OBH 1147/1998.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése
Ügyintéző: Dr. Kántor Ferenc

Az eljárás megindítása
	Panaszos az országgyűlési biztoshoz intézett beadványában sérelmezte a Budapest XVI. kerületi Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának (Polgármesteri Hivatal) eljárását. 
	A beadvány alapján a jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való jog (Alk. 2. § (1) bek.), illetve a tulajdonhoz való jog (Alk. 13. § (1) bek.), valamint a jogorvoslathoz való jog (Alk. 57. § (1) bek.) megsértésére lehetett következtetni, ezért az ügyben vizsgálatot rendeltem el. Tájékoztatás és iratok megküldése céljából megkerestem a Polgármesteri Hivatalt.  

Megállapított tényállás
	A 1165. Budapest, Újszász u. ... szám alatti lakos panaszos, beadványában azt sérelmezte, hogy a lakóházával közvetlen szomszédos - a Budapest, Újszász u. (szomszédos) ... számú - ház tulajdonosa (engedélyes) az épület alagsorában gombkészítő üzemet működtet, s az üzem által kibocsátott zaj és bűz sérti nemcsak a szívbeteg panaszos, hanem férje, valamint más lakók nyugalmát is, azonban a Polgármesteri Hivatala panaszos kérelme tárgyában döntést nem hozott.
	Az iratokból megállapítható, hogy a polgármesteri hivatal jegyzőjének megbízásából és hatáskörében eljáró ügyintéző a 9/437/01/1997. számú határozatában panaszos szomszédjának a Budapest, XVI., Újszász u. ... számú telephelyre műanyag fröccsöntő és gombkészítő tevékenység végzésére telepengedélyt adott - az engedélyben meghatározott kikötésekkel - a 20/1982. (X.12.) IPM rendeletre, valamint az 1957. évi IV. törvény (Áe.) 42. § (1) bekezdésére hivatkozással.
	Panaszos a határozat ellen fellebbezéssel élt arra hivatkozással, hogy az engedélyes nem tartja be a fellebbezéssel támadott határozatban foglalt azon kikötést, miszerint "a tevékenység a környezetben lakók nyugalmát nem zavarhatja, valamint az egészséget nem veszélyeztetheti". Panaszos állítása szerint "Az üzemelő gépek a lakószobámból 5 m-re üzemelnek, melyeknek olyan zajhatása van, hogy nem lehet kibírni. A tevékenység során olyan bűz keletkezik, amely elviselhetetlen, nemcsak nálam, hanem a környező házakban is." A Budapest Fővárosi Közigazgatási Hivatal a másodfokú eljárást az ügyben - a fellebbezés érdemi vizsgálata nélkül - megszüntette arra hivatkozással, hogy a jogorvoslatra nyitva álló idő alatt 1997. július 2. napjától kezdődően a fellebbezéssel támadott határozatot hozó jegyző hatásköre az ügyben megszűnt.
	A Polgármesteri Hivatal a 9/272/02/2000. számú és 2000. április 20-án kelt határozatával az engedélyes már említett telephelyére "Egyéb műanyagtermék gyártására (gombkészítés)" ismételten telepengedélyt adott. Az újabb  telepengedélyezési eljárás során tartott helyszíni szemlére a Polgármesteri Hivatal - egyebek mellett - panaszost és a Közép-Duna-völgyi Környezetvédelmi Felügyelőséget (Felügyelőség) is meghívta. A szemlén sem panaszos, sem a Felügyelőség nem vett részt. A Felügyelőség 24605/2000. számú szakhatósági állásfoglalását a Polgármesteri Hivatalnak megküldte, melynek figyelembevételével a Polgármesteri Hivatal korábbi határozatát a 9/272/3/2000. számú és 2000. május 16-án kelt határozatával módosította. E módosítás azonban csak a keletkező veszélyes hulladékok kezelésére, valamint a szennyvíz tárolására és elvezetésére vonatkozóan tartalmazott kikötéseket, a  panaszosi bejelentés szerinti, nyugalmat zavaró bűz és zajhatás megszüntetésére  nem.
