OBH 2027/1998.,  4114/1998., 4870/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: Dr. Somosi György

Az eljárás megindítása

Panaszosok az állampolgári jogok országgyűlési biztosához intézett beadványukban azt sérelmezték, hogy az érintett hatóságok a volt Metallochémia gyártelep és környezetének rehabilitációját nem végzik el, a szükséges intézkedésekkel évek óta késlekednek, holott az érintett területen élők egészségének megóvása gyors intézkedést indokolna.

Vizsgálatom során a panaszosok által rendelkezésemre bocsátott iratok tanulmányozása mellett az alábbiakról kértem felvilágosítást Budafok - Tétény Polgármesterétől:
1. A környezetszennyezéssel összefüggésben mikor, milyen tárgyú lakossági panaszok érkeztek az önkormányzathoz és azokra milyen intézkedéseket tettek?
2. Az önkormányzat mikor, milyen intézkedéseket tett az említett terület szennyezettségének megszüntetése, csökkentése érdekében?
3. A területre vonatkozó rendezési, illetve rehabilitációs tervek milyen stádiumban vannak?
4. Milyen építési korlátozásokat léptettek életbe?
5. Terveznek-e az említett területet érintő kisajátítási eljárást?
6. A fenti kérdésekről mikor, milyen módon tájékoztatták az érintett lakosságot?
Egyúttal kértem az üggyel összefüggő iratok másolatának rendelkezésemre bocsátását is.

A beadványokban ismertetett panasz körülményeinek alapos megismerése érdekében munkatársam az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat Fővárosi XXII. ker. Intézetének tisztifőorvosától kért további felvilágosítást.

A megállapított tényállás

A vizsgálat célja nem az előzmények teljes körű ismertetése, ezért csak a leglényegesebb hatósági intézkedésekre, eseményekre térek ki.

A lakosság és a dolgozók ólomexpozíciójának veszélye miatt a XXII. ker. Állami Közegészségügyi és Járványügyi Felügyelő 1990. májusában felfüggesztette az üzem működését. A felfüggesztő határozatot a Metalloglobus megfellebbezte, a fellebbezést azonban a Fővárosi ÁKJF elutasította, majd az Állami Közegészségügyi és Járványügyi Főfelügyelőség sem engedélyezte a termelés folytatását, csak felszámoló jellegű munkák végzéséhez járult hozzá.

1992. április 22-én a Közép-Duna-Völgyi Környezetvédelmi Felügyelőség határozatában kötelezte a Metalloglobus Vállalatot a Metallochemia gyártelepén folytatott tevékenységből származó és annak telephelyén és környezetében bekövetkezett környezetszennyezés felszámolására. A talaj és talajvíz szennyezés felszámolására 1993. december 31-ét jelölte meg, előtte Kárelhárítási Terv készítését írta elő. A Környezetvédelmi Főfelügyelőség az első fokú határozatot részben megváltoztatta úgy, hogy a határidőt a talaj és a talajvíz szennyezettségének megszüntetésére 1994. december 31. napjára módosította. A Kárelhárítási Terv készítésének határideje 1993. december 31-re módosult. 

A Metalloglobus a határozatok felülvizsgálatát kérte, keresetét a Pesti Központi Kerületi Bíróság az 1994. január 20-án kelt 15.P.61.415/1993/9. számú ítéletében elutasította.

A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 89. §-ának (3) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján három érintett miniszter a 8/1997. (II. 7.) KTM-NM-FM együttes rendeletben a Főváros XXII. kerület közigazgatási területéhez tartozó - a rendelet mellékletében meghatározott területű és ingatlan-nyilvántartási helyrajzi számú - Metallochemia üzem és környezete talajszennyezettségi határértékét állapította meg az összes ólomtartalomra. E rendelet 1997. február 15-én lépett hatályba.

1997. tavaszán az időközben Rt-vé átalakult Metalloglobus Vállalatot a Metallochemiával együtt privatizálta az ÁPV Rt.

