OBH 1943/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Németh Andrea

Az eljárás megindulása:

A panaszos a Budapest IV. kerületi önkormányzat eljárásának vizsgálatára kérte az Országgyűlési Biztos Hivatalát, mert az önkormányzati tulajdonú helyiség albérletbe adásának jóváhagyása iránti kérelme ügyében késedelmesen intézkedtek, és ezzel vállalkozásának megkezdését megakadályozták.

A vizsgálatot a vállalkozás szabadságának, valamint a jogorvoslathoz, a jogbiztonsághoz való jog sérelmének gyanúja miatt indítottam meg.

A tényállás

A panaszos élelmiszerboltot kívánt nyitni, ezért 1997. március 22-én szerződést kötött az Onions Kft-vel a Budapest IV. ker. Závodszky utcában lévő helyiség bérletére. Két havi bérleti díjat előre ki is fizetett.

Ezt követően, 1997. április 9-én kérelmet nyújtott be a Bp. IV. kerületi önkormányzat jegyzőjéhez működési és jövedéki engedély megadása iránt. Ezen ügyének intézése során jutott a tudomására, hogy a bérbeadó maga is csupán bérlő, és a bérbeadás (albérletbe adás) az önkormányzat hozzájárulása nélkül érvénytelen, továbbá e hozzájárulás a működési és jövedéki engedélyek megadásának is feltétele. 

A panaszos és a bérlő 1997. április 14-én kérelemmel fordultak az önkormányzathoz, hogy engedélyezze számukra a helyiség albérletbe adását. 

Az önkormányzat 1997. szeptember 9-én hozzájárulását adta a befogadáshoz, de időközben a bérlő, és a Kft. között megromlott a kapcsolat, és a Kft. 1997. július 22-én felbontotta a panaszossal kötött bérleti szerződést, így már nem kívánt élni a befogadás lehetőségével. Az eljárás elhúzódása miatt a panaszos helyzete teljesen ellehetetlenült, vállalkozása meghiúsult. 

A megkeresésemre az önkormányzat által megküldött iratokból megállapítható, hogy a Kft. kérelmét a Újpesti Vagyonkezelő Részvénytársaság (ÚVRt.) 1997. április 30-án elutasította, arra hivatkozva, hogy a kérelemnek, a befogadás engedélyezésére jogosult Tulajdonosi Bizottság (TUB) számára történő előterjesztésére, a helyiség kis alapterülete miatt nincs lehetősége.

A Kft. 1997. május 21-én újabb kérelmet nyújtott be az ÚVRT-hez, amelyet már továbbítottak a TUB felé, azzal, hogy az előző kérelmet azért nem terjesztették a TUB elé mert véleményük szerint, korábban egy hasonló eset a bizottsági tagokban visszatetszést keltett. Az előterjesztése a TUB számára június 18-án készült el, de mivel a Bizottság csak minden hónap második keddjén ülésezik, az csak július 8-án kerülhetett napirendre. Ekkor azonban a Bizottság határozatképtelensége miatt nem született döntés. A Bizottság a nyári szünet miatt legközelebb csak szeptember 9-én ült össze, és ez alkalommal elfogadták a kft. - aktualitását vesztett - kérelmét. 
A panaszos működési és jövedéki kérelmének elbírálását az önkormányzat - nem határozattal - felfüggesztette, és feljegyzésben hívta fel a panaszos figyelmét arra, hogy ügyének intézése csak a hiányzó adatok pótlása után folytatódhat. Az önkormányzat végül, az 1997. október 30-án kelt 05/15926/1997. sz. határozatával, a panaszos jövedéki engedély iránti kérelmét elutasította, mivel az a befogadáshoz a TUB hozzájárulását többszöri felszólítás ellenére sem csatolta. 

A panaszosnak, a TUB hozzájárulásának benyújtására ekkor már nem volt módja, mivel közben a Kft. a szerződését felmondta.

Az  alkalmazott jogszabályok:

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény.

15. § (1) Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. (2) A testületi szerv hatáskörébe tartozó egyedi államigazgatási ügyben az (1) bekezdésben meghatározott határidőn belül, vagy ha ez nem lehetséges, legkésőbb a soron következő testületi ülésen kell határozni. (5) Az eljáró közigazgatási szerv vezetője a határidőt indokolt esetben egy ízben legfeljebb harminc nappal meghosszabbíthatja. Erről - kérelemre indult eljárás esetén - az ügyfelet értesíteni kell.

