OBH 1835/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Előadó: dr. Kollár Zsuzsanna

Az eljárás megindulása 

Panaszos 1998. március 11-én beadvánnyal fordult az Országgyűlési Biztosok Hivatalához a Budapest Főváros XIII. kerületi Polgármesteri Hivatal Lehel Téri Piacfelügyelősége  által piacról kitiltás tárgyában gyakorolt eljárását sérelmezve.
Az ügyben a jogbiztonság, a jogorvoslathoz való jog és a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmének gyanúja miatt indult eljárás.

A megállapított tényállás

Panaszos a XIII. kerületi Lehel téri piacon virágot árult. 1998. január 14.-i keltezéssel a következő tartalmú levelet kapta a XIII. kerületi Polgármesteri Hivatal Lehel Téri Piacfelügyelőségétől: " A 35/1995. ( IV.5. ) Kormányrendelet 7.§ (3) bekezdésére hivatkozva  a Lehel téri Piacfelügyelőség 1997. december 20-tól  3 hónapra a Lehel téri Piacról kitiltja. A kitiltás tényét kérem tudomásul venni."
A fent idézett intézkedés miatt panaszos megkereste a XIII. kerületi jegyzőt, aki a döntést kivizsgálta, és levelében megállapította, hogy a Piacfelügyelőség jogszabály szerint járt el. Tájékoztató levelében a jegyző a következő megállapításokat tette: " A piacfelügyelőségen dolgozók, a piacon őrző-védő szolgálatot teljesítők és az Önnel kapcsolatba került kereskedők egybehangzóan azt nyilatkozták, hogy Ön magatartásával megsértette a piac rendjét. Árujával több asztalt is elfoglalt, de a helypénzt csak egy asztal után fizette, illetve akarta fizetni."
A XIII. kerületi Önkormányzat megkeresésre adott válaszához csatolt jegyzőkönyv is azt tanúsítja, hogy bár a kitiltásról szóló döntés 1997. december 20-án született, a döntést alátámasztó érveket az érintettek csak 1998.január 9-én  tartott megbeszélésen foglalták össze, amely megbeszélésen a panaszos nem volt jelen. 

Az ügy jogszabályi háttere   

1.) Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény ( a továbbiakban Áe. )

2. § (1) A közigazgatási szervek eljárásukban következetesen érvényre juttatják a törvényességet, demokratizmust és humanizmust.
(2) A közigazgatási szervek előmozdítják a jogok érvényesülését és a kötelességek teljesítését, az állampolgári fegyelem megszilárdítását.
(6) Az ügyfelet az államigazgatási eljárásban megilleti a nyilatkozattétel és a jogorvoslat joga, köteles viszont legjobb tudomása szerint, jóhiszeműen közreműködni. Mindezek érdekében az eljáró szerv az ügyfelet jogairól és kötelességeiről tájékoztatja.

3. § (1) A közigazgatási szerv eljárása során államigazgatási ügyben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
(3) E törvény alkalmazása szempontjából államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez.

A közigazgatási szerv határozata
A határozat alakja és tartalma
42. § (1) A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz.
(2) Az ügyfél kérelmére indult eljárásban – jogszabályban meghatározott esetben – a kérelemnek helyt adó határozathoz fűződő jogkövetkezményeket kell alkalmazni akkor is, ha a közigazgatási szerv az előírt határidőn belül a kérelem teljesítését nem tagadta meg.

43. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell:
a) az eljáró közigazgatási szerv megnevezését, az ügyfél nevét és lakóhelyét (székhelyét), az ügy számát, tárgyának és ügyintézőjének megjelölését,
b) a rendelkező részben a közigazgatási szerv döntését, továbbá a fellebbezés és a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről való tájékoztatást,
c) az indokolásban a megállapított tényállást és az annak alapjául elfogadott bizonyítékokat; az ügyfél által felajánlott, de mellőzött bizonyítást és a mellőzés indokait; az eljárt szakhatóságok megnevezését és azokat a jogszabályokat, amelyek alapján a közigazgatási szerv a határozatot hozta,
d) a határozat hozatalának helyét és idejét, a határozat aláírójának nevét, hivatali beosztását és a közigazgatási szerv bélyegzőlenyomatát.
(2) Ellenérdekű ügyfél hiányában a kérelemnek helyt adó első fokú határozat, továbbá az egyezséget tartalmazó vagy jóváhagyó határozat indokolása és a kérelemnek helyt adó első fokú határozatban a jogorvoslatról való tájékoztatás is mellőzhető.

