OBH 1156/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: dr. Kovács Zsolt

Tárgy: A lakásvásárlás állami támogatása

Az eljárás megindulása:

A panaszos azért fordult kérelemmel az Országgyűlési Biztos Hivatalához, mert az OTP a felvett szociálpolitikai kedvezmény kamatos visszafizetésére szólította fel, bár bejelentették, hogy a második gyermek örökbefogadási eljárása hamarosan lezárul. Az OTP azonban közölte, hogy az eljárását a határidőn túl csak terhesség bejelentését követően a gyermek megszületéséig függeszti fel. Ilyen felfüggesztésre az örökbefogadási eljárás elhúzódása miatt nincs lehetőség

A panaszos véleménye szerint a gyermek születése és az örökbefogadási eljárás elhúzódása közötti különbségtétel sérti az állampolgári jogegyenlőséget. A diszkrimináció veszélye miatt vizsgálatot indítottam, és a következőket állapítottam meg:

A tényállás

A panaszos és házastársa 1990 -ben lakás építéséhez - két gyermek vállalásával - 400 ezer forint kiemelt törlesztési támogatású hitelt, és 200 ezer forint szociálpolitikai kedvezményt vettek fel. Feltételeként, a lakás használatbavételi engedélyének kiadásától számított 6 éven belül vállalták a két gyermek születését. Néhány év elteltével kiderült, hogy nem születhet közös gyermekük, ezért 1996-ban kérelmet nyújtottak be két gyermek örökbefogadására. Még abban az évben egy kislányt örökbe is fogadtak, de a második gyermek örökbefogadása körül akadályok merültek fel, ezért csak 1997. október 31-én került sor a gyermek "kihelyezésére". A Gyermek és Ifjúságvédő Intézet 1998. január 5-én hivatalosan igazolta, hogy a kiskorú örökbefogadása folyamatban van.

Az örökbefogadási eljárás 1998. júniusáig elhúzódott, ezért az OTP a második vállalt gyermekre tekintettel felvett 150 ezer forint kamatokkal emelt összegének részletekben történő megfizetésére szólította fel őket.

Az érintett jogszabályok:

1949. évi XX. tv. a Magyar Köztársaság Alkotmányáról

67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.

70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.

70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. tv. 

25. § Ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra (...) jogosult szervnél a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását.

106/1988. (XII. 26.) MT rendelet a lakáscélú támogatásokról (R.)

2. § (5) Házaspár részére (...) nyújtott kölcsönből még fennálló tartozás csökkentésére, a szerződéskötés időpontjában hatályban volt feltételekkel az adósokat az utóbb született gyermekük után is megilleti (...) a (4) bekezdésben meghatározott kedvezmény, valamint a gyermek születésének időpontjáig a ténylegesen felmerült - a kamattámogatással csökkentett - szerződéses kamatoknak a kedvezményre eső összege.

(8) A lakásépítési kedvezmény szempontjából gyermek az építő (vásárló) vér szerinti és örökbe fogadott gyermeke, a gyámsága alatt álló legalább egy éve vele együttélő és általa eltartott gyermek, ha az építő (vásárló) vállalja, hogy a gyámság három éven belüli megszűnése esetén a kedvezményt visszafizeti, valamint az az intézeti vagy állami nevelt gyermek, aki a gyermek- és ifjúságvédő intézettel kötött megállapodás alapján legalább egy éve él az építtetőnél mint nevelőszülőnél és ő vállalja, hogy az elhelyezés három éven belüli megszűnése esetén a kedvezményt visszafizeti, ha másik gyermek gondozására megállapodást nem köt.

10. § (4) Ha a fiatal házaspár kérelmére a születendő gyermekre tekintettel a szociálpolitikai kedvezményt a pénzintézet önálló kölcsönként előlegezte meg, de a gyermek nem születik meg, és a teljes összegű törlesztés megfizetése az adósok számára a megélhetésüket veszélyeztetné, úgy a települési önkormányzattól a fennálló tartozás egészének vagy részletekben történő megfizetéséhez kamatmentes kölcsönt, vagy a tartozás törlesztéséhez a rászorultsággal arányos támogatást kérhetnek.

77/1988. (XII. 27.) PM-ÉVM rendelet (Vhr.)

