OBH 1894/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Izafé Éva

Az eljárás megindulása 

	Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi  LXXVIII. törvény 30. § (3) bekezdés szerint kártalanítási szabályai a törvény kihirdetését követő 8. napon léptek hatályba.( 1997. július 24-től számítottan ez a nap 1997. augusztus 1 napja.)
	A törvény eltérő értelmezésével kapcsolatos panaszok összefogása indokolttá tette az álláspontok egy  vizsgálatban való értékelését, problémafelvetését és a országgyűlési biztos intézkedésének kezdeményezését a tulajdonhoz való jog alkotmányos sérelmének veszélye miatt.	

A megállapított tényállás és a vizsgálat megállapítása 

	Egy Debrecenből érkezett telekalakítási és építési engedéllyel kapcsolatos panasz ügyében a vizsgálat 1997. október 21-én fejeződött be. 

	1. A vizsgálat megállapította, hogy panaszos ügyében az elutasító határozatok lényegében teljes mértékben azért születtek, mert a város rendezési tervében a kérdéses területet egy jövőbeni cél megvalósítására tartották fenn. A területen az önkormányzat nem rendelt el építési tilalmat, így a korlátozási kártalanítás szabályai az 1964. évi építési törvény szerint panaszos ügyére nem vonatkoztak, kártalanításra nem számíthatott. A vizsgálat azt is megállapította, hogy az övezeti besorolás szerint mindenképpen építhető lenne a területen lakóépület is. Ezt maga a jegyző is leszögezi válaszában amikor úgy fogalmaz, hogy lakásegységek is létesíthetők a terület meghatározott rendeltetésének megfelelő intézményi funkció dominanciája megtartásával. Mégsem ez történt. A határozatok legfőbb érvelése az volt, hogy a lakóház építése az adott területen nem kívánatos. Alkotmányos visszáság keletkezett a tulajdonhoz való jog, valamint jogbiztonság követelményének megsértésével összefüggésben.
	A jogalkotó felismerve az ilyen és hasonló eseteket - tehát a ki nem mondott,  kvázi építési tilalmakat - az ingatlantulajdonosok teljes kártalanítására bevezette az épített környezet alakításáról és védelméről szóló törvény 30. §-ának (3) bekezdésében szabályozott intézményt, mely a kihirdetést követő 8. napon lépett hatályba. A szabályozás alapján a tulajdonosi és építési jogok korlátozása esetén a tulajdonos a közérdekű cél kedvezményezettjétől, illetőleg ennek hiányában  a települési önkormányzattól követelheti az ingatlan megvételét. Ha a megvételre a vonatkozó megállapodás az erre irányuló kérelemtől számított három éven belül nem jön létre, az ingatlant ki kell sajátítani. 
	Tény, hogy panaszos esetében a tulajdonhoz való joga nem oly módon  sérült, hogy maga a tulajdon tárgya volt vagy van valamilyen mértékben veszélyben. Gyakorlatilag a rendelkezési jog az eladás tekintetében sem korlátozott, hiszen eredményes, áron történő értékesítése harmadik személlyel kötött szerződéstől nem várható, ugyanis a kvázi építési tilalommal az ingatlan már leértékelődött, lakóházzal való beépítését az önkormányzat nem engedélyezi, tehát a tulajdonosi   jogok sérelme az ingatlan forgalomképtelenségében nyilvánulhat meg.
	