44. § (1) Ha a határozat kötelezést tartalmaz, a teljesítésre határidőt vagy határnapot kell megállapítani.

45. § (1) A határozatot kézbesítés útján kell közölni, a jelenlevő ügyféllel, azonban – ha jogszabály nem zárja ki – kihirdetés útján is közölni lehet.

54. § E törvény rendelkezéseit a hatósági ellenőrzésre az e fejezetben szabályozott eltérésekkel kell alkalmazni.
55. § A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó feladatok végrehajtása érdekében hatósági ellenőrzést végez.

59. § (1) A közigazgatási szerv jogszabálysértés megállapítása esetén köteles a szükséges intézkedéseket megtenni, így különösen:
a) hatósági jogkörét e törvény szerint gyakorolni,

2.) 35/1995. (IV. 5.) Korm. rendelet a vásárokról és a piacokról

7. § (1) A vásárok és piacok rendjét, a forgalomba hozott termékeket, valamint a jogszabályokban foglaltak megtartását a jegyző, önkormányzati rendeletben hatósági joggal felruházott piacfelügyelő, az ellenőrzésre jogosult más hatóságok, valamint tagjaik tekintetében a területi gazdasági kamarák végzik. A hatósági ellenőrzésre – eltérő szabályozás hiányában – az államigazgatási eljárásról szóló törvény szabályait kell alkalmazni.
(2) A rendező (fenntartó) köteles a vásár, illetve a piac rendjét folyamatosan ellenőrizni.
(3) A rendező (fenntartó) a vásár, illetve a piac rendjét megszegőt legfeljebb három hónapra a vásár, illetve a piac területéről kitilthatja, vagy az 5. § (1) bekezdésében megjelölt hirdetményben meghatározott mértékű pótdíj megfizetésére kötelezheti.