37. § (1) Ha az ügy érdemi eldöntése olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, a közigazgatási szerv az eljárást felfüggeszti. Ha a más szerv előtti eljárás megindítására az ügyfél jogosult, erre megfelelő határidő kitűzése mellett fel kell hívni. Ha az ügyfél a felhívásnak nem tesz eleget, a közigazgatási szerv az eljárást megszünteti, vagy a rendelkezésre álló adatok alapján dönt. (2) A felfüggesztés tartama az elintézési határidőkbe (15. §) nem számít be. (3) A felfüggesztést elrendelő határozat ellen fellebbezésnek van helye.

A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. tv.

33. § (1) A bérlő a bérbeadó hozzájárulásával a lakás egy részét albérletbe adhatja. Az albérleti díjban a felek szabadon állapodnak meg. (2) Önkormányzati és állami lakás esetén az albérleti szerződést írásba kell foglalni. (3) Önkormányzati lakás esetén a bérbeadói hozzájárulás feltételeit önkormányzati rendelet határozza meg.

36. § (1) A nem lakás céljára szolgáló helyiség (a továbbiakban: helyiség) bérletének létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, valamint a bérlet megszűnésére a lakásbérlet szabályait – e törvény Második részében foglalt eltérésekkel – megfelelően kell alkalmazni. (2) Az önkormányzat tulajdonában lévő helyiség bérbeadásának és a bérbeadó hozzájárulásának a feltételeit – az önkormányzati lakásokra vonatkozó szabályok megfelelő alkalmazásával – önkormányzati rendelet határozza meg.

38. § (3) A bérlő a helyiségbe más személyt csak a bérbeadó hozzájárulásával fogadhat be.

89. § (1) Ha e törvény a bérbeadó hozzájárulását írja elő, a bérbeadó a hozzájárulásáról vagy annak megtagadásáról a megkeresésétől számított harminc napon belül köteles nyilatkozni. A határidő indokolt esetben egy alkalommal további harminc nappal meghosszabbítható, erről a bérlőt írásban értesíteni kell. (2) Ha a bérbeadó harminc - vagy az (1) bekezdés szerint meghosszabbított további harminc - napon belül nem válaszol, azt a hozzájárulás megadásának kell tekinteni.

Az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet

2. § (1) A kereskedő csak (...) működési engedéllyel rendelkező üzletben folytathat kereskedelmi tevékenységet.

3. § (1) A kereskedő az üzlet működési engedélyének kiadását az üzlet helye szerint illetékes település jegyzőjétől kérheti. (3) A működési engedély kiadása iránti kérelemhez a kereskedőnek csatolnia kell a kereskedelmi tevékenység végzésére jogosító és az üzlethelyiség használatára való jogosultságot igazoló okiratok hiteles másolatát;

4. § a) Az üzlet működésének engedélyezésében közreműködő hatóság az ÁNTSZ, ha az üzletben élelmiszert (...) értékesítenek;

5. § (1) A jegyző (...) a 4. §-ban előírt okiratok, hozzájárulások, engedélyek megléte esetén köteles kiadni a(...) működési engedélyt.

6. § (1) A működési engedély módosítását a kereskedő a jegyzőtől kérheti. (2) Amennyiben csak a működési engedély jogosultjának személyében történik változás, a kereskedőnek a kérelemhez a kereskedelmi tevékenység végzésére jogosító okirat, valamint az üzlethelyiség használatára való jogosultságát igazoló okirat hiteles másolatát kell csatolnia. 

7. § (1) A kereskedő jogerős működési engedély birtokában és annak keretei között kezdheti meg, illetve folytathatja tevékenységét.

7/A. § (1) Jövedéki engedélyes kereskedelmi tevékenység folytatását a kereskedő a 7. § (1) bekezdésében foglaltakon túlmenően a külön jogszabályban meghatározott engedély birtokában kezdheti meg.

Az érintett alkotmányos jogok

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát.

57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti.

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat során megállapítottam, hogy az önkormányzat az eljárás során túllépte az 1957. évi IV. törvény és az 1993. évi LXXVIII. törvény által meghatározott eljárási határidőket. 

Az önkormányzatnak a helyiségek bérbeadásáról alkotott rendelete, illetve szervezeti és működési szabályzata nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, és nem teremthet olyan helyzetet, amely sérti az állampolgárok alkotmányos jogait.

