az általa meghatározott közérdekű célra kisajátítás útján kivételesen lehetővé tegye - azonnali, teljes és feltétlen kártalanítás ellenében - nem állami tulajdonban lévő ingatlanok tulajdonjogának megszerzését az állam vagy a helyi önkormányzat részére."

"Tvr. 3. § (1) Az ingatlan tulajdonjogát kisajátítással akkor lehet megszerezni, ha az adásvétel útján nem lehetséges.
(3) A kisajátítással az ingatlan az állam vagy a helyi önkormányzat tulajdonába kerül."

"Tvr. 4. § (1) Ingatlant kisajátítani az alábbi célokra lehet:
b) város- és községrendezés; ...
f) közlekedés."

A BH 1993. évi 581. §-a szerint: "A kisajátítási határozat felülvizsgálata közigazgatási per, a keresetet tehát - 1990. március 15-e óta - a közigazgatási szerv ellen kell megindítani, s a kisajátítást kérőnek is perben kell állnia. Ha a kisajátítást kérő vitatja a megállapított kártalanítási összeget, a kisajátítást elrendelő hatóságnak akkor is perben kell állnia [Pp. 328. §, 339. § (2) bek. i) pont, 1990. évi XXII. tv 28. §, 1991. évi XX. tv 54., 55. §, 1976. évi 24. tvr. 18. § (1) bek., 19. §]."

Végül az 1997. évi LXXVIII. tv. 30. §-a szerint:
"(1) Ha valamely településrendezési intézkedés következtében az ingatlan korábbi rendeltetését, használati módját meg kell változtatni és ebből a tulajdonosnak, haszonélvezőnek kára származik, a tulajdonost, haszonélvezőt kártalanítás illeti meg.
(2) A kártalanítás összege az ingatlannak a korábbi rendeltetése szerint megállapítható értéke és a rendeltetésmódosítás eredményeként az ingatlan új forgalmi értéke közötti különbözet.
(3) Ha az ingatlan rendeltetését a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv valamely később megvalósítandó közérdekű célban határozza meg, és ez a tulajdonosi és építési jogokat korlátozza, a tulajdonos a közérdekű cél kedvezményezettjétől, illetőleg ennek hiányában a települési önkormányzattól követelheti az ingatlan megvételét. Ha a megvételre vonatkozó megállapodás az erre irányuló kérelemtől számított három éven belül nem jön létre, az ingatlant ki kell sajátítani.
(4) Ha az ingatlan korábbi rendeltetéséhez fűződő jogok keletkezésétől számított három éven belül kerül sor e jogok megváltoztatására vagy megszüntetésére, a kártalanítás azonnal követelhető.
(5) Ha a három évnél hosszabb tilalom alá eső - a tilalom elrendelése előtt felosztható, illetőleg beépíthető - ingatlant nem sajátították ki, vagy a tulajdonos nem kap csereingatlant, vagy pedig a tilalmat időközben nem szüntetik meg, három év eltelte után a tulajdonos részére a negyedik évtől kezdődően - kérelmére - évenként korlátozási kártalanítást kell fizetni. Ez a fizetési kötelezettség a természeti veszélyeztetettségből eredő kár megelőzése, továbbá a tulajdonos érdekeinek védelme céljából elrendelt tilalom esetére nem vonatkozik. Védett terület, építmény vagy egyedi érték védelme érdekében elrendelt tilalom esetén a fizetési kötelezettségre az erre vonatkozó külön jogszabályok az irányadók.
(6) A korlátozási kártalanítás évi mértéke a használat, illetőleg a hasznosítás lehetőségének a korlátozásából eredő kár összegének arányos része, legfeljebb azonban az ingatlan mindenkori forgalmi értékének 5%-a. Az évenként kifizetett kártalanítás az ingatlan kisajátítása esetén a kisajátítási kártalanításba, csereingatlan adása esetén pedig annak értékébe nem számítható be.
(7) A korlátozási kártalanítást az köteles megfizetni, akinek az érdekében a településrendezési intézkedés történt.
(8) A korlátozási kártalanítási eljárást az ingatlan fekvése szerint illetékes megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője folytatja le a kisajátítási kártalanítás szabályai szerint, az e törvényben meghatározott eltérésekkel."