	A korlátozási kártalanítás fizetése vagy végső soron az ingatlan kisajátítása a korábbi szabályozás esetén büntetlenül mellőzhető volt. A már hatályba lépett új rendelkezés pedig panaszos esetére a jövőre nézve, de nem azonnal ad megoldást. Tekintettel arra, hogy korábban elrendelt korlátozási, vagy építési tilalom az ügyben nem volt, így panaszosnak az idézett szabályok szerint kell kérni az ingatlan megvételét, végső soron annak kisajátítását. Természetesen az is megoldás lehet, hogy a fennálló szabályozás értelmében az önkormányzat telekalakítást és építést engedélyez panaszosnak és ezzel tulajdonosi, építési jogait tovább nem korlátozza.
	Az új törvényre tekintettel  jogszabálymódosításra nincs szükség. Más kérdés az, hogy panaszos évek óta fennálló jogsérelme a törvény hatálybalépésével nem azonnal orvosolható,  a későbbi megvétel vagy kisajátítás, illetve az esetleges telekalakítási és építési engedély kiadása az elszenvedett sérelmet nem képes visszamenőlegesen rendezni. Nem fogadható el a jegyző álláspontja, mely szerint panaszos soha nem vásárolhatta azzal a szándékkal ingatlanát, hogy arra lakóházat épít, hiszen  az korábban külterületi kert céljára, jelenleg intézményterület céljára hasznosítható. A csatolt iratokból megállapítható, hogy a földterület megnevezése  1978-ban történt bejegyzéskor lakóház és udvar, kiterjedése pedig 2715 m2. E rendeltetés 1996-ban is így van megjelölve az ingatlan-nyilvántartásban.
	A vizsgálat megállapította, hogy az ingatlan intézményterület céljára való átminősítése az önkormányzat elhatározása volt. Az övezeti besorolás azonban megengedi lakóépület építését, így e jogának gyakorlásától panaszos sem zárható el. A későbbiekben megvalósítandó közérdekű cél fenntartása esetén pedig az önkormányzatnak vállalnia kell az új szabályozás szerinti teljes kártalanítást, ezt követeli meg a jogbiztonság és a tulajdonosi jogok védelme.
	Panaszos telefonon történt bejelentésében közölte, hogy az új törvény megjelenését követően már kérelmet nyújtott be az önkormányzathoz kérve az ingatlan megvételét, erre azonban közel két hónap elteltével sem kapott választ. Panaszos nem az azonnali intézkedés elmaradását sérelmezte, hanem azt, hogy beadványára semmilyen visszajelzést nem kapott.

Implom Gyuláné debreceni lakos ügyében 1997. október 21-én az alábbi ajánlásokkal éltem, Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatához:

Az 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján a következő  alternatív ajánlásokat teszem:

1. Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának Jegyzője vizsgálja meg panaszos ügyét, s adjon választ az ingatlan megvételére vonatkozó kérelmére, s lehetőség szerint annak időbeli meghatározását is jelölje meg.

2. Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzatának Jegyzője ismételten tekintse át panaszos telekátalakítási és elvi építési engedély kiadására vonatkozó kérelmét és ennek alapján adjon lehetőséget a tervezett építkezés megvalósítására.

3. Tekintettel  arra, hogy az előbbi ajánlásokban tett módozatok egymást kizárják, ezért  panaszos sérelmes ügyének rendezésére oly módón teszek ajánlást, hogy az semmiképpen ne gátolja a város  elképzeléseinek megvalósítását, de mindenképpen hatékony és gyors segítséget nyújtson panaszos számára.

