OBH 1228/1998. 
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása

Panaszos az Országgyűlési Biztos Hivatalához intézett beadványában azt sérelmezte, hogy - a Borsodsziráki Bartók Béla Ipari és Kereskedelmi Szövetkezet (Tsz.) - feleségét illető "... vagyonrésze rendezésére" vonatkozó levelére nem válaszolt, illetve, hogy feleségének nevén aranykoronában nyilvántartott részaránytulajdonát ingatlan-nyilvántartási bejegyzésre alkalmas határozattal nem adták ki.

Mivel a rendelkezésemre álló adatok alapján a jogbiztonság (Alkotmány 2. § (1) bekezdés) illetve a tulajdonhoz való jog (Alkotmány 13. § (1) bekezdés) megsértésére lehetett következtetni, vizsgálatot rendeltem el. Az ügy tisztázása érdekében megkerestem a Tsz.-t, az FM Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Földművelésügyi Hivatalát (FM Hivatal), valamint az Edelényi Körzeti Földhivatalt (Földhivatal).

Megállapított tényállás

Panaszos beadványában azt sérelmezte, hogy felesége, apósa halálát követően megörökölte annak üzletrészét, a Tsz. azonban, az üzletrészhez kötődő törvényes jogai gyakorlásának lehetőségét nem biztosítja.

Panaszos apósa 1993. március 18-án a törvényes határidőben kérte az Őt megillető részaránytulajdonának kiadását Sajószentpéter külterületén lévő földekből. A földkiadás helyéül a kérelemben a sajószentpéteri 059. helyrajzi számú táblát is megjelölte, 133,65 aranykorona értékben szántó művelésű ágban. 

A részaránytulajdonos egyben kérte, hogy az említett földet önálló ingatlanként adják ki, s hogy az értéknövekedést eredményező költségek ellenőrzését a földkiadó bizottság végezze el. 

A részaránytulajdonos időközben elhunyt, akinek részaránytulajdonát két gyermeke - egyikként a már vázolt részben - panaszos felesége örökölte.

A földkiadó bizottság így már panaszos felesége részére jelölte ki az 554/1995. számú határozatával önálló helyrajzi számú ingatlanként a sajószentpéteri 059. helyrajzi számú táblából 145,84 aranykorona értékben a földkiadási kérelemben megjelölt földet.

A földkiadó bizottság azonban megszűnéséig - 1996. december 31. napjáig - az általa kijelölt föld kimérését nem rendelte meg, ingatlan-nyilvántartási bejegyzésre alkalmas határozatot nem hozott. 

Panaszos a hivatkozott föld tulajdonjogának bejegyzése végett többször fordult a körzeti földhivatalhoz, ez azonban eredménytelen maradt. Panaszos állítása szerint a földhivatalban nem tájékoztatták arról, hogy az elsőfokon jogerősen le nem zárt földkiadási ügyekben 1997. január 1. napjától az eljárás az FM Hivatal hatáskörébe tartozik. 

Az FM Hivatal tájékoztatása szerint panaszos felesége földkiadási ügyét elsőfokon jogerősen még nem fejezték be. 

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai

A szövetkezetekről szóló 1992. évi I. törvény 56. §-ának (1) bekezdése szerint "A szövetkezeti üzletrész átruházható, örökölhető, és a szövetkezet adózott eredményéből évente részesedésre jogosít. A szövetkezeti üzletrész után tilos kamatot fizetni."

A (2) bekezdés kimondja, hogy "Ha az üzletrész tulajdonosa üzletrészét kívülálló személyre kívánja átruházni, a szövetkezetet és tagjait elővásárlási jog illeti meg. Az elővásárlási jog gyakorlásának módjáról az alapszabályban kell rendelkezni. Ha a jogosultak az átruházási szándék bejelentésétől számított, az alapszabályban megállapított módon és határidőben nem nyilatkoznak, úgy kell tekinteni, hogy nem kívánnak elővásárlási jogukkal élni."

A (4) bekezdés rögzíti, hogy "Ha az üzletrész tulajdonosa nem tagja a szövetkezetnek, a közgyűlésen tanácskozási és javaslattételi jog illeti meg."