Vhr. 5. § (1) A kedvezmény megelőlegezésében részesült fiatal házaspárnak a gyermek (gyermekek) élve születését, örökbefogadását, háztartásba kerülését, vagy a lakásban maradó háztastárs újabb házasságából származó gyermekének születését - legkésőbb a három, illetőleg a hat év lejáratát követő 30 napon belül - szülési anyakönyvi kivonattal; örökbefogadást az azt engedélyező gyámhatósági határozattal; továbbá a gyermek elhelyezéséről intézkedő bírósági, hatósági határozattal kell igazolnia.
(2) Az (1) bekezdésben említett három, illetőleg hat év lejárata a terhesség időszakára meghosszabodik, ha a fiatal házaspár a terhességet a lejáratot követő 30 napon belül hatósági orvosi bizonyítvánnyal igazolja. (A Vhr. 1993. XII. 31-ig hatályos szövege)

Alkotmánybírósági határozatok:

Az Alkotmánybíróság több döntésben megállapította, hogy a célszerűség hiánya a szabályozásban, illetve a rossz vagy igazságtalan jogi szabályozás önmagában nem alkotmányossági kérdés, így az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre e kérdések érdemi vizsgálatára. Célszerűségi vagy igazságossági problémák önmagukban a törvényalkotó politikai felelősségének kérdésköréhez tartoznak. (26/1993. (IV. 29) AB hat.)
A (lakásügyi) kérdésben sok félmegoldás és szükségszerűnek tűnő, de utóbb elhamarkodottnak bizonyult intézkedés született, s alkotmányossági követelményeket azokkal szemben érvényesíteni egyre nehezebb. Nem lehet álláspontom szerint közteherként a lakosságra terhelni olyan intézkedések terheit, amelyek ilyen vagy olyan, egyébként alkotmányos szempontból bizonyos rétegeket vagy egyedeket kedvezményeznek, hanem az intézkedések terhét a közteherviselés és az egyenlő elbírálás alkotmányos szempontjai szerint mindenkor a kedvezményezettel kell, legalábbis a juttatás értékéig, viseltetni. (Dr. Zlinszky János alkotmánybíró különvéleménye az 57/1994.(XI.17.)AB határozat mellett.)

A vizsgálat megállapításai

A panaszos kérelme részben megalapozott.

A lakáscélú támogatásokról szóló 106/1988. (XII. 26.) MT rendelet új lakás építésére állami juttatásként vissza nem térítendő lakásépítési kedvezményt biztosít. A lakásvásárlási támogatás mértéke, és a kedvezményezettek körének meghatározása közgazdasági és demográfiai kérdés, amely alapvetően a nemzetgazdaság teherbíró képességének a függvénye. A költségvetésből erre a célra fordítható összeg meghatározására a jogalkotó nagyfokú szabadsággal bír, mert az alkotmányos jogokból sem a támogatás összegére, sem a jogosultak körének meghatározására nem állapítható meg kötelezettség.

A jogszabály célja, hogy a lakáshozjutás támogatásával ösztönözze a fiatal házasokat - az általános tendenciával ellentétesen - több gyermek vállalására. A támogatás - jogi kifejezéssel élve - eredmény kötelem, ami azt jelenti, hogy a vállalás nem teljesítése esetén nem jár a támogatás, és a már felvett összeg hitelnek minősül. A "határidőn túl" született gyermekek után csak a még vissza nem fizetett adósság erejéig lehet a támogatást igénybe venni.

A születendő gyermekek számának növelése mellett szintén rendkívül fontos társadalmi érdek, hogy minél több gyermek nevelkedjen családban, ezért a jogszabály a vér szerinti gyermek mellett az örökbe fogadott gyermeket nevelő szülők számára is biztosítja a lakáscélú kedvezményt. Az örökbefogadás azonban - a gyermekek érdekeit védő garanciális okok miatt  - időigényes eljárás, és adminisztratív okokból évekig elhúzódhat. Annak érdekében, hogy az eljárás elhúzódása miatt az örökbefogadásra váró építkezők ne kerüljenek hátrányos helyzetbe, a jogalkotó további esetekben is lehetővé tette a támogatás igénybe vételét. Így az után az intézeti vagy állami nevelt gyermek után is biztosítja a támogatást, aki - például az örökbefogadási eljárás során - legalább egy éve él a nevelőszülőnél. A visszaélések megakadályozása érdekében a nevelőszülőknek ez esetben vállalniuk kell, hogy amennyiben az elhelyezés három éven belül megszűnne, úgy a kedvezményt kamatosan visszafizetik. 

Az elmúlt években sajnos mégis történtek olyan esetek, hogy a gyermekek - amikor már "feleslegessé váltak" a nevelőszülők számára - visszakerültek állami gondoskodásba.