A jegyző, illetve a nevében eljáró ügyintézők a panaszos jövedéki kérelmének elbírálását olyan kérdéstől függőnek minősítették, amelynek előzetes elbírálása más szerv hatáskörébe tartozik, és amely előtt az eljárás megindítására az ügyfél jogosult. Az eljáró hatóság tudomással bírt arról, hogy az eldöntendő kérdésről - az önkormányzati tulajdonú helyiségbe való befogadás engedélyezéséről - az önkormányzat képviselő testületének Tulajdonosi Bizottsága jogosult dönteni, és arról is, hogy - az 1993. évi LXXVIII. törvény  89. § (2) bekezdése értelmében - ha a kérelmező 60 napon belül nem kap választ, azt a hozzájárulás megadásának kell tekinteni.

A panaszos jövedéki kérelmének elbírálását - annak ismeretében, hogy az ügyfél a kérelmét benyújtotta, az eljárását 60 napot meghaladóan nem függeszthette volna fel, és jogszabálysértően járt el, amikor a felfüggesztésről nem határozatban rendelkezett, mert ezzel a panaszos jogorvoslathoz való jogát sértette.

Az 1993. évi LXXVIII. tv. 89. § (2) bek.-ből következik, hogy a befogadás iránti kérelem 1997. május 21-i ismételt benyújtását követő harminc nap elteltével az önkormányzatnak az ügyfelet az elbírálás határidejének meghosszabbításáról kellett volna értesítenie, illetve a hatóság előtt folyó eljárásban 1997. június 21-i dátummal az engedélyt - egyéb feltételek megléte esetén- ki kellett volna adnia. 

Az ÚVRt. az eljárása során az ügyfél számára hátrányosan alkalmazta az önkormányzat rendeletét, mert a többször módosított 6/1994. sz. önkormányzati rendelet értelmében a bérlő a helyiségbe más személyt csak a Tulajdonosi Bizottság előzetes hozzájárulásával fogadhat be, így - értelemszerűen, annak megtagadására is csak a TUB jogosult. A vagyonkezelő tehát jogalap nélkül utasította el a panaszos kérelmét, és tagadta meg a kérelem bizottság elé terjesztését.

A panaszos és a bérlő vitája olyan polgári jogi vitának minősül, amelyben az országgyűlési biztos nem rendelkezik vizsgálati hatáskörrel, ezért annak elbírálása csak bíróság előtt történhet.

Az önkormányzat szervezeti működési szabályzata állapítja meg az önkormányzat, illetve a polgármesteri hivatal feladat és hatáskörét. Amennyiben az SZMSZ valamely kérdés elbírálására nem állandóan működő szervet jogosít fel, úgy gondoskodnia kell arról, hogy a jogszabályokban előírt határidők betartásában az ne okozzon késedelmet.

A vizsgálat megállapította, hogy az önkormányzat határidőn túli eljárása miatt a panaszos a hatósági eljárásban olyan helyzetbe került, melyben jogainak, érdekeinek megóvása céljából nem állt rendelkezésére jogorvoslati lehetőség a közigazgatási szervek hallgatásával szemben, és ez alkotmányos visszásságot okozott, mert megsértette a vállalkozás szabadságát garantáló alkotmányos elvet, és sértette az alkotmányban biztosított jogorvoslati jogosultság elvét is. 
Az alkotmányos visszásság jövőbeni megelőzése érdekében az alábbi ajánlást teszem:

Ajánlás:

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 25. §-ban meghatározottak alapján felkérem a Budapest, IV. ker. Újpest Önkormányzatának Polgármesterét, hogy kezdeményezze az önkormányzat szervezeti működési szabályzatának, illetve az önkormányzati tulajdonú helyiségek bérbeadásáról szóló 6/1994.(V.3.) sz. rendeletének olyan módosítását, hogy azok összhangba kerüljenek az 1957. évi IV. tv. és az 1993. évi LXXVIII. tv. által meghatározott eljárási határidőkkel, és a jövőben elkerülhetővé váljon az a helyzet, hogy a Bizottság eljárásának - bármely okból történő - elhúzódása alkotmányos visszásságot eredményezzen. 

Felkérem továbbá, hogy vizsgálja felül a vagyonkezelő szervezetnél az önkormányzati helyiségek albérletbe adásának, illetve a helyiségbe befogadás engedélyezésének gyakorlatát, különös tekintettel a panaszos esetére, és intézkedéséről 60 napon belül tájékoztatni szíveskedjen.

Budapest, 1998. október 26.

Dr. Polt Péter