A Metallochemia közelében lévő ingatlanok 1992-1998. között az alábbi mentességekben, kedvezményekben részesültek:
1992-1995-ig a Metallochemia 1.500 méteres körzetében a magánszemélyek mentesültek a telek- és építményadó fizetése alól;
1996-1997-1998. évekre 25%-os kedvezményre volt jogosult az az adóalany /csak magánszemély/, akinek adókötelezettsége a gyártelep ingatlanának telekhatárától számított 1.000 méteres körzetébe tartozó adótárgya után áll fenn, továbbá a telekadót illetően 50 %-os kedvezményre volt jogosult az a magánszemély, akinek telke a gyártelep ingatlanának telekhatárától számított 1.000 méteres körzetébe tartozik, kivéve, ha a telken az állami adóhatósághoz bejelentési kötelezettséggel járó tevékenység folyik. Az építményadó tekintetében kedvezmény, vagy mentesség nem volt.

Az ügy jogszabályi háttere

A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 1. §-ának (1) bekezdése alapján a törvény felhatalmazása és rendelkezései szerint a települési önkormányzat képviselőtestülete rendelettel az illetékességi területén helyi adókat vezethet be.
A 6. § értelmében az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy: a) a törvényben meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit, c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - e törvényben meghatározott felső (adómaximum) határokra figyelemmel - megállapítsa, d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse.

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 16. § (1) bekezdése szerint az országgyűlési biztoshoz bárki fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A 29. § tartalmazza a hatóságok felsorolását, az f) pont értelmében hatóság az igazságügyi szerv, kivéve a bíróság.

A helyi talajszennyezettségi határérték megállapításáról szóló 8/1997. (II. 7.) KTM-NM-FM együttes rendelet a következő határértékeket állapította meg az ólomra vonatkozóan:               a) gyermek és egészségügyi intézmény területén: 100 mg/kg,
b) más lakott területen: 200 mg/kg,
c) termőföldön, szükség esetén növénytermesztési korlátozással: 300 mg/kg,
d) ipari füves területen: 800 mg/kg,
e) ipari lebetonozott területen: 1000 mg/kg.

A környezetvédelmi miniszter feladat- és hatásköréről szóló 158/1998. (IX. 30.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdése szerint a miniszter látja el - jogszabályban meghatározott körben - a környezet és a természet védelmének központi irányítását.
A (2) bekezdés úgy rendelkezik, hogy a miniszter az (1) bekezdésben foglaltak érdekében feladatkörében jogi szabályozási (rendeletalkotás), jogalkalmazási (hatósági), felügyeleti, ellenőrzési és szervező-, valamint összehangoló tevékenységet végez.
A 3. § (2) bekezdésének ha) pontja úgy szól, hogy a miniszter a környezet védelmének szakterületi irányítása körében a környezeti elemek védelme, illetőleg az elemeket veszélyeztető tényezők károsító hatása elleni védelem érdekében meghatározza a környezeti elemek szennyezés elleni védelmével összefüggő követelményeket, a környezetet érő károk elhárítására irányuló feladatokat, irányítja, illetve közreműködik azok végrehajtásában.

Az érintett alkotmányos jogok

Az országgyűlési biztos eljárása során a következő alkotmányos jogokat vizsgálta az üggyel kapcsolatban.

A Magyar Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

A 18. § úgy rendelkezik, hogy a Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez.

A vizsgálat megállapításai

A Polgármester Úrnak feltett, fentebb ismertetett kérdésekre az alábbi válaszokat kaptam.
1. A Polgármesteri Hivatalhoz érkező panaszokban a terület lakói leginkább a kézzel fogható eredmények elmaradását sérelmezik. Beadványaikban az építési engedélyek megtagadásából, a szennyezettség miatti alacsony ingatlanárakból adódó állapot orvoslását kérik. A porszennyezés csökkentése érdekében további forgalomkorlátozások bevezetését, útburkolásokat, portalanításokat tartanak szükségesnek.

2. Az önkormányzat útépítésekkel, fásításokkal, egészségügyi mérésekkel, peres eljárás kezdeményezésével, tervek készítésével kapcsolatos intézkedéseket tett.

3. Nagytétény városközpont részletes rendezési tervét a képviselő-testület 1998. május 28-i ülésén elfogadta. A Metallochemia telep rehabilitációs tervét a 44/1998. (XII.15.) sz. Önkormányzati rendelet tartalmazza.
4. A határértéket meghaladó mértékben szennyezett ingatlanok esetében a rehabilitáció elvégzéséig földbolygatással nem járó épületfelújítás, komfortosítás, illetve új lakást nem eredményező tetőtérbővítés engedhető meg. Általános építési tilalom elrendelésének kezdeményezését az önkormányzat nem tervezi.

5. Az önkormányzatnak nem áll módjában átvállalni a károkozó kötelezettségeit, a területet érintő kisajátítási eljárást nem tervez.