A vizsgálat megállapításai

A vizsgálat során megállapítottam, hogy a XIII. kerületi Polgármesteri Hivatal Piacfelügyelősége államigazgatási ügyben, hatósági jogkört gyakorolva járt el. Az Áe. rendelkezései szerint a közigazgatási szerv eljárása során államigazgatási ügyben az Áe.  rendelkezéseit kell alkalmazni. Az Áe. alkalmazása szempontjából államigazgatási ügy minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási szerv az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot igazol, nyilvántartást vezet, vagy hatósági ellenőrzést végez. A piacról való kitiltás kötelezettség megállapításának minősül.
 Az Áe . az ügyfél jogai védelme érdekében egy sor garanciális jelentőségű rendelkezést tartalmaz, ezek közé sorolhatóak a határozat tartalmára, illetve közlésére vonatkozó szabályok is.
A vizsgálat elsősorban annak megállapítására irányult, hogy a Piacfelügyelőség által a panaszosnak kézbesített döntést tartalmazó irat megfelel-e az Áe. határozat tartalmára vonatkozó rendelkezéseinek.
Megállapítottam, hogy a határozat a döntésen, a határozathozatal idején, a jogszabály megjelölésén és az aláíró nevén kívül  az Áe . által kötelezően előírt kellékek közül többet nem tartalmaz. 
Az Áe. rendelkezései szerint a határozatnélkülözhetetlen tartalmi eleme a rendelkező részben a jogorvoslati eszközök igénybevételének lehetőségére történő utalás. Enélkül az ügyfélnek nincs lehetősége az általa sérelmesnek tartott döntést más fórum elé vinni. Az ügyfelet tájékoztatni kell a fellebbezés, a bírósági felülvizsgálat lehetőségéről, e jogorvoslati formák benyújtásának határidejéről, a benyújtás helyéről, a kérelmet elbíráló címzett felettes szerv megnevezéséről, az illetékfizetési kötelezettségről. Ha az ügyben a fellebbezést jogszabály esetleg kizárja, úgy ezt a tényt is közölni kell az ügyféllel (a vonatkozó jogszabályra a határozat indokolásában kell utalni). Fontos, hogy a rendelkező rész az imént felsoroltakat közérthetően tartalmazza. Egy olyan határozat amely a jogorvoslatra vonatkozóan még csak utalást sem tartalmaz, sérti az ügyfélnek a tisztességes eljáráshoz való jogát. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdés a következő rendelkezést tartalmazza: "A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el." Az alkotmányos joggal kapcsolatban már az OBH 6416/1996. számú ügyben megállapítottuk, hogy az a bíróságok nevesítése ellenére nem értelmezhető úgy, mintha a bíróság helyett eljáró hatóságokat felmentené a pártatlanság és a tisztességes eljárás követelménye alól, és ezáltal az Alkotmányban biztosított jog érvényesíthetőségének alkotmányos cél nélküli korlátozását tenné lehetővé. 
Az indokolásnak  tartalmaznia kell a közigazgatási szerv által megállapított tényállást, az elfogadott bizonyítékokat, az ügyfél által felajánlott de mellőzött bizonyítékokat, a mellőzés okát. A vizsgálat során megállapítottam, hogy a Piacfelügyelőség döntéséről szóló irat nem tartalmazza a megállapított tényállást, illetve az annak alapjául szolgáló bizonyítékokat és ezt a hiányosságot a döntés indokait tartalmazó jegyzőkönyv sem pótolhatja.  Az indokoló résznek tartalmaznia kell a határozat alapjául szolgáló jogszabályok megjelölését (nem csupán a jogszabály számára, a paragrafus és a bekezdés számra történő utalást, hanem az érthetőség érdekében a jogszabály tárgyának és a hivatkozási alapot képező szabálynak a tömör felidézését is). Mindezek feltüntetése az indokolásban azért nélkülözhetetlen, mert a közigazgatási szerv csak így tud nyomatékot adni döntésének azáltal, hogy meggyőző erővel (különösen elutasító, vagy kötelezettséget előíró határozatnál) fokozza az ügyféli önkéntes jogkövetést. Megállapítottam, hogy a döntést tartalmazó irat ennek a követelménynek sem tesz eleget.
A vizsgált döntést tartalmazó irat a tilalom ( kitiltás )  kezdeteként az irat keletkezésének időpontjánál korábbi időpontot jelöl meg. Ez tulajdonképpen egy visszamenőleges kötelezettség-keletkeztetés, amely túl azon, hogy a döntést - részben - végrehajtásra alkalmatlanná teszi, sérti az Áe. 44.§ (1) bekezdésében foglaltakat is, hiszen a teljesítésre vonatkozó rendelkezés csak a jövőre vonatkozhat.
A fent kifejtettekre tekintettel megállapítom, hogy a XIII. kerületi Polgármesteri Hivatal Piacfelügyelősége megsértette a jogbiztonság elvét, a panaszos tisztességes eljáráshoz fűződő jogát, valamint a jogorvoslathoz fűződő jogot és ezzel alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot okozott.

Ajánlás

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21.§-a  a következő rendelkezéseket tartalmazza: 
21. § (1) Ha a rendelkezésre álló adatok szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörben meg tudja szüntetni, az országgyűlési biztos kezdeményezheti az érintett szerv vezetőjénél a visszásság orvoslását. (...)
(2) Az érintett szerv a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül tájékoztatja az országgyűlési biztost.
Tekintettel arra, hogy a kitiltás időbeli hatálya a vizsgálat lezárásának időpontjában már véget ért, a konkrét panasz orvosolhatatlansága miatt arra vonatkozóan ajánlással élni nem kívánok. A jövőre nézve azonban - a fenti jogszabályi rendelkezések alapján - felkérem Budapest Főváros XIII. kerületének jegyzőjét hogy a jövőben a piacról való kitiltásra vonatkozó döntések meghozatalánál fokozott figyelmet fordítson a jogszabályi követelmények betartására.

Budapest, 1998. november 25.

Dr. Polt Péter