OBH 1744/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa általános helyettesének jelentése
Ügyintéző: dr. Kántor Ferenc

Eljárás megindítása

A panaszos beadvánnyal fordult az országgyűlési biztos hivatalához. Beadványában sérelmezte, hogy a Magyar Köztársaság. tárca nélküli minisztere ST-2627/1995 sz. és 1995 decemberében kelt - állami tulajdonú kárpótlási földalapcserét jóváhagyó - határozatában foglaltak végrehajtásához szükséges intézkedések megtételének halogatása miatt az említett földalapcserére és a földalapcserével érintett földek elcseréléséhez a szükséges csereszerződések megkötésére és a cserével érintett földek árverésre történő kitűzésére még nem került sor.

Mivel a rendelkezésemre álló iratok alapján a jogbiztonság megsértésére lehetett következtetni, az ügyben vizsgálatot rendeltem el. Ennek során rövid úton megkerestem a Kincstári Vagyoni Igazgatóságot (KVI), illetve a Pénzügyminisztériumot (PM).

Megállapított tényállás

A privatizációért felelős tárca nélküli miniszter (ST-2627/95-ös számú és 1995 decemberében kelt) határozatában úgy rendelkezett, hogy "A csere iránti kérelemnek helyt adok és az állami tulajdonú kárpótlási földalapot akként módosítom, hogy abból a bárdudvarnoki 0223, 0225/1, 0320 hrsz-ok alatti, összesen 82 ha. 6456 négyzetméter térmértékű, 229,91 AK értékű, erdő művelési ágú ingatlanok kerüljenek kivonásra és helyettük a bárdudvarnoki 0228, 0226, 0230, 0267/4, 482/27, 0282/3 hrsz-ok alatti, összesen 34 ha. 233 négyzetméter térmértékű, 230,19 AK értékű, szántó, erdő és gyep művelési ágú ingatlanok kerüljenek bevonásra azzal, hogy a Magyar Állam nevében eljáró szervezet és a kérelmező jogi személy között a termőföldterületeket érintő külön jogügylet - csereszerződés - megkötése szükséges.

Határozatom ellen nincs helye fellebbezésnek."

A közigazgatási határozat indokolásából kiderült, hogy "A beadványban megnevezett Földrendező Bizottság módosítás iránti kérelmével a jelen határozat rendelkező részében felsorolt termőföldterületek cseréjét kérte az állami tulajdonú kárpótlási földalapot érintően. A kérelem indokolása szerint a kivonni kért terület üdülőfalu.

Az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Részvénytársaság Kormányzati Kapcsolatok Ügyvezető Igazgatósága beszerezte a szakhatóságok - kérelemmel kapcsolatos - egyetértő nyilatkozatait.

A határozathozatalom előkészítését végző, a Földművelésügyi,- a Belügy,- a Környezetvédelmi és Területfejlesztési Minisztérium, az Országos Kárrendezési és Kárpótlási Hivatal, a Mezőgazdasági Dolgozók Országos Szövetsége és az ÁPV Rt. képviselőiből álló Tárcaközi Bizottság a 95.11.15-én megtartott ülésén azt az egyhangú döntést - határozati javaslatot - hozta, hogy a szóban forgó kérelemnek adjak helyt.

Fentiekre tekintettel a kérelmet indokoltnak találtam, ezért a rendelkező rész szerint határoztam."

A privatizációért felelős tárca nélküli miniszter határozata jogerőssé vált.

A KVI vezetője 1996-ban előterjesztést tett a pénzügyminiszternek a célból, hogy engedélyezze a kincstári vagyonba történő változást eredményező, a földalapcsere-szerződés megkötését abban a 43 esetben, amelyekben a privatizációért felelős tárca nélküli miniszter határozatával az állami tulajdonú kárpótlási földalap módosítását engedélyezte.

A pénzügyminiszter 1996. június 28-án kelt átiratában többek között arról tájékoztatta a KVI vezérigazgatóját, hogy "Az Államháztartásról szóló többször módosított 1992. évi XXXVIII. törvény 109/K  (1) bekezdése értelmében jelen engedélyem mellékletét képező "A II. földalapot módosító a privatizációért felelős tárca nélküli miniszteri határozatok értékelése" című jegyzék I. részében szereplő 34 miniszteri határozattal összefüggő földcsere szerződés megkötését engedélyezem.

Ezen határozatok alapján a földcsere szerződések megkötésére a KVI javaslatot tett és azzal a PM illetékes szakfőosztályai is egyetértettek.