A tényállás alapján megállapítható:

Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése:
"A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,"

Ennek értelmében a képviselőtestület rendezési tervének előírásához, az út megnyitásához jogszerűen ragaszkodik, és az ingatlan vételére sem köteles. Ezzel szemben a korlátozási kártalanítás és a kisajátítási eljárás szavatolhatja a közcél érdekében igénybeveendő ingatlan tulajdonosa érdekeinek érvényesítését.

Megállapítható, hogy sem panaszosok nem vették igénybe a rendelkezésükre (már) álló lehetőségeket, sem az Önkormányzat nem tájékoztatta kellőképpen panaszosokat (tekintve, hogy képviseletükben az országgyűlési biztosok hivatalában is ügyvéd járt el, a tájékoztatás hiánya nem befolyásolhatta döntően elképzeléseiket).
Ugyanakkor megállapítható, hogy az ügyben az utolsó közigazgatási határozat 1991-ben vált jogerőssé, és hogy panaszosoktól az Önkormányzathoz intézett beadványok között ezt követően nem volt olyan, amely a polgármesteri hivatalban közigazgatási eljárás megindítását követelte volna. 

Az építési tilalommal terhelt ingatlan és a tulajdonosok helyzete 1990-1998. március 24. (az országgyűlési biztoshoz panasz benyújtása között) a sorozatos jogszabály változás folytán jelentősen megváltozott.

Az 1997. évi LXXVIII. tv. és a kisajátításáról szóló jogszabályok hatályos rendelkezései a korlátozási kártalanítás és a kisajátítás tekintetében már megfelelnek az Alkotmány 13. §-ban támasztott követelményeknek:
"(1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
 (2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."

A kisajátítási eljárás azonban a közigazgatási hivatal részéről hivatalból nem indítható, csak kérelemre. A két fél közül az önkormányzat nem kérte a kisajátítást, tehát azt a tulajdonosnak kell kérnie.

A panaszosok által sérelmezett helyzet kérelmük alapján, a Megyei Közigazgatási Hivatal kisajátítási eljárásával rendezhető akkor is, ha a községi önkormányzat nem kíván újabb vételi ajánlatot tenni, vagy ha az ajánlat a panaszosok részéről nem elfogadható.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 16. §-a szerint:
"(1) Az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság [29. § (1) bek.], illetve közszolgáltatást végző szerv (a továbbiakban együtt: hatóság) eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva."

29. § "(1) E törvény alkalmazásában hatóság:
a) az államhatalmi, államigazgatási feladatot ellátó szerv;
b) az államigazgatási jogkörben eljáró egyéb szerv;
c) a fegyveres erők;
d) a rendőrség, a rendészeti szerv;
e) a nemzetbiztonsági szolgálatok;
f) az igazságügyi szerv - kivéve a bíróságot -;
g) a helyi önkormányzat;
h) a bíróságon kívüli jogvitát kötelező érvénnyel eldöntő szerv."

A 17. § (4) bekezdése szerint: "Ha az ügyben jogerős határozat született, az országgyűlési biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet beadvánnyal fordulni."

Fenntartom korábbi álláspontomat, és hatásköröm hiányában a panaszt elutasítom.

Felhívom egyúttal panaszosok figyelmét a Közigazgatási Hivatal által igénybevehető államigazgatási eljárásra (amelyről a Közigazgatási Hivatal vezetője 3595/1998/H. szám alatt az érdekelteket már értesítette), valamint arra, hogy a beadványukban jelzett károk a bíróság előtt bizonyíthatók és érvényesíthetők. 

Budapest, 1999. február 26.

Dr. Polt Péter