6. A lakosság tájékoztatása elsősorban a helyi újságban közzétett tájékoztatók, illetve lakossági fórumok útján történik.

A környezetszennyezésben a felróhatóság mértékét szakvélemény állapította meg a következők szerint: a Magyar Állam: 80%, Csepel Művek: 13%, Metallochemia: 7% Mivel nem az Önkormányzat a károkozó, nem várható el a kárelhárításhoz szükséges 6-10 milliárd forint megelőlegezése.

A gyár területén, s közvetlen környezetében a talaj nehézfémmel szennyezett. A talaj szennyezettségében értékelhető változás a gyár leállítását követően nem történt, a vett talajminták többsége határérték feletti ólomszennyezettséget mutatott. A lakók helyzetét nehezíti az engedélyezett építési tevékenységek szűk köre is. "Az ÁNTSZ rövid- és hosszútávú teendői Nagytétényben" című írás megállapítja, hogy a rehabilitációra váró szennyezett területen a lakásépítést, lakótérbővítést nem támogatták. Az építésügyi hatóság segítségével próbálták elérni, hogy ne növekedjen az egészségkárosodás veszélyének kitett lakosság száma.

Az Országgyűlési Biztosnak eljárása során figyelembe kellett vennie, hogy az ügyben polgári peres eljárás van folyamatban, melynek tárgya 1273 érintett lakó kártérítési igénye. Az 1993. évi LIX. törvény 29. § (1) bekezdésének f) pontja az állampolgári jogok országgyűlési biztosának nem teszi lehetővé, hogy jogerős, vagy folyamatban lévő bírósági ügyben vizsgálatot folytasson, ezért további vizsgálatra hatáskör hiányában az ügy ezen részét illetően nincs lehetőségem. Nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy az Országgyűlési Biztos kártérítési ügyben egyáltalán nem járhat el, mert annak elbírálása bíróság hatáskörébe tartozik, tehát vizsgálatra az ügy ezen részét illetően peres eljárás hiányában sem lenne lehetőségem.

Az Alkotmánybíróság a 17/1994. (III. 29.) AB határozatában megállapította, hogy az a jogalkotói döntés, amely az állampolgári jogok országgyűlési biztosa számára nem biztosította a bíróságok ítélkezésével kapcsolatban a törvényben meghatározott biztosi jogkört, nem sérti az alkotmánynak az indítványozó által felhívott rendelkezéseit, sőt az kifejezetten összhangban van a hatalommegosztás alkotmányi elvével és a bírói hatalom ítélkezésre vonatkozó függetlenségének garanciális biztosítékaival. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának feladatkörét meghatározó alkotmányi rendelkezésből sem következik kényszerítőleg, hogy a parlamenti biztos jogkörének a bíróságok ítélkezésére is ki kell terjednie. Alkotmányosan járt el a törvényhozó, amikor a bíróságok ítélkezési tevékenységébe való külső beavatkozást a parlamenti biztos számára nem tette lehetővé, sem a kivizsgálási, sem a kezdeményezési jogosultságok tekintetében.

Az önkormányzat által megállapított helyi adók fizetése alóli mentesség, illetve kedvezmények biztosítására az utóbbi években különböző mértékben ugyan, de sor került.

Az 1990. évi C. törvény felhatalmazza az önkormányzatokat arra, hogy rendelettel - a törvényben meghatározott adóalanyokra és adótárgyak után - adókat állapítsanak meg. - Az egyes adókra vonatkozó szabályok csak a társadalmi és gazdasági szempontból kiemelt jelentőségű - s ezért az önkormányzat által nem mérlegelhető - mentességeket tartalmazzák. Ugyanakkor az önkormányzat a helyi viszonyok ismeretében, a saját rendeletében, korlátozás nélkül gazdagíthatja a mentességek, kedvezmények körét. Az 1990. évi C. törvényben biztosított adómegállapítási jog része, hogy a testület a törvényben meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse. Álláspontom szerint akkor jár el méltányosan az Önkormányzat, ha az érintett lakók részére a helyi adók tekintetében a lehető legnagyobb mértékű kedvezményt, vagy mentességet biztosítja.