	A módosított telepengedélyezési határozat ellen panaszos fellebbezést nyújtott be a Budapest Fővárosi Közigazgatási Hivatalhoz (Közigazgatási Hivatal) arra hivatkozással, hogy a műanyaggyártó tevékenység a lakóövezetre vonatkozó előírásokat környezetvédelmi szempontból többszörösen sérti. A fröccsöntés kibírhatatlan bűzzel jár, a szennyvizet a közterületi árokba vezetik ki. Az üzemben működő fröccsöntő gépek a lakószobájától mindössze kb. 5 m-re vannak, a zaj egészségkárosító hatású. Panaszosnak - a fellebbezéshez csatolt orvosi igazolás szerint - maximális nyugalomra van szüksége, súlyos szívbetegsége miatt. Panaszos a szomszéd műanyaggyártó tevékenységét a műanyag olvasztással járó bűzt, a gépek kibírhatatlan zaját az éjjel, s a munkaszüneti napokon történő állandó munkavégzést már korábban is kifogásolta, s 6000 Ft + ÁFA igazgatási szolgáltatási díj részére való visszatérítését is kérte.
	A fellebbezést a Közigazgatási Hivatal érdemi vizsgálat nélkül elutasította, a 04-7982/2000. számú és 2000. június 19-én kelt határozatával arra hivatkozással, hogy a telepengedélyezésről szóló 80/1999. (VI.11.) Korm. rendelet (R.) 7. § (2) bekezdése felsorolja a telepengedély megadására vonatkozó határozatról értesítendőket, s e felsorolásban a szomszédok (panaszos) nem szerepelnek. Az R. 5. § (2) bekezdés b) pontja szerint a telepengedélyezés során a jegyzőnek csupán értesíteni kell a helyszíni szemléről a szomszédokat, ahol azok észrevételt tehetnek - távolmaradásuk esetén írásban is -, melyet a jegyző a helyszíni szemle jegyzőkönyvében rögzít. A határozat indokolása szerint a hatóság tévesen értelmezte a hivatkozott jogszabályt (R.), amikor "a telepengedélyezési határozatát a szomszédok részére is megküldte, s ezáltal részükre ügyfélként fellebbezési jogot biztosított." Ugyanakkor a határozat indokolása azt is rögzíti: "Természetesen az a tény, hogy az R. a szomszédoknak önálló fellebbezési jogot nem biztosít, nem jelenti azt, hogy panaszosként a telepengedéllyel kapcsolatban ne lépjenek fel. Az R. 8. §-ának (3) bekezdése szerint a bejelentésben foglaltak felülvizsgálása - szükség esetén a környezetvédelmi hatóság bevonásával - s a vizsgálat eredményeként szükséges intézkedések megtétele az eljáró hatóság kötelessége."
	Az országgyűlési biztosnak a Polgármesteri Hivatal jegyzőjéhez intézett kérdéseire, hogy a panaszos által szükségtelenül lerótt 6000 Ft + ÁFA igazgatási szolgáltatási díj visszafizetése iránt intézkedtek-e, továbbá hogy panaszos állítása szerinti műanyag olvasztással járó bűz és a gépek egészségkárosító, nyugalmat zavaró hatásainak megszüntetése érdekében milyen intézkedést tettek; a jegyző megbízásából a Polgármesteri Hivatal irodavezetője válaszolt.
	Az irodavezető egyebek mellett arról tájékoztatta az országgyűlési biztost, hogy panaszossal szükségtelenül lerovatott 6000 Ft + ÁFA igazgatási szolgáltatási díj panaszos részére történő visszautalása iránt 2000. augusztus 8. napján intézkedett.
	Az irodavezető válaszából kitűnik, hogy a telepengedélyezési eljárás során meghívták a szakhatóságokat, s a szakhatóságok álláspontja a telepengedélyezési határozatban rögzítésre került. A több éve folyó panaszügy kapcsán "helyszíni szemlék alkalmával sem zajt, sem bűzt nem tapasztaltunk". "A vizsgálat eddigi eredménye alapján álláspontom szerint amennyiben a szakhatóságok állásfoglalása szerint a vállalkozó megfelelően működteti a műhelyt, és a kikötéseket betartja, úgy nem áll módunkban megtagadni a telepengedély kiadását, illetve visszavonni a telepengedélyt."