Engedélyezem továbbá azon jövőbeni privatizációért felelős tárca nélküli miniszteri határozatok esetében a földcsere szerződések megkötését, amelyek egyenértékű termőföldek kárpótlási földalapból kivonását, illetve a kárpótlási földalapba bevonását rendelik el abban az esetben, ha a határozattal a KVI továbbá a PM Élelmiszergazdasági Főosztálya, valamint Vagyonpolitikai Főosztálya is egyetért. Ezen határozatok alapján a földcsere szerződéseket a KVI kösse meg.

Nem engedélyezem a mellékelt jegyzék II. és III. részében foglalt határozatok alapján a földcsere szerződések megkötését, figyelemmel arra, hogy a II. és III. mellékletben foglalt határozatokkal a KVI, valamint a PM Élelmiszergazdasági Főosztálya és Vagyonpolitikai és Privatizációs Önálló Osztálya nem, vagy csak részben értett egyet.

Kérem ezen határozatokkal kapcsolatban szakértői egyeztetést lefolytatni a miniszteri határozatok módosításának, illetőleg esetleges visszavonásának indítványozása érdekében.

A szakértői egyeztetések alapján erre vonatkozó javaslatát kérem részemre előterjeszteni."

A pénzügyminiszter KVI-nek adott hivatkozott utasítása szerint az egyeztetés körébe beletartozik a bárdudvarnoki és még több földcsere szerződés megkötésére váró ügy is. 

A KVI-tól kapott tájékoztatás szerint a pénzügyminiszter által előírt szakértői egyeztetés 1996. október 9-én megtörtént. Az egyeztetés nem járt eredménnyel.

Ezt követően a KVI vezetője többször (1996. november 7-én, 1997. június 25-én, 1998. március 31-én, 1998. június 28-án) tett előterjesztést a pénzügyminiszternek - az illetékes minisztériumi főosztály útján - a célból, hogy a privatizációért felelős tárca nélküli miniszter által határozattal jóváhagyott kárpótlási földalap-módosítással érintett földcsere szerződések tárgyában dönteni szíveskedjék.

A panaszolt ügyben - és a vele együtt előterjesztett és már hivatkozott többi ügyekben a pénzügyminiszter a mai napig a csereszerződések megkötése tárgyában döntést nem hozott, s az ügyben az eljárást sem függesztette fel.

Az országgyűlési biztos általános helyettese ez év márciusában és ezt követően több ízben rövid úton történt megkeresésére a PM - ügyben eljáró - főosztálya lényegében minden esetben azt a tájékoztatást adta, hogy a döntés előkészítése folyik, a földcsere szerződések megkötésének engedélyezéséhez szükséges Állami Erdészeti Szolgálat területileg illetékes szervei nyilatkozatának beszerzése folyamatban van. A döntés csak e nyilatkozatok beszerzése után várható.

A PM illetékes ügyintéző főosztálya részletesebb tájékoztatást nem adott, a bárdudvarnoki ügyet a KVI által azzal együtt előterjesztett további négy ügytől elkülöníteni nem volt hajlandó arra való hivatkozással, hogy a KVI által egy előterjesztésben foglalt öt ügyet külön kezelni nem áll módjában.

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai

Az 1991. évi XXIV. törvény (Kpt.1) 19. -a úgy rendelkezik, hogy "Az állam a szövetkezeti földek árverésével egy időben, illetőleg azt követően állami tulajdonú földeket is árverésre bocsát. Az így árverésre bocsátott termőföldek AK értékének el kell érnie a szövetkezetek által árverésre bocsátott termőföldek AK értékének legalább 20%-át."

