OBH 2118/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: Dr. Garamvári Miklós

Az eljárás megindulása

A Pedagógusok Demokratikus Szakszervezetének pécsi irodája beadvánnyal fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyetteséhez, amelyben Pécs M.J. Város Önkormányzata Közoktatási Bizottságának konkrét ügyben követett eljárását sérelmezték.

A panaszos álláspontja szerint a Bizottság két vonatkozásban követett el jogsértést.  Egyrészt azzal, hogy nyilvános ülés helyett zárt ülésen tárgyalta a Testvérvárosok terei Általános Iskola pedagógiai programjának kérdését, másrészt azzal, hogy a Bizottság vezetője - aki egyben ennek az iskolának az igazgatója - a tantestületet valamint a Bizottságot nem megfelelően, hiányosan tájékoztatta.
 
Az ügyben a vizsgálatot 1998. augusztus 5-én megindítottam.

A vizsgálat megindításával egyidejűleg megkerestem a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét tekintettel arra, hogy a rendelkezésemre bocsátott információk alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság fennállására engedtek következtetni.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 18. § (3) bekezdésének valamint a  helyi önkormányzatokról szóló, 1990. évi LXV. törvény 98. § (3) bekezdésének a)-c) pontjai alapján felkértem, vizsgáltassa meg, hogy a jelzett önkormányzati bizottság konkrét ügyben történt döntéshozatali eljárása megfelelt-e a vonatkozó jogszabályok előírásainak. 

Az érintett alkotmányos jogok

Az országgyűlési biztos eljárása során a következő alkotmányos jogokat vizsgálta az üggyel kapcsolatban:

1. A Magyar Köztársaság Alkotmányának (a továbbiakban: Alkotmány) 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

2. Az Alkotmány 61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.

A vizsgálat jogszabályi háttere

A helyi önkormányzatokról szóló, 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv) 2. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzat érvényre juttatja a népfelség elvét, helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot.

Az Ötv. a képviselő-testület működésének, döntéshozatalának alapkérdéseit szabályozza, amelyek a törvényesség, az önkormányzati értékek, a demokratikus működés érvényesítését, a nyilvánosságot, a kisebbségi vélemények figyelembe vételét szolgálják.

Minden más működési, eljárási szabályt a képviselő-testület maga határoz meg. Az Ötv. keretjellegéből adódóan tehát kevés a kötelező szabály. Így a testületi ülés összehívásának és vezetésének részletes szabályait - a helyi sajátosságoknak megfelelően - a szervezeti- és működési szabályzatról szóló rendeletben a képviselő-testület állapítja meg.

Az Ötv. 12. §-ának (3) bekezdése szerint a képviselő-testület ülése nyilvános. Az Ötv.-nek ez a rendelkezése főszabályként kimondja a nyilvánosság elvét, vagyis meghatározza, hogy a képviselő-testület ülése általában nyilvános. Ez a demokratikus önkormányzati működés egyik törvényi garanciája, amely abból ered, hogy az önkormányzás joga a választópolgárok közösségét illeti meg. A választópolgároknak ebből eredően joguk van arra, hogy figyelemmel kísérjék a képviselő-testület tevékenységét, működését. Ez történhet a helyi lapok, helyi televízió tudósítása révén, de lehetőséget biztosít az állampolgároknak arra is, hogy megjelenjenek a testület ülésén, részt vegyenek azon a testületi munka zavarása nélkül. 

A nyilvánosság a részvétel lehetőségét jelenti, de azt nem foglalja magába, hogy a vitába is bekapcsolódjanak, hozzászóljanak, és főleg, hogy a szavazásban részt vegyenek. A Szervezeti- és Működési Szabályzat tartalmazhat azonban olyan rendelkezést, amely meghatározott esetekben és feltételekkel a testület egyedi döntésével hozzászólási jogot is ad a megjelent, és azt igénylő állampolgárnak. 

Az ülés nyilvánossága nemcsak azt jelenti, hogy a választópolgárok részt vehetnek az ülésen, hanem ebből eredően a képviselő-testületi ülés előterjesztésébe és ülésének a jegyzőkönyvébe is betekinthetnek, melyről az Ötv. 17. § (3) bekezdésében rendelkezik. Mind a részvételi jogot, mind pedig a betekintési jogot kizárja azonban a zárt ülés tartása.

A képviselő-testület az Ötv. 12. §-ának (4) bekezdésének a) pontja szerint  zárt ülést tart választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízás adása, illetőleg visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása, fegyelmi büntetés kiszabása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor, ha az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezik bele; továbbá önkormányzati hatósági, összeférhetetlenségi és kitüntetési ügy tárgyalásakor;

Zárt ülést rendelhet el továbbá a vagyonával való rendelkezés és az általa kiírt pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás üzleti érdeket sértene.

Mivel a képviselő-testület működésében a közérdekű adatok nyilvánosságát, illetőleg a személyes adatok védelméhez fűződő jogot és az érintett személyiségi jogait egyaránt biztosítani kell, ezért a zárt ülés tartását a törvény szigorú szabályokhoz köti. Zárt ülés csak kivételesen tartható. A zárt ülés tartásának kötelező és mérlegelhető eseteit határozza meg a törvény. Az adatvédelemről szóló 1992. évi LXIII. törvény rendelkezéseivel összhangban a törvény azokban a tételesen felsorolt tárgykörökben teszi lehetővé, illetőleg rendeli el kötelezően a zárt ülést, amely ügyekben felmerül a személyes adatok védelme. A zárt tárgyalások során egyedi határozatokat hoznak. A normatív tartalmú döntéstervezetek megvitatását, amelynek eredményeként a testület pl. a képviselők tiszteletdíjának és egyéb rendszeres juttatásainak meghatározásáról szóló rendeletet fogad el, ugyanúgy szabálysértő zárt ülésen megejteni, mint ahogy a rendeletet sem lehet titkosítani vagy csak szűk körben ismertté tenni. Ezt állapította meg az Alkotmánybíróság 17/1997. (II. 28.) AB határozata.