A jogszabályi háttér és a vizsgálat megállapításai
•	Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése úgy szól, hogy "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam".
 Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése rögzíti, hogy "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
Az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja".

•	A telepengedély alapján gyakorolható ipari és szolgáltató tevékenységről, valamint a telepengedélyezés rendjére vonatkozó alapvető szabályokat a 80/1999. (VI.11.) Korm. sz. rendelet (R.) tartalmazza. 
Az R. 5. §-ának (2) bekezdése szerint "Amennyiben az (1) bekezdésben foglalt övezeti besorolás alapján nem kizárt a tevékenység folytatása, úgy a jegyző köteles helyszíni szemlét tartani a telepen, amelyre az engedély kiadását kérik."
Az R. 7. § (1) bekezdése rögzíti "A jegyző a telepengedélyt akkor adja meg, ha a szakhatósági hozzájárulások alapján megállapítja, hogy a telep megfelel a munkavégzésre (munkahelyre) vonatkozó előírásoknak, a tevékenység a telep környezetében élők nyugalmát nem zavarja, a dolgozók, a környezetben élők egészségét és a környezetet nem veszélyezteti."
A (2) bekezdés előírja "A jegyző a telepengedély megadására vonatkozó határozatáról a kérelmezőn kívül értesíti az eljárásban részt vevő hatóságokat és szervezeteket, a tagsági kör szerint illetékes területi gazdasági kamarát, valamint az Országos Munkabiztonsági és Munkaügyi Felügyelőség területi szervét."
Az R. 8. §-ának (1) bekezdése úgy szól, hogy "A jegyző a telepengedéllyel kapcsolatban az engedély megadásakor - vagy lakossági bejelentésre indított vizsgálat, illetve a hatósági ellenőrzések megállapításai alapján később is - megfelelő határidő kitűzésével kötelezheti a telepengedély jogosultját meghatározott átalakítások vagy változtatások elvégzésére, illetve intézkedések megtételére."
A (3) bekezdés rögzíti "Abban az esetben ha a telepengedély jogosultja
tevékenységi körét engedély nélkül változtatta meg, illetve további tevékenységgel bővítette, vagy
a tevékenységére vonatkozó jogszabályi előírásoknak nem tesz eleget, vagy
telepe a hatályos jogszabályi, valamint az engedély alapját képező feltételeknek nem felel meg, vagy az (1) bekezdésben előírt követelményeket nem teljesíti, továbbá
felszólítás ellenére sem teszi meg a szükséges intézkedéseket
a jegyző az észlelt hiányosság megszüntetéséig, de legfeljebb 90 napra a tevékenység telephelyen történő gyakorlását felfüggesztheti, vagy korlátozhatja. A meghatározott időtartam eredménytelen elteltét követően a jegyző a telepengedély visszavonásáról határoz, amelyről értesíti a (2) bekezdésben megjelölt szervezeteket is."