A törvény 57. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "A szövetkezeti üzletrészek tulajdonosairól és az üzletrészek névértékéről a szövetkezet nyilvántartást köteles vezetni. Az átruházást és öröklést a szövetkezethez haladéktalanul be kell jelenteni."

A (2) bekezdés azt írja elő, hogy "Az üzletrészhez fűződő jogokat csak az gyakorolhatja, aki a nyilvántartás szerint az üzletrész tulajdonosa."

A törvény 58. §-a pedig akként rendelkezik, hogy "Ha a tagsági viszony a 48. § (1) bekezdés a)–c) pontja vagy (2) bekezdése alapján szűnik meg, a volt tagot (örökösét) részjegyének összege illeti meg, amennyiben a részjegytőkét veszteség fedezésére nem használták fel. Igényt tarthat továbbá a volt tag a szövetkezet közgyűlése által ilyen célra létesített külön tartalék rá eső részére is."

A hivatkozott törvény 13. §-ának (1) bekezdése rögzíti, hogy "Ha a szövetkezet tagja sérelmet szenvedett – ide nem értve a munkaviszony jellegű jogviszony keretében történő munkavégzéssel kapcsolatos sérelmet – a szövetkezet vagy szervei által hozott olyan határozat folytán, amely e törvény rendelkezéseibe, más jogszabályba, az alapszabályba vagy más önkormányzati szabályzatba ütközik, a tag kérheti a bíróságtól a jogsértő határozat felülvizsgálatát. Ez a jog érvényesen nem zárható ki."
A (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy "A jogsértő határozat felülvizsgálására irányuló keresetet – jogvesztés terhe mellett – a határozat meghozatalától, a kizárást kimondó határozatnak a tag részére történő kézbesítésétől számított harminc nap alatt a szövetkezet ellen kell megindítani. A keresetindításnak – a tag kizárását kimondó határozat esetét kivéve – halasztó hatálya nincs, de a bíróság a határozat végrehajtását felfüggesztheti."

A vizsgálat megállapította, hogy a szövetkezet közgyűlésének határozata hatósági határozatnak nem tekinthető. Ezért a közgyűlési határozat felülvizsgálatára az 1993. évi LIX. törvény az állampolgári jogok országgyűlési biztosát nem jogosítja fel. A sérelmezett közgyűlési határozat felülvizsgálata kizárólag a bíróság hatáskörébe tartozik. 

A vizsgálat megállapította, hogy a földkiadó bizottság - megszűnéséig - panaszos felesége földkiadási ügyében az eljárást ugyan megkezdte, de elsőfokon jogerősen nem fejezte be. 

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 3. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy: A közigazgatási szerv eljárása során államigazgatási ügyben e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.

A (6) bekezdés rögzíti, hogy: Ezt a törvényt a honvédelmi, a külkereskedelmi igazgatási, a társadalombiztosítási, az adó-, jövedéki és vámigazgatási, az iparjogvédelmi ügyekben, továbbá a tisztességtelen piaci magatartás tilalmáról és a versenykorlátozásról, az árak megállapításáról, a biztosítóintézetekről és a biztosítási tevékenységről, a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról, az értékpapírok forgalomba hozataláról, a befektetési szolgáltatásokról és az értékpapír-tőzsdéről, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztárakról, valamint a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló törvényben meghatározott, valamint az atomenergia alkalmazása körébe tartozó tevékenységekre vonatkozó ügyekben akkor kell alkalmazni, ha jogszabály másként nem rendelkezik. 

A (7) bekezdés előírja, hogy:  E törvény hatálya a szabálysértési és az állampolgársági eljárásra nem terjed ki. 

A (8) bekezdés rendelkezései szerint: A (6) és (7) bekezdésben nem említett államigazgatási eljárásokra vonatkozó jogszabályok e törvény rendelkezéseitől csak akkor térhetnek el, ha ezt e törvény megengedi. 

Az Áe. 4. § (1) bekezdése szerint: A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve – kérelemre vagy hivatalból – utasítja.

Az Áe. 15. § (1) bekezdése kimondja, hogy: Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg. 