A hivatkozott törvény végrehajtására kiadott 104/1991 (VIII.3.) kormányrendelet (Vhr.) 24. -a kimondja:
"(1) A privatizációért felelős miniszter a földművelésügyi miniszterrel, a pénzügyminiszterrel, továbbá - a védett és a védelemre tervezett természeti területek tekintetében - a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszterrel egyetértésben meghatározza, hogy
a) az állami vagyonkezelő szervezetek mely területeken és milyen AK értékben kötelesek állami tulajdonú termőföldet árverésre bocsátani, továbbá
b) az állam által a szövetkezet ingyenes és határidő nélküli használatába adott, de a Tv. 15 -ának (1) bekezdése alapján árverésre ki nem jelölt állami tulajdonú földek közül melyeket kell árverésre bocsátani.
(2) Az (1) bekezdésben foglaltak szerint árverésre kijelölt földekről az Országos Kárrendezési és Kárpótlási Hivatalt, valamint az érdekelt kárrendezési hivatalokat is értesíteni kell.
(3) Az állami tulajdonú termőföldek árverésre való kijelöléséről szóló határozatot a privatizációért felelős miniszter indokolt esetben módosíthatja.
Módosítás esetén a (2) bekezdésben foglaltak megfelelően irányadók.
(4) Az állami tulajdonú termőföldek árverésre kijelölésének módosítása iránti kérelmét az abban érdekelt, az árverési hirdetmény Magyar Közlönyben való megjelenésétől számított 15 napon belül - jogvesztés terhével -, a területileg illetékes megyei (fővárosi) kárrendezési hivatal útján, a privatizációért felelős miniszterhez köteles előterjeszteni.
(5) A kérelemhez csatolni kell:
a) az érintett földrészletek tulajdoni lapjainak 30 napnál nem régebbi másolatát,
b) a területileg illetékes földhivatal, védett természeti terület esetében a természetvédelmi hatóság, erdő esetében az erdő-felügyelőség szakhatósági véleményét,
c) a föld fekvése szerint illetékes települési önkormányzat határozatát és a földrendező bizottság nyilatkozatát,
d) a megyei kárrendezési hivatalnak az üggyel kapcsolatos iratanyagát,
e) az érintett gazdálkodó szervezet véleményét.
(6) A privatizációért felelős miniszter az ügyben a kérelem előterjesztését követő 30 napon belül határoz. Erről a kérelmezőt a területileg illetékes megyei (fővárosi) kárrendezési hivatal értesíti."

A vizsgálat megállapította, hogy a privatizációért felelős tárca nélküli miniszter hivatkozott határozata jogszerű, tekintettel arra, hogy az idézett kormányhatározat 24. -ának (3) bekezdése a privatizációért felelős tárca nélküli miniszternek biztosítja azt a lehetőséget, hogy az állami tulajdonú földek árverésre való kijelöléséről szóló határozatot módosítsa.

A földcserék lebonyolításához azonban - mint ahogy azt a miniszteri határozat is tartalmazza - a Magyar Állam nevében eljáró szervezet és az Önkormányzat között csereszerződés megkötése szükséges. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. Tv. 1996. január 1-jén hatályba lépett módosításával kincstári vagyon körébe vont állami tulajdonú erdő esetében a földcserére kizárólag akkor van lehetőség, ha azt a KVI javaslatára a pénzügyminiszter jóváhagyja. A pénzügyminiszter döntéséig a csereszerződések nem köthetők meg.

A pénzügyminiszternek azonban - a privatizációért felelős tárca nélküli miniszter határozatának jogerőre emelkedésétől számított 30 napon belül - legkésőbb azonban 1996. július 28. napjáig döntést kellett volna hoznia az előterjesztett földcsere szerződések megkötésének tárgyában.

Az államigazgatási eljárás általános szabályáról szóló 1957. évi IV. Tv. (Áe) 4.  (1) bekezdésének első mondata rögzíti: "A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni."

Az Áe 15. -nak (1) bekezdése pedig úgy szól, hogy "Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg."

A vizsgálat megállapította, hogy a pénzügyminiszter a döntést a törvényben előírt határidőn belül meghozni elmulasztotta.

Az ilyen eljárás sérti az Alkotmány 2.  (1) bekezdésében rögzített szabály alapvető elemét jelentő jogbiztonság elvét, mely alkotmányos visszásságot idézett elő. E mulasztás idáig is az eljárás mintegy két éves elhúzódását eredményezte.

Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII.15.) ÁB. számú határozatának indokolásában elvi éllel szögezte le:

Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt - még a kérelemre indult eljárásokban sem - az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát - a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán - kikényszeríthesse.
Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények - kiemelten az Áe. 62., 71 és 72. -ai - csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.
A közigazgatási eljárásban az ügyintézési határidők betartásának garanciális jelentősége van. Az Alkotmány 2.  (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen.
Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az ügyfélnek ugyanakkor alapvető érdeke fűződik e döntés mielőbbi meghozatalához.

Ajánlás

A mulasztással előidézett alkotmányos visszásság megszüntetése érdekében felkérem Pénzügyminiszter Urat, hogy 

1) a panaszolt ügyben és a vele azonos ügyekben haladéktalanul hozzon döntést és tegye meg a szükséges intézkedéseket,

2) indítson fegyelmi vizsgálatot annak megállapítása érdekében, hogy a vizsgált ügyben - és a vele azonos többi ügyben - az eljárás elhúzódása miatt melyik minisztériumi ügyintézőt terheli fegyelmi felelősség.

Kérem Miniszter Urat, hogy ajánlásom tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, vizsgálatának eredményéről, valamint megtett vagy tervezett intézkedéséről tájékoztatniértesíteni szíveskedjék.

Jelentésem egy példányának megküldésével panaszost, valamint a pénzügyminisztert is tájékoztattam.

Budapest, 1998. július 28.

Dr. Polt Péter