•	Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) 3. §-ának (4) bekezdése szerint "Ügyfél az a magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezet, amelynek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti. Az ügyfél jogai megilletik azt a szervet, amelynek feladatkörét az ügy érinti."
Az Áe. 4. § (1) bekezdés azt rendeli "A közigazgatási szerv a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén köteles eljárni. Ha e kötelességének nem tesz eleget, erre a felettes szerve - kérelemre vagy hivatalból - utasítja."
Az Áe. 15. § (1) bekezdése kimondja "Az érdemi határozatot a kérelem előterjesztésétől, illetőleg az eljárás hivatalból történt megindításától számított harminc napon belül kell meghozni. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig csak törvény, törvényerejű rendelet vagy kormányrendelet állapíthat meg."
Az Áe. 16. § (1) bekezdése rögzíti "A közigazgatási szervhez államigazgatási ügyben kérelmet szóban vagy írásban lehet benyújtani. Jogszabály előírhatja, hogy az ügyfél a kérelmét az erre a célra rendszeresített nyomtatványon nyújtsa be."
A (3) bekezdés úgy szól, hogy "A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni. A kérelem elintézését nem lehet megtagadni azért, mert elnevezése nem egyezik a tartalmával."
Az Áe. 26. § (1) bekezdése rögzíti "A közigazgatási szerv köteles a határozathozatalhoz szükséges tényállást tisztázni. Ha ehhez a rendelkezésre álló adatok nem elegendőek, hivatalból vagy kérelemre bizonyítási eljárást folytat le."
A (4) bekezdés szerint  "A közigazgatási szerv a bizonyítékokat egyenként és összességükben értékeli, és az ezen alapuló meggyőződése szerint állapítja meg a tényállást."
Az Áe. 42. § (1) bekezdése kimondja, hogy "A közigazgatási szerv mind az ügy érdemében, mind az eljárás során eldöntendő kérdésekben határozatot hoz."

•	Az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII.15.) AB számú határozatának indokolásában elvi éllel szögezte le: "Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás - adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama - előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az ügyfélnek ugyanakkor alapvető érdeke fűződik e döntés mielőbbi meghozatalához."

Mint a rendelkezésemre álló iratokból megállapítható, a jegyző az R. 8. § (1) bekezdésben rögzített lakossági (panaszos) bejelentésére vizsgálatot indított, amennyiben a Polgármesteri Hivatal Környezetvédelmi Irodája 1998. március 11. napján megkereste az üzem által okozott elviselhetetlen bűz és zajhatás vizsgálatának elvégzésére a felügyelőséget. A felügyelőség azonban csak a zaj vizsgálatára vonatkozó megkeresésnek tett eleget. A bűzhatás vizsgálatáról szakhatósági álláspontot a Polgármesteri Hivatallal nem közölt. E szakhatósági álláspont hiányában adta ki a jegyző megbízásából eljáró ügyintéző a telepengedélyt. Az R. 8. § szerinti panaszosi bejelentés alapján indult eljárás a már hivatkozott tényállás teljes feltárásának elmulasztása és a kérelem tárgyában való döntés hiánya miatt befejezettnek nem tekinthető.
	Megítélésem szerint panaszos kérelmével az R. 8. § szerinti jegyzői intézkedést kezdeményezte. A jegyzői intézkedést kezdeményező panaszos az államigazgatási eljárásban (Áe. 3. § (4) bek.) ügyfél, ezért a jegyző köteles az Áe. szabályai szerint eljárni, s határozatát panaszossal közölni. A határozat tartalmi kellékeire, a jogorvoslati jog gyakorlásának lehetőségéről való tájékoztatásra az Áe. szabályai az irányadók.
	Megállapítottam, hogy a jegyző megbízásából eljáró ügyintéző a tényállás teljes feltárását elmulasztotta, az ügyintézésre megállapított határidőt túllépte. A jegyző panaszos kérelme tárgyában döntést nem hozott, vele írásba foglalt határozatot nem közölt. Ezáltal sérült panaszos jogállamiságból fakadó jogbiztonsághoz való joga, tulajdonhoz való joga, ugyanakkor sérült jogorvoslathoz való joga is, mely visszásságot idézett elő.

Kezdeményezés
	Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény 21. § (1)-(3) bekezdéseire való hivatkozással kezdeményezem a jegyzőnél, hogy az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásság megszüntetése érdekében panaszos kérelmét haladéktalanul határozattal bírálja el, és kérem, hogy kezdeményezésem tekintetében kialakított érdemi álláspontjáról, tervezett vagy megtett intézkedéséről - kezdeményezésem kézhezvételétől számított 30 napon belül - tájékoztatni szíveskedjék.
	Jelentésem egy példányának megküldésével panaszost, valamint a Polgármesteri Hivatal jegyzőjét is tájékoztattam.

Budapest, 2001. február 20.

Gönczöl Katalin