	A jegyző válaszában közölte, hogy Implom Gyuláné (4033. Debrecen, Szabó Pál u. 27.) telekalakítási és építési engedélyezési ügyében, panaszos tulajdonában álló ingatlant is magába foglaló területet a 3/1992.(I.06.) Közgyűlési rendelettel jóváhagyott Debrecen Város Általános Rendezési Terve intézményterületként jelöli (ez eddig is ismert volt), valamint az eljárásban közreműködő szakhatóságok nem adták hozzájárulásukat a telekalakításhoz, így a tervezett építkezéssel kapcsolatos engedély kiadása jogszabályba ütközne. (Megjegyzés: a szakhatóságok azért nem adtak engedélyt, mert az intézményterületre hivatkoztak, tehát a helyi rendeletre.)  Az OÉSZ ugyanakkor az érintett övezetben lakóház építést is lehetővé teszi. Továbbiakban a válasz leszögezi, hogy panaszos  a vizsgálat megállapításaival ellentétben nem jogosult  az 1997. évi LXXVIII. törvény 30. § (3) bekezdése szerinti kártalanításra.
	A választ nem fogadtam el. A törvény adta lehetőségemmel élve tájékoztattam a Jegyzőt ajánlásom változatlan fenntartásáról, egyebekben jeleztem, hogy ismételt egyet nem értés esetén az ügyet az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény rendelkezése szerint terjessze fel a Közigazgatási Hivatalhoz.
	Erre vonatkozóan ismételten a Jegyzőtől kaptam választ, melyben közli, hogy a konkrét panaszt munkatársaival együtt  újra áttekintette, és arra az álláspontra jutott, hogy panaszos esetében érdemi megoldást az építés lehetőségének biztosítása jelentené. (Mint idéztem 4 ajánlással éltem a Jegyzőhöz, 2. szám alatt, mint egyik megoldási lehetőséget  pontosan ezt  javasoltam.) Kifejtette továbbá, hogy a terület használatát részletes rendezési terv és konkrét szabályozási előírások hiányában - csak az általános rendezési terv területfelhasználási terve alapján - értelmezni nem lehetséges, ezért utasította a főépítész irodát, hogy ezt a hiányt pótolja. A területre vonatkozó szabályozási előírások elkészítése, az általános rendezési terv  ezekkel történő kiegészítése időt vesz igénybe. Implom Gyuláné építési kérelme a rendezési terv elkészülte után érdemben elbírálható lesz. Amennyiben a panaszos építési kérelme ezt követően sem lesz egyetértésével teljesíthető, úgy az országgyűlési biztos ajánlásait is figyelembe véve  a törvényi lehetőségeken belül keresik a mindkét fél számára elfogadható megoldást. ( végrehajtás határidőt nem jelöl meg) 
	Láthatóan a két válasz között  kényeges érdemi változás állt be, de még mindig nem elég egyértelmű és határidőben belátható az alkotmányos visszásság feloldása. 
	2. Mielőtt ajánlásomat pontosan megfogalmazom, egy másik megyében történt ügyről is röviden jelzést adok, mert  javaslatom és a miniszter úrnak szóló indítványom e két eset tükrében jobban megvilágítható.
	A másik ügy Jász-Nagykun-Szolnok megyei. Az alábbi részletezés, tényállás ismertetés, következtetések levonása, megoldási javaslat a Jász-Nagykun-Szolnok Megyei Közigazgatási Hivataltól származik, melyekkel teljes mértékben egyetértek.
	Simon Imréné panaszos azt sérelmezte, hogy a Szolnok, Pipacs u. 10. sz. alatti ingatlanának környezetében történt építkezések (HM kollégium, ÖMW benzinkút, Juvenál autószalon)  elkészült terepszintje 60-80 cm-rel magasabb, mint panaszos és környezet ingatlanainak felszíne. A létesítmények megépítésével a terület három oldalról bezárult, bel- és csapadékvízelvezetése megoldatlan. A rendezési terv által előírt intézményterület megvalósulása  veszélyezteti a még ott található építmények állagát, s jelentős csapadék esetén azok nagymértékben károsodnak.....A Közigazgatási Hivatal Vezetője Szolnok Város Polgármesteréhez intézett megkeresésében kifejtette, hogy  az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 30. § (3) bekezdése alapján  kezdeményezi az ingatlan megvásárlásának  megindítását, mivel az intézményterület megvalósítása korlátozza panaszos építéssel kapcsolatos jogosítványait. A válasz idézi a törvény szövegét, így azt is, hogy az ingatlan tulajdonosa a közérdekű cél kedvezményezettjétől, ennek hiányában a települési önkormányzattól követelheti az ingatlan megvételét.
	
	A második eset az ügy szempontjából azért nagyon jelentős, mert láthatóan ugyanazon körülmények fennállása esetén  Debrecen Megyei Jogú Város Jegyzője első válaszában nem tartotta lehetségesnek alkalmazni a felhívott törvény 30. § (3) bekezdésében foglaltakat, egy másik megyében  a Közigazgatási Hivatal pedig egyértelműen utal az intézményterület céljára fenntartott területen  fennálló korlátozás kiküszöbölésére alkalmas új szabályozásra, és annak alkalmazását kezdeményezte.