Ha a képviselő-testület az Ötv. 12. § (4) bekezdés a) pontja alapján zárt ülést tart, ezt a törvény erejénél fogva teszi. A zárt ülés elrendeléséről nem kell szavazni, nem kell határozatot hozni. Az ülést vezető polgármester a napirend bejelentésével egyidejűleg hivatkozik a törvényi kötelezettségre.

A zárt ülésen a képviselő-testület tagjai, a kisebbségi szószóló és a jegyző, továbbá meghívása esetén az érintett és a szakértő vesz részt. Törvény előírhatja, mely esetben kötelező az érintett meghívása.

A zárt ülés tartásának célját szolgálóan szűk körben határozza meg a törvény a zárt ülésen résztvevők körét. A zárt ülésen a képviselő-testület tagjai, a kisebbségi szószóló és a jegyző vesz részt állandó jelleggel, az egyes napirendek tárgyalásánál pedig az érintett és a szakértő.

E rendelkezések az Ötv. 12. §-ának (6) bekezdése értelmében a képviselő-testületen túl az önkormányzat bizottságaira is vonatkoznak.

A vizsgálat megállapításai

Az Ötv. szerint a helyi önkormányzat "lelke" az önkormányzati önállóság. Az önkormányzati önállóság egyik legfontosabb alkotmányos és törvényi garanciája, hogy a képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül.

A bizottság határozatát Hivatalunkon kívül a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjénél is sérelmezte a panaszos.

A Közigazgatási Hivatal vezetője az Ötv. 98. § (2) bekezdésének a) pontja valamint a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló, 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet alapján, törvényességi ellenőrzés keretében felülvizsgálta a sérelmezett döntés meghozatalának jogszerűségét.

Ennek keretében értékelte a vizsgált döntés viszonyát a törvények, egyéb jogszabályok előírásaihoz és az önkormányzat belső szabályzataihoz. Elemezte, hogy az adott döntést az önkormányzati bizottság a hatáskörében hozta-e. A törvényességi ellenőrzés kiterjedt a hatásköröket megállapító jogszabályok érvényesülésének vizsgálatára is. 

A Közigazgatási Hivatal vezetője az ellenőrzés során megállapította, hogy a képviselő-testület bizottsága jogsértő módon tartott zárt ülést az adott napirend megtárgyalásánál, így jogsértő volt az az eljárás, hogy nem tette lehetővé, hogy a panaszos szakszervezet képviselője hallgatóként részt vegyen a bizottsági ülésen. E jogsértés miatt 2/346/1998/3. számú iratával törvényességi észrevételt tett Pécs MJ Város Önkormányzatának Közgyűléséhez, és felhívta a Közoktatási Bizottságot, hogy a jövőben ülései során biztosítsa annak nyilvánosságát, és csak a törvényben meghatározott esetekben az ott írt eljárás betartásával tartson zárt ülést. 

A Közigazgatási Hivatal vezetője által tett törvényességi észrevételt Pécs MJ Város Önkormányzatának Közgyűlése 1998. június 18-án megtárgyalta, és 297/1998 (VI.18) számú határozatával azt tudomásul vette. A Közgyűlés felhívta a bizottságok elnökeit, valamint az irodák vezetőinek figyelmét arra, hogy a bizottsági működés során tartsák be az Ötv. valamint
az önkormányzat szervezeti és működési szabályzatában foglalt rendelkezéseket.

A Közigazgatási Hivatal vezetőjének tájékoztatása kiterjedt arra is, hogy a Testvérvárosok terei Általános Iskola pedagógiai programját az iskola nevelő-testülete 1997. november 28-i ülésén nem fogadta el. Ismételt tárgyalásán azonban, 1997. december 16-án megszavazta azt. A Közoktatási Bizottság is többször tárgyalta a NAT bevezetésére vonatkozó elképzeléseket. Ennek okán nem lehet pontosan meghatározni, hogy melyik tanácskozáson, milyen tájékoztatások alapján születtek a bizottsági döntések. 

Pécs MJ Város Önkormányzatának Közgyűlése 1998. február 26-i ülésén a 78/1998 (II.26) határozatával jóváhagyta az iskola pedagógiai programját. 

A Közigazgatási Hivatal vezetője e döntés törvényességi ellenőrzése során megállapította, hogy a Közgyűlés döntéshozatali eljárása, működése, határozata a törvényeknek megfelelt,  döntéshozatalában eljárási vagy anyagi jogszabálysértést nem állapított meg. 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló, 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva.

Az általam lefolytatott vizsgálat, a rendelkezésemre bocsátott iratok, a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének tájékoztatása alapján megállapítottam, hogy Pécs M.J. Város Önkormányzata Közoktatási Bizottsága konkrét ügyben követett eljárásával megsértette az Ötv. előírásait amellyel alkotmányos visszásságot okozott a vizsgált alkotmányos jogokkal összefüggésben.

Figyelemmel azonban arra, hogy az ügyben eljárt Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője a hozzá is benyújtott panaszt kivizsgálta és törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva megtette mindazokat az intézkedéseket, amelyeket az általam is hivatkozott jogszabályok számára kötelezően írnak elő ajánlással nem kívánok élni, és a Hivatalunknál indult eljárást megszüntetem.  

Budapest, 1998. október 27.

Dr. Polt Péter