Az Alkotmánybíróság elvi éllel szögezte le, hogy "A környezethez való jog sajátosságaiból következően az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romlani engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje.
A természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. Emiatt a környezetvédelemhez való jog érvényesülésében nem lehet a gazdasági és társadalmi körülményektől függő olyan minőségi és mennyiségi hullámzást megengedni, mint a szociális és kulturális jogokéban, ahol a körülmények megkívánta megszorítások később orvosolhatók." /48/1997. (X. 6.) AB határozat/

A Pesti Központi Kerületi Bíróság a 15.P.61.415/1993/9. számú közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított perben hozott ítéletében rámutatott, hogy a feladat társadalmi jelentőségét még jobban alátámasztja, hogy a magas talaj-fémszint még több évtizedig, esetleg évszázadokig veszélyezteti a lakosság egészségét. Az ítélet indokolásának egyik későbbi pontja szerint a felperes azon hivatkozása, hogy a határozatok anyagi forrásainak hiányára tekintettel végrehajthatatlanok, nem helytálló, mert a végrehajthatóság vizsgálatára a közigazgatási szerv jogszabály alapján nem köteles. A bíróság megállapította, hogy a felperes /Metalloglobus/ kötelezettsége nem csak az 1993. január 1. után keletkezett talaj és talajvíz szennyezés felszámolására, hanem minden olyan szennyezés felszámolására kiterjed, amely a Csepel Vas- és Fémművektől átvett veszélyes hulladék kezeléséből eredt.

A gyár környezetében a talaj nehézfémmel szennyezett, a mért értékek jóval meghaladják az ólomra általánosan elfogadott 100 mg/kg-os, illetve a 8/1997. (II. 7.) KTM-NM-FM együttes rendeletben a lakott területre megállapított 200 mg/kg-os egyedi határértéket.

Az ÁNTSZ több alkalommal is a talaj jelentős szennyezettségére tekintettel nem járult hozzá az érintett területen az építési munkálatokhoz. A Tisztiorvosi Szolgálat kiemelte, hogy az egészségkárosító körülmények miatt a lakólétszám növekedése nem kívánatos.
A rendelkezésemre bocsátott közegészségügyi állásfoglalások egyike szerint az üzemtől mintegy 200 méterre lévő lakótelek talajának ólomtartalma 568 mg/kg, míg egy másik telek esetében - mely a gyártól 300 méterre fekszik - ez az érték majdnem 700 mg/kg, vagyis az együttes rendeletben szereplő értéknek több, mint háromszorosa.

A talaj ilyen nagymértékű szennyezettsége az egészséges környezethez való alkotmányos jog sérelmével jár. A jelenlegi állapot a lakók lényeges érdekeinek sérelmét is magában hordozza, mivel építési tevékenységet csak igen korlátozottan végezhetnek. Nem elhanyagolható tényező az sem, hogy a térség ingatlanai az ismert körülmények miatt csak jóval a valós értékük alatt értékesíhetők.
Kétségtelen, hogy a kárelhárítás végrehajtása hosszabb időt vesz igénybe, azonban az érintett területen élők egészségének megóvása, a súlyos környezetszennyezés felszámolása gyors intézkedést indokolna, az üzem 1990-ben történt leállítása óta eltelt több, mint 8 év történései azonban nem erre utalnak. Lényeges körülmény, hogy a Környezetvédelmi Főfelügyelőség határozatában a szennyezettség megszüntetésének határideje 1994. december 31. volt.

Fontosnak tartom megjegyezni, hogy a Pesti Központi Kerületi Bíróság ítéletében elutasította a Metalloglobus Fémipari és Termelőeszköz-Kereskedelmi Vállalat keresetét, melyben a Vállalat a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőség, illetve a Környezetvédelmi Főfelügyelőség olyan tartalmú határozatainak felülvizsgálatát kérte, amelyekben a környezetvédelmi hatóságok a szennyezés felszámolására kötelezték.

A súlyos környezetszennyezés miatt, valamint a kárelhárítás elhúzódása következtében az ügyben érintett hatóságok tevékenysége illetve mulasztása az Alkotmány 18. §-ában deklarált egészséges környezethez való joggal összefüggésben visszásságot okozott, ezért az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 20. § (1) bekezdése alapján felkérem a Környezetvédelmi Miniszter Urat, hogy a 158/1998. (IX. 30.) Korm. rendeletben meghatározott feladat- és hatáskörére figyelemmel gondoskodjon a súlyos környezetszennyezés mielőbbi felszámolását szolgáló intézkedések megtételének előmozdításáról.

Budapest, 1999. március 26.

Dr. Polt Péter