	3. Tudomásom van arról, hogy a törvény idézett 30. § (3) bekezdésének értelmezése nem egységes, ezt  a két ismertetett eset is mutatja. Ehhez még hozzájárul az az önkormányzati álláspont is, mely a (3) bekezdést csak akkor tartja alkalmazhatónak, ha a később megvalósítandó közérdekű cél meghatározása az 1997. évi  LXXVIII. törvény hatálybalépését követően történik.
	Ez az álláspont véleményem szerint kiküszöbölhetetlen hátrányt jelent az érintetteknek, hiszen ez a felfogás nem ad választ arra, hogy a korábbi rendezési tervekben meghatározott felhasználási cél (például: intézményterület megvalósítása) hátránya miként  küszöbölhető ki? E felfogás szerint a törvény 30. § (3) bekezdésének  hatálybalépésekor már megfogalmazott és szabályzatban is testet öltő, de későbbiekben tervezett közérdekű cél esetén panaszos nem kérheti az ingatlan megvételét  a közérdekű cél kedvezményezettjétől, vagy végső soron az önkormányzattól.

Az ügy jogszabályi háttere

1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről

30. § (3) Ha az ingatlan rendeltetését a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv valamely később megvalósítandó közérdekű célban határozza meg, és ez a tulajdonosi és építési jogokat korlátozza, a tulajdonos a közérdekű cél kedvezményezettjétől, illetőleg ennek hiányában a települési önkormányzattól követelheti az ingatlan megvételét. Ha a megvételre vonatkozó megállapodás az erre irányuló kérelemtől számított három éven belül nem jön létre, az ingatlant ki kell sajátítani.

Az érintett alkotmányos jog

1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmánya

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
	
	A vizsgálat megállapította,  hogy különösen a  debreceni eljárás sérti a tulajdonhoz való jogot, hiszen mint a válasz első fordulata is bizonyítja, az önkormányzat egyértelműen elhárította a jogszabályi rendelkezés alkalmazhatóságát. A feldolgozott esetek közül a 3. pontban jelzett önkormányzati hozzáállás (csak telefonon érkeztek panaszok) ugyancsak alkotmányellenes, mivel semmilyen orvoslást nem ad a törvény hatályba lépése előtt megfogalmazott közérdekű célok miatt fennálló tulajdonosi és építési korlátozások feloldására. 
	Az 1997. évi LXXVIII. törvény különböző rendelkezéseivel kapcsolatban már levelezés folyt az országgyűlési biztos  és a KTM között. (Hiv.szám: M-24-10/1997., 5447/1997.)

A j á n l á s

Az 1993. évi LIX. törvény 21. § (1) bekezdése alapján a következő   ajánlással élek:

1. Felkérem  a környezetvédelmi és területfejlesztési minisztert, hogy az 1., 2. pontban ismertetett konkrét ügyek, valamint a 3. pontban jelzett felfogás, továbbá  a minisztériumhoz más forrásokból érkezett információk, panaszok alapján fejtse ki álláspontját és értékelje az ismertetett eljárásokat.

Az  1993. évi LIX. törvény 25.  §-a alapján a következő ajánlással élek:

2. A jogszabály egységes értelmezése érdekében felkérem a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter,  hogy a Belügyminisztérium, illetve Közigazgatási Hivatalok útján szíveskedjen tájékoztatást kiadni a idézett 30. § (3) bekezdésben foglalt rendelkezés alkalmazására, annak elérése érdekében, hogy ne fordulhasson elő különböző értelmezési gyakorlat.

	Az ajánlásokra adott válasz ismeretében kívánom a helyi eljárásokat befolyásolni, vagy az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló törvény alapján egyéb  eszközökkel élni az alkotmányos visszásság  megszüntetése érdekében.

	Kérem Miniszter Urat, hogy álláspontjáról, illetve intézkedéséről az 1. pontban tett ajánlásra 30 napon belül, illetve a 2. pontban tett ajánlás tekintetében 60 napon belül értesíteni szíveskedjen.

Budapest, 1998. március 30.

Gönczöl Katalin