A földrendező és a földkiadó bizottságokról szóló 1993. évi II. törvény 9/B. § (1) bekezdése szerint: Ha a földkiadó bizottság a feladatainak végrehajtását a 9/A. § (1) bekezdésében, valamint (3) bekezdésének a) pontjában, továbbá a (4) bekezdésében meghatározott határidőig sem fejezi be, vagy a közgyűlés még ezt megelőzően megállapítja megszűnését, a földkiadó bizottság a még jogerős határozattal le nem zárt, folyamatban levő földkiadási ügyeket átteszi az FM hivatalhoz.

A (2) bekezdés úgy szól, hogy: Az FM hivatal az (1) bekezdés rendelkezései alapján a hozzá áttett ügyekben a 4/B. § (5) bekezdésének szabályai szerint jár el.

A (3) bekezdés kimondja: A földkiadó bizottság az eljárása során keletkezett iratokat a megszűnésétől számított 15 napon belül köteles áttenni az FM hivatalhoz. 

Az 1993. évi II. törvény - 9/A. §-ának (1) bekezdésében, valamint (3) bekezdésének a) pontjában, továbbá (4) bekezdésében megjelölt okok miatt - az FM hivatalhoz áttett ügyek intézésére határidőt nem állapít meg. Ezért az említett okok miatt áttett ügyek intézésére a határidőt az Áe. 15. §-a állapítja meg.

Az Alkotmánybíróság a 72/1995. (XII. 15.) ÁB. számú határozatának indokolásában elvi éllel szögezte le:  

Az államigazgatási eljárást szabályozó törvények nem biztosítanak sem jogorvoslati lehetőséget, sem más hatékony jogi eszközt – még a kérelemre indult eljárásokban sem – az ügyfélnek arra, hogy a közigazgatási határozat meghozatalát – a jogszabályokban előírt elintézési határidő huzamos idejű elmulasztása okán – kikényszeríthesse. 
Nincs alanyi joga a kérelmezőnek arra, hogy a közigazgatás hallgatása esetén ügyének eldöntése érdekében valamilyen jogorvoslattal élhessen. A döntés hiánya miatt nem nyújthat be fellebbezést, s nem kérhet bírósági felülvizsgálatot sem. Ezen jogorvoslati eszközök igénybevételét ugyanis a törvények – kiemelten az Áe. 62., 71. és 72. §-ai – csak a már meghozott határozat megtámadása céljából teszik lehetővé.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. 
Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az ügyfélnek ugyanakkor alapvető érdeke fűződik e döntés mielőbbi meghozatalához.

A rendelkezésre álló iratok és az FM Hivatal  tájékoztatása alapján a vizsgálat megállapította, hogy a Hivatal a hozzá áttett ügyet - az Áe. szerinti érdemi határozat meghozatalára nyitva álló 30 napos ügyintézési határidőt figyelmen kívül hagyva - nem bírálta el, nem hozott határozatot, megsértve ezzel az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt - "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam" - rendelkezéséből folyó jogbiztonság alkotmányos elvét. Ez az eljárás ugyanakkor sérti a panaszos Alkotmányban rögzített tulajdonhoz való jogát (Alkotmány 13. § (1) bekezdés) is, és így alkotmányos visszásságot okoz.

Ajánlás

Az alkotmányos visszásság megszüntetése érdekében a következő ajánlást teszem: 

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény  21. § (1), (2), (3) bekezdésére hivatkozással felkérem Hivatalvezető urat, panaszos földkiadási ügyében a földkiadó bizottság által megkezdett, de jogerősen be nem fejezett  elsőfokú eljárás haladéktalan lefolytatására, ingatlan nyilvántartási bejegyzésre alkalmas határozat meghozatalára, s arra, hogy ajánlásom tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve megtett intézkedéséről ajánlásom kézhezvételétől számított 30 napon belül tájékoztatni szíveskedjék. 

Jelentésem egy példányának megküldésével panaszost, illetve az FM Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Földművelésügyi Hivatalának vezetőjét is tájékoztattam.                             

Budapest, 1998. július 1.

Gönczöl Katalin