Az a különbségtétel, amit a jogszabály a gyermekek születése, és a gyermekek örökbefogadása között létrehozott, abban nyilvánul meg, hogy a gyermek megszületésére vállalt határidő lejártát követően, az adós harminc napon belül a terhességének orvosi igazolásával kérheti, hogy a hitelező a kedvezmény kamatos kölcsönné alakítását a gyermek megszületéséig függessze fel, míg az örökbefogadási eljárásra tekintettel - egy éven belüli elhelyezés esetén - nincs lehetőség a hitellé átminősítés folyamatának felfüggesztésére.

A jogszabály alkotmányellenessége miatt az Alkotmánybírósághoz lehet kifogást benyújtani, amely az alkotmányos jogsértés megállapítása esetén a jogszabályt hatályon kívül helyezheti. Az Alkotmánybíróság azonban a kérdést rendező jogszabály vizsgálatát már több alkalommal elvégezte, és alkotmánysértést nem állapított meg, ezért a kérelem áttételéről nem intézkedem. 

A kedvezményre jogosultak körének korlátozása nem minősül diszkriminációnak, és a jogegyenlőséget sem csorbítja, mert a jogalkotó nem azonos helyzetben lévő, homogén társadalmi csoport tagjai között tesz indokolatlanul különbséget, hanem a pozitív diszkriminációval azt a társadalmi csoportot segíti, amely a társadalom számára leginkább hasznos célra, új lakások építésére, vagy építtetésére használja fel az állami támogatást, és vállalja több gyermek megszületését, és nem utolsó sorban a gyermekek felnevelését.

Az a körülmény, hogy a panaszos 20 hónappal a vállalt határidő előtt két gyermek örökbefogadására kérelmet nyújtott be, de az adott időn belül csak egy gyermek örökbefogadási eljárása fejeződött be, azt igazolja, hogy a szerződés teljesítése érdekében mindent megtett. Nem a panaszos mulasztása okozta az eredmény elmaradását, bár a második gyermek örökbefogadására csak a határidő lejárta után fél évvel került sor.

A panaszos egyedi ügyében nem jelent kézzelfogható segítséget a rendeletnek az a szabálya sem, hogy az önkormányzat a saját rendeletében szabályozott módon a rászoruló családok részére a hitellé minősített támogatás megfizetéséhez segítséget nyújthat, mert a panaszos lakóhelye szerinti önkormányzat ilyen rendeletet nem alkotott az anyagi lehetőségeinek hiányában. Ennek ellenére nem kizárt a panaszos részéről kérelem benyújtása, melynek elbírálására a képviselőtestület jogosult. 

A panaszos egyedi ügyében a vizsgálat megállapította hogy a kifogásolt jogszabály a támogatást igénybe vevők körének olyan korlátozását vezette be, amely a jogszabály céljával és a magasabb rendű jogszabályokkal nem ellentétes, továbbá alkotmányos jogokat nem érint.

Ugyanakkor megállapítottam azt is, hogy maga a lakáscélú támogatásokról szóló rendelet keletkeztet olyan állampolgári igényeket, amelyek teljesítése - nem csupán anyagi okokból - az adósok érdeke is, és annak meghiúsulása - a várt gyermekszületés elmaradása - általában az állampolgárok számára is hátrányos, és előre nem látható. Annak tudomásul vétele, hogy egy házaspárnak nem lehet gyermeke, az orvostudomány fejlődését is figyelembe véve egyre később következik be, ezért "nem elvárható" a gyermektelen házaspároktól, hogy évekkel a vállalt határidő lejárta előtt lemondjanak a saját gyermekről, és eljárást indítsanak az örökbefogadás érdekében. Az ellentmondás a jogbiztonság alkotmányos garanciáját érinti.

Ajánlás:

A feltárt visszásság jövőbeni feloldása érdekében az 1993. évi LIX. tv. 25. § alapján felkérem a szociális és családügyi minisztert, hogy fontolja meg a 106/1988. (XII.26.) MT rendelet módosításának kezdeményezését, amely - örökbefogadási céllal nevelőszülőhöz kihelyezett gyermekek esetében - lehetőséget teremtene a behajtási eljárás felfüggesztésére, vagy az utólagosan jogerőre emelkedő örökbefogadás esetében, - kellő garanciák mellett - az utólag született gyermekekre vonatkozó beszámítás alkalmazására.

Budapest, 2000. április 10.

Gönczöl Katalin